STS, 15 de Marzo de 2005
| Jurisdicción | España |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
| Fecha | 15 Marzo 2005 |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a quince de Marzo de dos mil cinco.
Visto por esta Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado en la representación que legalmente ostenta de la Administración del Estado, contra la sentencia de 27 de abril de 2000, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso nº 1605/98, en el que se impugnaba la desestimación presunta de la reclamación por daños catastróficos formulada por Construcciones LAIN, S.A. Ha sido parte recurrida la referida empresa representada por el Procurador de los Tribunales D. Jorge Laguna Alonso.
Con fecha 16 de enero de 1997 la empresa Construcciones LAIN, S.A. formuló reclamación ante la Secretaría de Estado de Infraestructuras del Ministerio de Fomento, en su condición de adjudicataria de las obras denominadas "Variante Este de Córdoba. CN-432 de Badajoz a Granada, p.k. 268 a 270. Tramo Córdoba", solicitando la instrucción del correspondiente expediente de daños catastróficos, producidos como consecuencia de las torrenciales lluvias registradas desde primeros de diciembre de 1996 hasta el 8 de enero de 1997, al haberse ocasionado importantes pérdidas, averías y perjuicios en las obras produciéndose movimientos y grietas en los terraplenes, que se valoraron en el expediente en la cantidad de 88.142.275 pesetas.
Ante la desestimación presunta de la reclamación, interpuso recurso contencioso administrativo que se tramitó por la correspondiente Sala de la Audiencia Nacional con el nº 1605/98, recayendo sentencia de 27 de abril de 2000, que contiene el siguiente fallo: "PRIMERO.- ESTIMAR el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador D. Jorge Laguna en nombre y representación de Construcciones Lain, S.A. contra desestimación por silencio de reclamación de daños catastróficos y en su lugar condenamos al Ministerio de Fomento a que satisfaga a la actora la cantidad de 88.142.175 pts; (ochenta y ocho millones ciento cuarenta y dos mil ciento setenta y cinco pesetas) más interesas legales desde la reclamación en vía administrativa.
No haber lugar a la imposición de una especial condena en costas."
La sentencia, tras referirse a los casos de fuerza mayor como excepción a la regla "res perit domino" con cita del artículo 144 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, como procedente del artículo 46 de la Ley anterior, así como el artículo 132 del Reglamento General de Contratación y el artículo 133 del mismo en cuanto al procedimiento, argumenta que en el caso de autos queda acreditado que la actora procedió en los términos expuestos, habiendo informado el facultativo director de la obra que se estaba ante un supuesto de fuerza mayor, que se habían cumplido los requisitos recogidos en los artículos 132 y 133 del Reglamento de Contratación, considerando procedente la indemnización de 88.142.175 pesetas. Y ante el criterio de la Dirección General de Carreteras, que pese a aceptar la realidad de los daños y que estos fueron ocasionados por las fuertes lluvias caídas en la zona, entiende que no constituía ningún supuesto de fuerza mayor previsto en el citado artículo 132, se señala en la sentencia recurrida que "las inundaciones extraordinarias y desacostumbradas según las mediciones del Centro Meteorológico antes citadas fueron y ello no lo niega la Administración la causa de los daños reclamados cuya entidad y cuantía no se cuestionan y que fueron reputados correctos por el Director de la Obra. Y tales inundaciones y en ello exclusivamente se centra la cuestión debatida han de reputarse por su magnitud intensidad y duración acreditadas también de forma abundante por los medios de comunicación como constitutivas de una clara Fuerza mayor que comportaría una excepción al principio de riesgo y ventura para el contratista. Siendo ello así y asumiendo en consecuencia que las lluvias constitutivas de fuerza mayor causaron los daños por los que se reclama en cuantía no negada por la Administración y comprobados y aceptados por el facultativo director de obra, procede acceder a las pretensiones de la recurrente con la consiguiente estimación del recurso interpuesto".
Una vez notificada la citada sentencia, el Abogado del Estado presentó escrito manifestando su intención de interponer recurso de casación y por providencia de 29 de junio de 2000, se tuvo por preparado el recurso de casación, siendo emplazadas las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.
Con fecha 20 de octubre de 2000 se presentó escrito de interposición del recurso de casación por el Abogado del Estado, haciendo valer un único motivo al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de Jurisdicción, solicitando la estimación del recurso, que se case y anule la sentencia recurrida y que se dicte otra más conforme a Derecho, como tiene suplicado.
Admitido a trámite el recurso, se dio traslado del escrito de interposición a la parte recurrida, que formuló alegaciones en el sentido de oponerse al recurso y solicitar la confirmación de la sentencia impugnada.
Por providencia de 3 de febrero de 2005, se señaló para votación y fallo el día 9 de marzo de 2005, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Octavio Juan Herrero Pina, Magistrado de la Sala
En el único motivo de casación, formulado al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de esta Jurisdicción, se denuncia la infracción de los artículos 46 de la Ley de Contratos de Estado, T.A. aprobado por D. 923/1965, de 8 de abril; 132 del Reglamento General de Contratación del Estado aprobado por D. 3854/1975, de 25 de noviembre, artículo 1105 del Código Civil y doctrina y jurisprudencia que los interpreta, alegando al efecto, respecto de la referencia de la sentencia al artículo 144 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, que habiéndose suscrito el contrato el 15 de enero de 1995 y siendo la Ley de 18 de mayo, aun no había entrado en vigor, entendiendo que debe acudirse a la L.C.E. de 1965, en cuyo artículo 46 recoge seis supuestos de fuerza mayor, entre los que no se pueden incardinar las lluvias abundantes, ni siquiera cuando hubieran derivado en inundaciones catastróficas, pues para ello las inundaciones deberían haber derivado del desbordamiento de ríos y arroyos o haberse acordado así por el Consejo de Ministros, lo que no se produjo en su momento. Cita la sentencia de 2 de junio de 1999 y mantiene que las lluvias caídas no pueden conceptuarse como un supuesto de fuerza mayor y deben considerarse en el marco del riesgo y ventura asumido por el contratista, que no se pueden incluir en ninguno de los cinco primeros números del artículo 46 de la Ley y 132 del Reglamento, precisando que el número 4 no toma en consideración la causa (las lluvias) sino el resultado (el desbordamiento de ríos y arroyos), determinante, a su vez, de la inundación catastrófica. Añade que no cabe la aplicación del número 6, pues la admisión residual de causas adicionales de fuerza mayor se condiciona a la analogía con las anteriores y que medie acuerdo del Consejo de Ministros, considerando que la aplicación cuando no hubo desbordamiento alguno supone una interpretación extensiva y abusiva del concepto legal.
Se opone a este motivo de casación la parte recurrida, alegando que el planteamiento que se sostiene por la recurrente es contrario al espíritu y finalidad de la normativa de contratación en relación con la apreciación de una causa de fuerza mayor, con cita de diversas sentencias al efecto; que los hechos causantes del perjuicio se produjeron bajo la vigencia de la Ley 13/1995; que la reclamación se sustentó no solo en el artículo 144 de la Ley 13/1995 sino en lo dispuesto en los artículos 132 y siguientes del Decreto 3410/75, refiriéndose al informe del director facultativo de las obras en el que se considera que se está en el caso de fuerza mayor y se cumplen los requisitos recogidos en los artículos 132 y 133 del Reglamento General de Contratación; y abunda en la consideración de que las lluvias torrenciales acaecidas provocaron las inundaciones y los movimientos y desplazamientos del terreno sobre el que se asentaban las obras, cuya reparación motivó los sobre costes, daños y perjuicios reclamados y reconocidos en la sentencia recurrida.
Los términos en que se plantea este recurso, antes expuestos, exigen tener en cuenta para su resolución, que el contrato de obras, configurado esencialmente como un contrato de resultado por el que el contratista se obliga a la realización de la obra por el precio convenido, se rige para su ejecución por el principio de riesgo y ventura.
Dicho principio se contempla tanto en la Ley de Contratos del Estado de 8 de abril de 1965 (art. 46 y art. 132 del Reglamento aprobado por Real Decreto 3410/1975, de 25 de noviembre), como en la Ley 13/1995 de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas (art. 99 -art. 98 Real Decreto Legislativo 2/2000-) y, como señalan las sentencias de 14 de mayo y 22 de noviembre de 2001, "el riesgo y ventura del contratista ofrecen en el lenguaje jurídico y gramatical la configuración de la expresión riesgo como contingencia o proximidad de un daño y ventura como palabra que expresa que una cosa se expone a la contingencia de que suceda un mal o un bien, de todo lo cual se infiere que es principio general en la contratación administrativa, que el contratista, al contratar con la Administración, asume el riesgo derivado de las contingencias que se definen en la Ley de Contratos del Estado y se basan en la consideración de que la obligación del contratista es una obligación de resultados, contrapuesta a la configuración de la obligación de actividad o medial."
No obstante, dicho principio tiene como excepción los supuestos de fuerza mayor, al constituir factores imprevisibles, anormales en el desarrollo propio de la naturaleza de las obras y ajenos a la voluntad y comportamiento del contratista, que inciden negativamente en la ejecución del contrato, suponiendo para el mismo un agravamiento sustancial de las condiciones, que por exceder de las contingencias propias del riesgo asumido en la contratación, se contemplan específicamente por la Ley a efectos de restablecer el equilibrio financiero del contrato, como principio sustancial en materia de contratación.
La concurrencia y aplicación congruente de tales principios, esenciales en la configuración de la contratación administrativa, justifican la determinación por la ley de las concretas causas de fuerza mayor que exoneran al contratista del riesgo asumido por el mismo, propiciando que sea indemnizado en tales casos por los daños y perjuicios que se le hubieran ocasionado, enunciación de causas de fuerza mayor que la jurisprudencia viene considerando de carácter tasado y de interpretación restrictiva.
Ante la invocación del artículo 144 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas de 18 de mayo de 1995 por la entidad recurrente en instancia y su reflejo en la sentencia recurrida, la representación de la Administración señala en esta casación la aplicabilidad al caso de la Ley de Contratos del Estado, cuyo texto articulado se aprobó por Decreto 923/1965, de 8 de abril, y su Reglamento aprobado por Real Decreto 3410/1075, de 25 de noviembre, dado que el contrato en litigio se suscribió el 17 de enero de 1995, planteamiento que ha de entenderse correcto, pues, como se desprende de la disposición transitoria primera de la referida Ley 13/1995, no resulta aplicable a los contratos adjudicados con anterioridad a su entrada en vigor. No obstante, tal invocación del referido art. 144 de la LCAP no altera sustancialmente los términos del debate, pues la entidad recurrente al formular su reclamación inicial invocó expresamente los artículos 132 y 133 del Reglamento General de Contratación, y a tales preceptos se refiere el informe del facultativo director de las obras como fundamento de la reclamación, y en el mismo sentido, la sentencia recurrida cita el artículo 144 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, como procedente del artículo 46 de la Ley anterior, así como el artículo 132 del Reglamento General de Contratación y el artículo 133 del mismo en cuanto al procedimiento, de manera que no prescinde de la normativa aplicable para llegar al pronunciamiento del que discrepa la Administración recurrente, centrándose el recurso de casación interpuesto por esta última precisamente en la interpretación que de dicha normativa se recoge en la sentencia impugnada.
Partiendo de tal normativa, la representación de la Administración muestra su discrepancia con la sentencia recurrida al entender que el supuesto objeto de recurso no encuentra amparo en ninguna de las circunstancias o causa de fuerza mayor previstas en el artículo 46 de la Ley de 8 de abril de 1965 y el artículo 132 de su Reglamento. A tal efecto ha de partirse de que la sentencia de instancia considera probado que se produjeron inundaciones extraordinarias y desacostumbradas, que valora por su magnitud, intensidad y duración como constitutivas de fuerza mayor, entendiendo igualmente probado que la mismas fueron la causa de los daños reclamados, así como la cuantía de los mismos, reputados correctos por el director de la obra y no cuestionados por la Administración.
Partiendo de tales circunstancias fácticas, no revisables en casación, la cuestión se centra en la inclusión de tal supuesto en alguna de las causas previstas en los citados artículos 46 de la LCE y 132 del RGCE, a cuyo efecto, el carácter tasado de las causas de fuerza mayor y su interpretación restrictiva, no ha impedido que se haya reconocido en ocasiones el derecho del contratista a la indemnización correspondiente como consecuencia de los perjuicios derivados de lluvias torrenciales, aun sin referencia al desbordamiento de ríos o arroyos, como es el caso de la sentencia de 19 de septiembre de 1989, que considera correcta la indemnización reconocida en tal concepto y al amparo del art. 46.5 de la Ley de Contratos del Estado por la sentencia de instancia, y muy concretamente la sentencia de 20 de mayo de 1999, que en un caso similar al presente, en el que se reclamaba la ºindemnización por daños y perjuicios ocasionados durante la ejecución de las obras de prolongación de una pista de aeropuerto, por las fuertes precipitaciones de lluvia producidas en la zona que ocasionaron un movimiento de tierras que afectó a las obras, declara que "ha de admitirse que al menos, se está en el caso del nº 3 del artículo 46 de la Ley de Contratos del Estado, según el cual se considerará como caso de fuerza mayor "los que provengan de los movimientos del terreno en que estén construidas las obras o que directamente las afecten", sin que, precisamente por el carácter tipificado y tasado con el que se configuran los supuestos que dicho artículo contempla, pueda agregarse a la descripción típica de éste la característica de autonomía a que se refiere el motivo de casación, característica que la Ley no menciona, ya que omite toda alusión a la causa del movimiento del terreno, y que tampoco encuentra apoyo firme en el razonamiento que al efecto se formula".
No ha de olvidarse al respecto que los perjuicios cuya indemnización se pretende y reconoce en la sentencia de instancia se identifican desde la reclamación inicial con importantes movimientos y grietas en los terraplenes de las obras. En consecuencia y al menos, habría de entenderse concurrente el supuesto de fuerza mayor contemplado en el número 3 de los referidos artículos 36 y 132 de la LCE y RGCE, como señala la referida sentencia, que además indica que en tal supuesto no se hace mención de la causa del movimiento del terreno.
Por otra parte, tal interpretación se acomoda al alcance y finalidad de la previsión legal sobre las causas de fuerza mayor a que antes se ha hecho referencia, en cuanto se ha producido un evento atmosférico, anormal, imprevisible y ajeno a la obra, calificable como supuesto de fuerza mayor, que ha dado lugar a unos perjuicios que no pueden entenderse incluidos en el riesgo asumido por el contratista, y que al menos pueden incluirse en el indicado supuesto de fuerza mayor previsto en la ley, por lo que no se aprecia una interpretación desproporcionada o contraria al carácter tasado y sentido restrictivo de las causas enunciadas por la normativa contractual. Al respecto y aun cuando no resulte aplicable en este caso por razones temporales, no puede dejarse de señalar, a efectos de interpretación, que el artículo 144 de la Ley 13/1985, al enunciar los casos de fuerza mayor, incluye "los fenómenos naturales de efectos catastróficos, como maremotos, terremotos, erupciones volcánicas, movimientos del terreno, temporales marítimos, inundaciones u otros semejantes", lo que supone centrar la concurrencia de fuerza mayor en la existencia de un fenómeno natural y su carácter catastrófico, sin que la modalidad o forma de manifestación sea determinante, pues la Ley enuncia unos supuestos concretos pero sin excluir otros semejantes, según expresión literal de la misma.
Todo ello lleva a concluir que la sentencia recurrida, al estimar procedente la indemnización solicitada por la concurrencia de fuerza mayor, no ha incurrido en las infracciones que se denuncian de los artículos 46 de la Ley de Contratos de Estado, texto articulado aprobado por D. 923/1965, de 8 de abril; 132 del Reglamento General de Contratación del Estado aprobado por D. 3410/1975, de 25 de noviembre, artículo 1105 del Código Civil y doctrina y jurisprudencia que los interpreta, por lo que el motivo de casación invocado debe ser desestimado.
La desestimación del único motivo lleva a declarar no haber lugar al recurso de casación, lo que determina la imposición legal de las costas a la parte recurrente, si bien, la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el art. 139.3 de la LJCA y teniendo en cuenta la entidad del recurso y la dificultad del mismo, señala en 2.100 euros la cifra máxima por honorarios del letrado de la parte recurrida, sin perjuicio de lo que pueda reclamar de su cliente.
Que desestimando el motivo invocado declaramos no haber lugar al presente recurso de casación nº 5247/2000, interpuesto por el Abogado del Estado en la representación que legalmente ostenta de la Administración del Estado, contra la sentencia de 27 de abril de 2000, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso nº 1605/98, que queda firme; con imposición legal de las costas a la Administración recurrente, si bien, la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el artículo 139.3 LJCA y teniendo en cuenta la entidad del proceso y la dificultad del mismo, señala en 2.100 euros la cifra máxima por honorarios del letrado de la parte recurrida.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, Don Octavio Juan Herrero Pina, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día de la fecha, de lo que como Secretaria, certifico.
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