STS, 18 de Marzo de 2008
| Ponente | SEGUNDO MENENDEZ PEREZ |
| ECLI | ES:TS:2008:933 |
| Número de Recurso | 4059/2005 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 18 de Marzo de 2008 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciocho de Marzo de dos mil ocho.
VISTO por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE ANSOAIN, representado por la Procuradora Sra. Lázaro Gogorza, contra sentencia de la Sala Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, de fecha 23 de mayo de 2005, sobre solicitud instando al Gobierno de Navarra el cumplimiento del convenio, preparado pero no suscrito, para la financiación de las obras de construcción de la Casa Consistorial del Ayuntamiento de Antsoáin.
Se ha personado en este recurso, como parte recurrida, la ADMINISTRACION DE LA COMUNIDAD FORAL DE NAVARRA, representada por el Procurador Sr. Dorremochea Aramburu.
En el recurso contencioso-administrativo número 286/04 la Sala Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, con fecha 23 de mayo de 2005, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso interpuesto por AYUNTAMIENTO DE ANSOÁIN contra Acuerdo del Gobierno de Navarra de 3/5/04, desestimatorio del Recurso de Alzada interpuesto contra Resolución 46/2004 de 11 de febrero del Director General de la administración local desestimatoria de la solicitud presentada, instando el cumplimiento del convenio para la financiación de las obras de construcción de la Casa Consistorial, por ser la resolución recurrida conforme al ordenamiento jurídico; sin imposición de costas".
Contra dicha sentencia ha preparado recurso de casación la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE ANSOAIN, interponiéndolo en base a un único motivo de casación por infracción de los artículos 9.3 y 24.1 de la Constitución, en relación con los artículos 1.256 y 1.261 del Código Civil y con el artículo 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, así como infracción de la doctrina jurisprudencial que establece la diferencia entre actos políticos y actos no políticos y la posibilidad de control jurisdiccional de estos últimos e incluso de aquéllos.
Y termina suplicando a la Sala que "...dicte en su día Sentencia por la que se estime el Recurso por los motivos expuestos, contenidos en el artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, casando y anulando la Sentencia recurrida y dictándose otra de acuerdo con el escrito de nuestra Demanda origen del presente Recurso, y todo cuanto demás sea procedente en derecho...".
La representación procesal de la ADMINISTRACION DE LA COMUNIDAD FORAL DE NAVARRA se opuso al recurso de casación interpuesto de contrario y suplica en su escrito a la Sala que dicte "...sentencia inadmitiendo el recurso de casación interpuesto y, subsidiariamente, desestimándolo y confirmando la sentencia recurrida, dada la adecuación al ordenamiento jurídico de la misma".
Mediante Providencia de fecha 25 de enero de 2008 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 4 de marzo del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez,
No se niega, no se discute por la parte recurrente en casación, que no llegó a suscribirse por el Gobierno de Navarra el borrador o proyecto de Convenio cuyo objeto era fijar una aportación extraordinaria para la construcción de la Casa Consistorial del Ayuntamiento de Ansoain y establecer las condiciones para hacerla efectiva. Aportación distinta y complementaria de la que antes había sido otorgada en el marco y en ejecución del Plan Trienal de Infraestructuras Locales para el período 1997-1999; y cuya causa o razón de ser de aquel borrador residía en el significativo aumento posterior de la población del citado Municipio respecto de la que antes tomó en cuenta el referido Plan Trienal.
Reteniendo pues ese dato, esto es, que aquel borrador o proyecto de Convenio no llegó a ser suscrito por el Gobierno de Navarra, conviene ahora, para la mejor comprensión del supuesto que enjuiciamos, dar cuenta de las circunstancias documentadas en el expediente administrativo que son relevantes:
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El 24 de julio de 2001, aquel Ayuntamiento solicitó al Gobierno de Navarra que "agilicen la firma del Convenio"; lo que reiteró el 10 de octubre del mismo año. En similar sentido, el 27 de noviembre de 2002 acordó el Pleno municipal "requerir al Gobierno de Navarra [para que] proceda a suscribir el Convenio y a su inmediato cumplimiento". Y de nuevo, el 30 de octubre de 2003 y el 5 de febrero de 2004, su Alcalde-Presidente solicitó del Gobierno de Navarra "el cumplimiento del contenido del Convenio".
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El siguiente día 11 de febrero dictó resolución el Director General de Administración Local, en la que desestimó "la solicitud presentada por el Ayuntamiento de Ansoain por la que insta al Gobierno de Navarra al cumplimiento del convenio sobre aportación extraordinaria para la construcción de la Casa Consistorial". En ella razona que "a pesar de las actuaciones preparatorias realizadas, nunca se procedió a la firma de tal convenio"; que tales actuaciones "finalmente no se han materializado en un compromiso de financiación de la citada obra"; que "no sólo no existe ningún convenio firmado, sino que tampoco existe un compromiso en firme para la firma del mismo". Y se añadía al final que "el Gobierno de Navarra no puede firmar un convenio que supone el desembolso de un importante gasto sin que exista una previa consignación presupuestaria aprobada por el Parlamento de Navarra, aprobación que ni se ha producido ni el Gobierno de Navarra puede exigir a éste". Y
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Contra esa resolución interpuso el Alcalde-Presidente recurso de alzada, en el que solicitó del Gobierno de Navarra que "anule y deje sin efecto la resolución recurrida y adopte el pertinente acuerdo en cumplimiento del referido Convenio". Recurso desestimado por resolución de 3 de mayo de 2004, que reiteró aquellos argumentos y transcribió, además, lo dispuesto en el artículo 40 de la entonces vigente Ley Foral 8/1988, de 26 de diciembre, reguladora de la Hacienda Pública de Navarra, a cuyo tenor: "1. No podrán adquirirse compromisos de gasto por cuantía superior al importe de los créditos autorizados en el correspondiente estado de gastos. 2. Serán nulos de pleno derecho los actos administrativos y las disposiciones reglamentarias que infrinjan el precepto contenido en el número anterior".
Conviene ahora dar cuenta de algunas circunstancias relativas al proceso seguido en la instancia y de algunos otros datos que resultan de la documentación obrante en los autos:
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El recurso contencioso-administrativo se interpuso por aquel Ayuntamiento contra ese acuerdo de 3 de mayo de 2004. Sin embargo, en el suplico de su escrito de demanda, además de solicitar la anulación del acuerdo y la condena del Gobierno de Navarra a suscribir el Convenio, se añadió la petición de que tal condena se extendiera a cuantas actuaciones fueran precisas para llevar a cabo el cumplimiento de éste, "incluyendo en su caso la tramitación ante el Parlamento de Navarra del correspondiente Proyecto de Ley Foral para concesión de crédito extraordinario para atender las necesidades derivadas de dicho Convenio". Petición, en este último extremo, que fue calificada en el escrito de contestación a la demanda como constitutiva de una "clara desviación procesal".
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El Gobierno de Navarra llegó a consignar el importe calculado de aquella aportación extraordinaria en el Proyecto de Ley Foral de Presupuestos Generales de Navarra del ejercicio 2002. Pero tal Proyecto de Ley no fue aprobado por el Parlamento de Navarra, prorrogándose así, automáticamente, la Ley Foral correspondiente al ejercicio 2001, en cuyo Presupuesto prorrogado no existía partida presupuestaria para atender aquella finalidad. Y
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En cambio, respecto del otro supuesto para el que se afirmó en el proceso que existía una situación similar a la del Ayuntamiento recurrente, es decir, para el supuesto referido al Ayuntamiento de Zizur Mayor, en cuyo Municipio también se había producido un significativo aumento posterior de población, la aportación extraordinaria sí quedó incluida en los Presupuestos Generales de Navarra del ejercicio 1999, aprobados por Ley Foral 21/1998.
La Sala de instancia desestima en la sentencia recurrida el recurso contencioso-administrativo. De sus razonamientos, y precisamente por su relación con el único motivo de casación que luego habremos de analizar, transcribimos los siguientes: "... mientras que el Convenio con el Ayuntamiento de Zizur Mayor se firma cuando la aportación comprometida contaba con la correspondiente asignación en la Ley Foral 21/1998, de Presupuestos Generales de Navarra para el ejercicio de 1999, no hay ley que haya aprobado la dotación de crédito necesario para efectuar la aportación solicitada por el Ayuntamiento de Ansoain". "... el Gobierno no puede comprometerse a realizar una aportación que no cuente con la correspondiente asignación presupuestaria (artículos 40 y 44 de la Ley Foral 8/1988 )". "La efectividad del Convenio propuesto estaba supeditada a una condición previa a cuyo cumplimiento no podía ser obligado el Gobierno o su Administración, ni tan siquiera de forma instrumental, esto es, mediante el ejercicio de la iniciativa legislativa que corresponde al poder ejecutivo (artículo 19-1-a L.O. 13/1982 ) ya que tal función no se incardina en el ámbito del Derecho Administrativo, sino que pertenece al ámbito de decisión política, y por lo tanto no puede someterse a las normas que regulan la motivación de los actos administrativos (artículo 54 de la Ley 30/1992 ) o de interdicción de la arbitrariedad de la Administración (artículo 9-3 C.E.)". "Ese presupuesto objetivo cuyo cumplimiento está reservado a la ley, se dio como hemos visto en el caso de la aportación concedida al Ayuntamiento de Zizur Mayor, y no de la pretendida por el recurrente".
El único motivo de casación denuncia la infracción de los artículos 9.3 y 24.1 de la Constitución, en relación con los artículos 1256 y 1261 del Código Civil y 54 de la Ley 30/1992, así como de la jurisprudencia que establece la diferencia entre actos políticos y no políticos y la posibilidad de control jurisdiccional de unos y otros. A juicio de la parte, yerra la Sala de instancia cuando califica de acto político la decisión que cerró la única vía que la ley arbitra para hacer efectiva aquella aportación extraordinaria, esto es, la decisión del Gobierno de Navarra de no aprobar y no remitir por tanto al Parlamento Navarro el Proyecto de Ley Foral referido a tal aportación. Y añade: "Expulsado del ámbito de los actos políticos, el acto de impedir, mediante la no remisión al Parlamento de Navarra del correspondiente Proyecto de Ley Foral, que era el instrumento imprescindible que completa y habilita el Convenio, se convierte en un acto arbitrario".
Aunque no compartiríamos, si así fuera, una afirmación de la Sala de instancia que pareciera dar a entender que aquel acto de iniciativa legislativa escapa plenamente al control jurisdiccional, no por ello podemos acoger ese único motivo de casación.
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Ante todo, refiriéndonos en primer término a lo que parece ser el núcleo argumental del motivo, debemos decir que yerra la parte recurrente cuando rechaza la calificación de "acto político" (expresión que empleaba la Ley de la Jurisdicción de 1956 ) de aquél por el que el Gobierno de Navarra hubiera decidido no aprobar y no remitir por tanto al Parlamento ese Proyecto de Ley Foral antes mencionado. Basta a este fin con traer a colación lo dicho por el Tribunal Constitucional en su sentencia 45/1990, de 15 de marzo, en cuyo fundamento jurídico segundo se lee que "...no toda la actuación del Gobierno, cuyas funciones se enuncian en el artículo 97 del Texto constitucional, está sujeta al Derecho Administrativo. Es indudable, por ejemplo, que no lo está, en general, la que se refiere a las relaciones con otros órganos constitucionales, como son los actos que regula el Título V de la Constitución, o la decisión de enviar a las Cortes un proyecto de Ley, u otras semejantes, a través de las cuales el Gobierno cumple también la función de dirección política que le atribuye el mencionado artículo 97 de la Constitución".
Pero como inmediatamente veremos, eso no es lo importante en el recurso de casación que resolvemos.
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Decíamos que no compartiríamos un argumento de la Sala de instancia del que se dedujera que una decisión como aquélla, de no aprobar y no remitir aquel Proyecto de Ley Foral, escaparía plenamente al control jurisdiccional. Aquí basta, para percibir la razón jurídica por la que no compartiríamos un argumento semejante, con reproducir lo que dispone el artículo 2, letra a), de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, pues la norma ahí contenida sólo se entiende como referida a los llamados actos políticos y su tenor es el siguiente: "El orden jurisdiccional contencioso- administrativo conocerá de las cuestiones que se susciten en relación con: a) La protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, los elementos reglados y la determinación de las indemnizaciones que fueran procedentes, todo ello en relación con los actos del Gobierno o de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, cualquiera que fuese la naturaleza de dichos actos".
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Pero la Sala de instancia, además o fuera del inciso del que pudiera deducirse un argumento como el que acabamos de rechazar, no deja de referirse en su sentencia a aquello que, dados los términos en que se había planteado el debate procesal, sí sería controlable jurisdiccionalmente incluso respecto o con relación a una decisión de iniciativa legislativa como la que venimos repitiendo: la hipotética vulneración del derecho fundamental a la igualdad en la aplicación de la ley reconocido en el artículo 14 de la Constitución. La sentencia repite que hay una causa objetiva, un presupuesto objetivo, que diferencia los supuestos que en aquel debate se trajeron a comparación, referidos a la aportación concedida al Ayuntamiento de Zizur Mayor y a la no efectuada al Ayuntamiento recurrente. Y es así: el Gobierno de Navarra dio a ambos supuestos el mismo trato, pues para ambos consignó el importe previsto de la aportación extraordinaria en un Proyecto de Ley Foral de Presupuestos Generales (del ejercicio de 1999 para el primero, y del ejercicio de 2002 para el segundo); surgiendo sin embargo un elemento diferenciador nada irrelevante en el plano económico y jurídico, pues no lo es para la Hacienda Pública y para los gastos que ésta haya de afrontar que el Proyecto de Ley Foral de Presupuestos Generales del ejercicio 2002 no fuera aprobado por el Parlamento de Navarra. A partir de ahí, la selección de los gastos para los que debiera remitirse al Parlamento un Proyecto de Ley Foral de concesión de crédito extraordinario quedaba supeditada a previsiones normativas y económicas distintas, que hacen inviable todo intento de comparación a los efectos de aquel derecho fundamental de los dos supuestos referidos.
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La sentencia recurrida rechaza con toda corrección las pretensiones de anulación del acuerdo de 3 de mayo de 2004 y de condena al Gobierno de Navarra a suscribir aquel Convenio, pues rotundamente se oponen a ellas las disposiciones entonces contenidas en los antes trascritos números 1 y 2 del artículo 40 de la Ley Foral 8/1988. Como bien dijo la Sala de instancia, "la efectividad del Convenio propuesto estaba supeditada a una condición previa", a un "presupuesto objetivo", que no surgió por las razones de índole jurídica y económica ya relatadas.
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Aunque se trata de una cuestión no abordada en dicha sentencia y que en realidad tampoco es necesario hacerlo aquí, no es ocioso, sin embargo, añadir que tenía razón la parte demandada cuando denunció que incurría en desviación procesal la pretensión de condena del Gobierno de Navarra a "la tramitación ante el Parlamento de Navarra del correspondiente Proyecto de Ley Foral para concesión de crédito extraordinario", pues como se desprende de lo que hemos relatado en los dos primeros fundamentos de derecho de esta sentencia, una petición en ese sentido no fue deducida por el Ayuntamiento en vía administrativa, ni el recurso jurisdiccional se interpuso por éste contra una decisión que la desestimara.
No apreciamos que concurra ninguna de las causas de inadmisibilidad del recurso de casación a las que se refiere la parte recurrida en su escrito de oposición; y de ahí que acojamos la petición subsidiaria que deduce de desestimación del mismo.
La desestimación del único motivo de casación alegado comporta la declaración de no haber lugar al recurso interpuesto y la imposición de las costas procesales a la parte recurrente, según establece el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional, si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía, por el concepto de honorarios de Abogado de la parte recurrida, a la cifra de tres mil euros, dada la actividad desplegada por aquél al oponerse al indicado recurso.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
NO HA LUGAR al recurso de casación que la representación procesal del Ayuntamiento de Ansoain interpone contra la sentencia que con fecha 23 de mayo de 2005 dictó la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra en el recurso número 286 de 2004. Con imposición a la parte recurrente de las costas de este recurso de casación, con el límite fijado en el fundamento de derecho séptimo de esta sentencia.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez, todo lo cual yo, el Secretario, certifico.
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ATS, 30 de Enero de 2014
...se haya citado la infracción de doctrina jurisprudencial en el motivo) presenta como infringida doctrina contenida en la SS.T.S. de 18 de marzo de 2008 (RC 4059/2005) y 21 de marzo de 2002 (RC 1074/2001). Pero este argumento, fundado sobre tales referencias jurisprudenciales no puede La pri......
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