STS, 20 de Abril de 2005

La Asociación Coordinadora Autovía por Daroca interpuso ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso-administrativo número 1689/1999 contra la resolución del Secretario de Estado de Infraestructuras y Transportes de 30 de abril de 1997, dictada por delegación de la Secretaría General de la Dirección General de Carreteras, que aprobó definitivamente el estudio informativo E.I.-E.-42 B, de la Autovía Levante-Aragón, Carretera N- 234 de Sagunto a Burgos y N-330 de Alicante a Francia por Zaragoza.

En su escrito de demanda, de 20 de diciembre de 2000, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "por la que, estimando la presente demanda, se sostenga la decisión de 30 de abril de 1997 en cuanto aprueba la información pública a favor del trazado de la Autovía de Aragón, en el tramo Teruel- Zaragoza, por la alternativa Jaloca-La Huerva, pero variando el subtramo 4º de Calamocha a Mainar, a favor de la opción Daroca, en los términos que resultan en este escrito y de la prueba que al efecto se practique, modificando al efecto el acto aprobatorio en lo que sea necesario para ello, y anulando tal acto en lo que sea preciso, para tener por efectiva tal modificación a favor de la opción de Daroca, todo ello con imposición de costas a la Administración demandada y a quien, persona física o jurídica o Entidad Pública, se opusiere a tan justa pretensión". Por otrosí solicitó el recibimiento a prueba.

El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 8 de junio de 2001, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "inadmitiendo o subsidiariamente desestimando el recurso".

Practicada la prueba que fue declarada pertinente por auto de 11 de junio de 2001 y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Octava, de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 9 de julio de 2002, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Inadmitir el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la Asociación Coordinadora Autovía por Daroca contra la resolución del Secretario de Estado de Infraestructuras y Transportes de 30 de abril de 1997 por la que se aprueba el expediente de información pública y definitivamente el estudio informativo: autovía Levante-Aragón. Carretera N-234 de Sagunto a Burgos y N-330 de Alicante a Francia por Zaragoza. Tramo: Teruel-Zaragoza. Sin imposición de costas".

Con fecha 8 de noviembre de 2002 la Asociación Coordinadora Autovía por Daroca interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 6708/2002 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos:

al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional, por infracción del artículo 24 de la Constitución.

al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional, por infracción del artículo 46 del mismo texto legal y del artículo 58.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

al amparo de los artículos 88.1.c) y 69.b) de la Ley Jurisdiccional.

al amparo de los artículos 88.1.c) y 69,c) de la Ley Jurisdiccional.

El Abogado del Estado presentó escrito de oposición al recurso y suplicó su desestimación con imposición de costas a la actora.

Por providencia de 26 de enero de 2005 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 12 de abril siguiente, en que ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Magistrado de la Sala

La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional con fecha 9 de julio de 2002, inadmitió el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Asociación Coordinadora Autovía por Daroca contra la resolución del Secretario de Estado de Infraestructuras y Transportes de 30 de abril de 1997 que aprobó definitivamente el estudio informativo de la Autovía Levante-Aragón, Carretera N- 234 de Sagunto a Burgos y N-330 de Alicante a Francia por Zaragoza.

En aquel recurso la Asociación demandante propugnaba, como ya ha quedado dicho, que la Sala de instancia considerase procedente, en vez de la opción finalmente adoptada por la Administración, la denominada "opción Daroca", para el subtramo cuarto (de Calamocha a Mainar) del tramo Teruel- Zaragoza de la Autovía de Aragón.

Los razonamientos en que se basó la Sala de instancia para declarar la inadmisión del recurso fueron los siguientes:

"El Abogado del Estado en su contestación a la demanda plantea con carácter previo la inadmisibilidad del recurso en base a las siguientes circunstancias: a) La causa prevista en el artículo 69 en relación con el art. 25.1 LJCA, al tratarse de un acto de trámite; b) La causa prevista en el artículo 69.e) en relación con el art. 46.1º LJCA por extemporaneidad; c) La causa prevista en el artículo 69.b) en relación con los arts. 18 y 19.1.b) LJCA por falta de legitimación activa de la parte actora.

En primer término, y en cuanto a la extemporaneidad del recurso interpuesto, el artículo 46.1º LJCA establece que 'el plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo será de dos meses contados desde el día siguiente al de la publicación de la disposición impugnada o al de la notificación o publicación del acto que ponga fin a la vía administrativa, si fuera expreso (...)'.

La resolución impugnada se dictó en fecha 30 de abril de 1997 y fue publicada en el BOE nº 129 de 30 de mayo de ese mismo año, siendo remitida al Ayuntamiento de la Ciudad de Daroca para su exposición en el Tablón de Edictos conforme al artículo 59.4º Ley 30/1992, así como a los demás interesados en el procedimiento que participaron en el trámite de información pública formulando alegaciones, haciéndose constar que dicha resolución ponía fin a la vía administrativa al amparo del artículo 109.c de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

La Asociación impugnante no puede considerarse interesada en el procedimiento administrativo en los términos previstos en el artículo 31 Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común como promotora del mismo en su condición de titular de derechos o intereses legítimos, ni, aun sin ser promotora, como titular de derechos afectados por el procedimiento, tampoco se personó como titular de intereses legítimos que pudieran resultar afectados por el procedimiento antes de que recayera resolución definitiva, dado que en la fecha en que se dictó la Resolución impugnada dando fin al expediente de información pública ni siquiera estaba constituida.

Por tanto, al no tener el carácter de interesada, pues no se personó en el procedimiento para formular alegaciones, no existía obligación de notificarle la resolución impugnada, hecho que, por otra parte, hubiera resultado imposible por la circunstancia anteriormente expuesta de que en el momento en que hubiera debido realizarse -diez días desde la fecha en que se hubiera dictado, no existía dicha Asociación. Así, el artículo 35 del Reglamento de Carreteras dispone que 'La resolución del expediente de información pública se notificará a quienes hayan intervenido en el trámite de información pública formulando observaciones y será publicada en el 'Boletín Oficial del Estado'. En consecuencia, no cabe alegar defectos de notificación a efectos de considerar inaplicable el plazo de dos meses para interponer el recurso contencioso-administrativo.

Es cierto que hay que distinguir entre interesado legítimo en la fase de procedimiento administrativo y legitimado procesalmente para interponer el recurso contencioso-administrativo frente a la resolución que recaiga en dicho procedimiento, siendo así que la ausencia de la primera no obsta para que esté legitimado para interponer el correspondiente recurso contencioso- administrativo como titular de un derecho o interés legítimo individual o colectivo (art. 19 LJCA).

Ahora bien, la publicación del acto impugnado en el Boletín Oficial del Estado, si bien es cierto que no indica si la resolución es firme o no en vía administrativa y el régimen de recursos posibles frente a la misma, no [puede] considerarse publicación defectuosa frente a la Asociación recurrente, a efectos de fijar el momento en que puede considerarse que la misma pudo ser conocida por ésta, pues el hecho determinante de que esta Asociación no pudiera tener pleno conocimiento de dicha resolución y de las posibilidades de impugnación que cabían frente a ella no fueron los defectos invocados, sino la circunstancia de que la referida Asociación no estuviera constituida ni en aquella fecha ni en la fecha de expiración del plazo de dos meses para interponer el recurso contencioso- administrativo. Así, no estuvo en disposición de conocer la resolución publicada hasta el 19 de octubre de 1998, fecha en que fue constituida, esto es, más de un año después de la publicación en el BOE, no interponiéndose el recurso contencioso-administrativo hasta pasado más de un año de su constitución.

En definitiva, dado que desde la publicación en el BOE el 30 de mayo de 1997 hasta la interposición del recurso el 7 de diciembre de 1999, transcurrió con exceso el plazo de dos meses legalmente previsto, concurre la causa de inadmisibilidad prevista en el artículo 69.e) LJCA ('Que se hubiera presentado el escrito inicial del recurso fuera del plazo establecido'), sin que pueda apelarse en este caso a la defectuosa publicación de la resolución cuyo plazo no puede quedar abierto sine die para aquellos que no tenían la consideración de interesados ni en el procedimiento administrativo ni en fase jurisdiccional en el momento en que dicha disposición fue objeto de publicación. Así, el artículo 60 en relación con el artículo 58.3º Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común supone una excepción a la eficacia de los actos administrativos desde la fecha de la publicación cuando la misma se supedite a ésta (art. 57.2º) en aquellos supuestos en que pueda presumirse que le interesado no pudo tener conocimiento del contenido del acto o resolución por causas imputables a defectos en dicha publicación, pero no cuando ello sea por circunstancias dependientes del propio interesado, como es el hecho de que en el momento en que tal publicación tuvo lugar no tenía esa consideración porque ni siquiera existía como persona jurídica.

Finalmente, el hecho de que esta Sala haya admitido a trámite el recurso interpuesto no obsta a la declaración de extemporaneidad del mismo, pues el artículo 69.e) permite que ello sea declarado en la propia sentencia".

El recurso de casación consta de cuatro motivos, todos ellos formalmente amparados en el artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional aunque, como a continuación analizaremos, sólo el primero responde realmente a esta rúbrica. Se denuncia mediante él la "infracción del artículo 24 de la Constitución [por] la masiva denegación de pruebas efectuada en la providencia de 8 de octubre de 2001 a que se ha hecho referencia en los antecedentes de hecho [...]".

Se habría producido, pues, en opinión de la recurrente, un quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales, con indefensión para aquella parte.

El motivo no puede ser estimado. En primer lugar, tal como afirma el Abogado del Estado, la recurrente ha omitido la justificación ante esta Sala del alcance e importancia de las pruebas omitidas (el tribunal de instancia accedió a la práctica de otras de las muy numerosas pruebas solicitadas) limitándose sin más a afirmar que eran "imprescindibles", lo que no basta para que podamos decidir si, por su relevancia, deberían en todo caso haberse practicado y si su falta dejó indefensa a la Asociación recurrente.

Además, dada la declaración de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo que impide entrar en el fondo del litigio, los problemas relativos a lo que constituía el objeto de la prueba (esto es, los mayores o menores inconvenientes de la solución oficialmente adoptada respecto de la que auspiciaba la Asociación demandante) pasan a un segundo plano, pues sólo podrían abordarse en la hipótesis de casar la sentencia por indebida aplicación de las normas relativas a la inadmisibilidad.

Los tres motivos restantes están defectuosamente planteados en la medida en que invocan el artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional precisamente para censurar la aplicación o bien de los artículos de dicha Ley que disponen cuándo se ha de declarar la inadmisibilidad de un recurso contencioso-administrativo y en qué plazo, o bien de algún precepto de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en relación con el cómputo del citado plazo de interposición.

Aun en la hipótesis de que el tribunal de instancia hubiese aplicado de modo erróneo dichos preceptos, no por ello incurriría en un quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, únicos vicios invocables al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional. Ni aquellas ni estas normas se infringen por el hecho de que todas o algunas de las objeciones de inadmisibilidad opuestas por la parte demandada se fallen, tras la oportuna respuesta de la demandante, en sentido favorable a la inadmisión del recurso.

El cauce adecuado para la impugnación casacional por indebida aplicación de los preceptos reguladores de la admisión del recurso contencioso-administrativo hubiera sido el previsto en el artículo 88.1.d) de la referida Ley Jurisdiccional, por lo que los tres motivos resultan inadmisibles, según objeta con razón el Abogado del Estado.

A diferencia de otros casos, no nos encontramos en éste ante un mero error mecanográfico o material sino ante un defectuoso planteamiento del cauce casacional utilizado por la Asociación recurrente. Así lo revela el encabezamiento del escrito de interposición del recurso ("todos los motivos de casación están fundamentados en el apartado c) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional", afirma literalmente) y la reiteración posterior del precepto legal, ya con la adición de la referencia al apartado primero del citado artículo, que se repite en los tres motivos.

Por lo demás, de ser admisibles, los motivos de casación segundo, tercero y cuarto habrían de ser desestimados. Concretamente, el tercer y cuarto motivos se refieren a supuestas causas de inadmisibilidad que, aun habiendo sido aducidas por el Abogado del Estado, no fueron apreciadas por la Sala sentenciadora.

En efecto, sostiene la Asociación recurrente que se vulnera el apartado b) del artículo 69 de la Ley Jurisdiccional porque "[en] la sentencia se niega interés a la Asociación Coordinadora, Autovía por Daroca, fundándose en la inexistencia de la misma, en razón a que ella sólo fue constituida en el mes de octubre de 1998". No es así: el tribunal de instancia no niega la legitimación procesal de aquella entidad, que expresamente reconoce en cuanto cualidad distinta de la de "interesado legítimo" en el procedimiento administrativo. No aplica, por lo tanto, el apartado b) del artículo 69 de la Ley Jurisdiccional y se limita a declarar la extemporaneidad del recurso interpuesto por la Asociación en 1999 frente a un acto administrativo de 1997.

Tampoco tiene base el cuarto y último motivo de casación, en el que de nuevo se denuncia la infracción del artículo 69 de la Ley Jurisdiccional, ahora en su apartado c), "[...] pues trata de considerar la Administración demandada que el acuerdo objeto del recurso de fecha 30 de abril de 1997 es un acto administrativo de mero trámite y que, por consecuencia, no ultima la vía administrativa". Cualesquiera que hayan sido las afirmaciones de la Administración en la vía previa, es lo cierto que la censura en casación se ha de dirigir contra la sentencia y si, como aquí ocurre, en ella el tribunal no ha declarado que el acto impugnado lo sea de trámite, mal puede acusársele de aplicar indebidamente el precepto legal que obliga a inadmitir los recursos contra actos no susceptibles de impugnación (como son los de trámite que no decidan ni directa ni indirectamente el fondo del asunto ni se encuentren en las demás circunstancias a que se refiere el artículo 25.1 de la Ley Jurisdiccional).

Sólo en el segundo motivo de casación se enfrenta realmente la Asociación actora con la causa de inadmisibilidad apreciada por el tribunal de instancia, cuestión que podríamos analizar con mayor extensión si el motivo hubiera sido interpuesto a través del cauce procesal adecuado al que ya nos hemos referido.

Añadiremos en todo caso, de manera breve, que el motivo, si fuera admisible, sería rechazado porque el tribunal de instancia no erró al apreciar la extemporaneidad del recurso jurisdiccional interpuesto el 7 de diciembre de 1999 frente a un acto adoptado el 30 de abril de 1997 y publicado oficialmente el 30 de mayo de este mismo año (además de notificado personalmente a quienes habían intervenido en el procedimiento de información pública, personas físicas o jurídicas entre las que no figuraba la entonces inexistente Asociación Coordinadora de la Autovía por Daroca).

La tesis de la parte recurrente (a cuyo entender el recurso "estaba presentado, pese a la aparente dilación en el tiempo, dentro del plazo para ello, lo que supone que la declaración de inadmisibilidad [...] constituye una infracción del [...] art. 58 de la Ley [30/1992] de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas en su inciso final, y del art. 46 de la Ley Jurisdiccional") no es acogible. Pues, aun admitiendo que la publicación de aquel acto resultara incompleta en cuanto no expresaba los recursos ejercitables frente a él, la posibilidad que la citada Ley 30/1992 otorga para estos casos a los destinatarios del acto no puede extenderse en los términos ilimitados que la recurrente propugna.

Quien en mayo 1997 carecía de existencia jurídica (la Asociación recurrente se constituye en 1998 y, aun así, no interpone el recurso hasta finales de 1999) no puede encuadrarse entre los destinatarios del acto defectuosamente publicado o notificado, a los efectos de utilizar sine die la previsión contenida para ellos en el artículo 58.3 de la Ley 30/1992. Ésta es, a modo de síntesis, la tesis de la sentencia recurrida que consideramos en lo sustancial ajustada a Derecho.

Procede, pues, la desestimación del recurso con la preceptiva condena en costas a la parte que lo ha sostenido conforme prescribe el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español