STS, 18 de Mayo de 2001

El portavoz del Grupo Parlamentario Socialista del Parlamento de las Islas Baleares interpuso ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Baleares el recurso contencioso-administrativo número 563/1993 contra el acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares de 11 de marzo de 1993 sobre petición de nulidad de transferencias de créditos, y contra la transferencia efectuada el 7 de julio de 1992 por importe de cuatrocientos veinticinco millones de pesetas de la Sección 20 de Comercio e Industria, Centro de Coste 20100 de la Dirección General de Industria, Programa 441200, subconcepto 76100 para Consejeros Insulares, con el correlativo alta en la Sección 14, Economía y Hacienda, Centro de Coste 1400, Secretaría General Técnica, Subprograma 631100 de Política Financiera, Subconcepto 85100 activos financieros de otras empresas y entes.

En su escrito de demanda, de 22 de julio de 1993, el actor alegó los hechos y fundamentos de derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "por la que se declare la nulidad radical de los actos objeto de impugnación y recurso con todas las consecuencias inherentes a la citada declaración, condenando a la Administración demandada a estar y pasar por las consecuencias que se deriven de ello o, en su defecto y alternativamente, apreciada la nulidad de los actos impugnados por parte del Tribunal se condene a la Administración demandada a que proceda a la revisión de oficio de los mismos y su consecuente declaración de nulidad". Por otrosí interesó el recibimiento del pleito a prueba.

La Letrada de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares contestó a la demanda por escrito de 15 de septiembre de 1993, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "por la que se declare la inadmisibilidad del presente recurso o subsidiariamente lo desestime y declare ajustados a Derecho los actos recurridos, con expresa imposición de costas a la parte actora". Por otrosí se opuso al recibimiento a prueba.

Practicada la prueba declarada pertinente por auto de 25 de septiembre de 1993 y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares dictó sentencia con fecha 21 de abril de 1994, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Primero.- Desestimamos los casos de inadmisibilidad aducidos por la Comunidad Autónoma. Segundo.- Desestimamos el recurso. Tercero.- Declaramos ser conforme a Derecho el acuerdo del Consell de Govern de 11 de marzo de 1993 en tanto que declara improcedente la revisión por nulidad de pleno derecho del acuerdo adoptado por el Conseller de Economía y Hacienda el 7 de julio de 1992, por delegación de aquél. Cuarto.- Sin costas."

Con fecha 29 de abril de 1995 el Portavoz del Grupo Parlamentario Socialista del Parlamento de las Islas Baleares interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 2678/1995 contra la citada sentencia, al amparo del siguiente motivo: Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional, por infracción, por inaplicación, del artículo 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo y de la jurisprudencia contenida en las sentencias de 14 de diciembre de 1966, 11 de marzo de 1982, 22 de mayo de 1990 y 27 de enero de 1993.

La Comunidad Autónoma de las Islas Baleares presentó escrito de oposición al recurso y suplicó su inadmisión con imposición de las costas a la parte recurrente.

Por providencia de 19 de marzo de 2001 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 10 de mayo siguiente, en que ha tenido lugar.

La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares el día 21 de abril de 1994, desestimó el recurso interpuesto contra el acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de 11 de marzo de 1993 que, a su vez, había desestimado la petición formulada el 13 de enero de 1993 por el Portavoz del Grupo Parlamentario Socialista en el Parlamento de las Islas Baleares para que el órgano de gobierno declarara la "nulidad radical" de la transferencia de crédito acordada por el Consejero de Economía y Hacienda con el fin de acudir a la ampliación de capital de la Sociedad Balear de Capital Riesgo, S.A.

El Consejo de Gobierno de las Islas Baleares adoptó, con fecha 8 de julio de 1992, a propuesta del Consejero de Economía y Hacienda, el siguiente acuerdo: "Primero.- El Consell de Govern acuerda acudir a la ampliación de capital de la Sociedad Balear de Capital Riesgo, S.A., que por importe de ochocientos cincuenta millones de pesetas (850.000.000,- ptas.), en acciones ordinarias, nominativas, con un valor nominal de cien mil pesetas (100.000,- ptas.) la acción y emitidas a la par, fue acordada por la Junta General extraordinaria de dicha sociedad en fecha 25 de junio de 1992, suscribiendo y desembolsando 4.250 acciones, con un valor nominal de cuatrocientos veinticinco millones de pesetas (425.000.000,- ptas.). Segundo.- Se autoriza y dispone un gasto por importe de cuatrocientos veinticinco millones de pesetas (425.000.000,- ptas.), a cargo de la partida 14000-631100-85100, a efectos de dar cobertura a la suscripción y desembolso de las acciones a las que alude el acuerdo precedente. Tercero.- Se faculta al Conseller de Economía y Hacienda o a la persona en que éste haya delegado, para que desarrolle todas las acciones conducentes al buen fin de lo que determinan los acuerdos anteriores."

El Consejero de Economía, por su parte, ante la falta de disponibilidad presupuestaria en la partida 14000-631100-85100 para atender la ampliación de capital, dispuso una modificación de crédito por el importe necesario (425.000.000 pesetas) dando de baja esta cantidad en la partida presupuestaria 20100-441200-76100-0 que correspondía a la Consejería de Comercio e Industria. El acuerdo así adoptado declara que "esta modificación de crédito se fundamenta en el artículo 5 de la Ley 11/1991, de Presupuestos generales de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares para 1992 y el artículo 50 de la Ley 1/1986 de 5 de febrero de la Ley de Finanzas de la CAIB".

No consta que este acuerdo fuese impugnado en su momento, pero sí que el Portavoz del Grupo Parlamentario Socialista en el Parlamento de las Islas Baleares se dirigió al Consejo de Gobierno el 13 de enero de 1993 acogiéndose al derecho de petición (con cita expresa del artículo 29.1 de la Constitución Española y del artículo 70 de la Ley de Procedimiento Administrativo) a fin de que aquel órgano declarara la "nulidad radical" de la transferencia presupuestaria dispuesta por el Consejero, nulidad derivada del hecho de que sólo el Consejo de Gobierno podía acordar las transferencias entre distintas secciones presupuestarias.

El Consejo de Gobierno, en sesión de 11 de marzo de 1993, declaró "la improcedencia de la revisión solicitada al estar facultado el Conseller de Economía y Hacienda por delegación a realizar la actuación cuestionada". Contra este acuerdo se dirigió el recurso contencioso- administrativo que finalmente resultó desestimado por la Sala de instancia.

La sentencia recurrida consideró en primer lugar que, no obstante haberse presentado como ejercicio del derecho de petición, en realidad la pretensión del Portavoz del Grupo Parlamentario Socialista en el Parlamento de las Islas Baleares constituía una verdadera "reclamación administrativa" y, más propiamente, una acción de nulidad.

En segundo lugar (fundamento de derecho cuarto) interpretó las disposiciones legales y reglamentarias emanadas de los órganos de la Comunidad Autónoma en el siguiente sentido:

"El artículo 18.13 de la Ley 5/1984 establece que es competencia del Gobierno la que le venga concedida por alguna disposición legal o reglamentaria.

El artículo 50 de la Ley 13/1986, de 5 de febrero, de Finanzas de la Comunidad Autónoma, atribuye al Gobierno la competencia para acordar transferencias de crédito entre distintas secciones presupuestarias.

El artículo 34 de la Ley 5/84 establece una relación tasada en las atribuciones susceptibles de delegación en órganos inferiores.

En dicha relación no se incluye al Consejo de Gobierno ni ninguna de sus atribuciones.

Conforme a lo previsto en el artículo 40, en relación con el 38, ambos de la Ley 5/84, son nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas contrarias a la Ley.

El artículo 6 del Decreto 74/1991, de 24 de julio, modificado por el Decreto 33/1992, de 21 de mayo, establece que la competencia atribuida al Consejo de Gobierno por el artículo 50 de la Ley 1/1986 será ejercitada por delegación por el Conseller de Economía y Hacienda.

Por tanto, esta disposición administrativa es contraria a la Ley 1/1986.

En consecuencia, es nula de pleno derecho.

Así las cosas, la resolución del Conseller de Economía y Hacienda de 7 de julio de 1992 por el que se acuerda la transferencia de crédito entre distintas secciones presupuestarias carece de cobertura normativa".

En tercer lugar, y como argumento para finalmente desestimar el recurso, la Sala de instancia entendió que las consecuencias jurídicas de la actuación del Consejero, no obstante su "falta de cobertura", no eran las inherentes a los actos nulos de pleno de derecho. Sus consideraciones a este respecto fueron las siguientes:

"Ahora bien, siendo así, debe tenerse en cuenta que lo que al fin ocurre es que resuelve la cuestión un órgano administrativo incompetente. Pero es diáfano que no se trata de órgano manifiestamente incompetente, de manera que el vicio de incompetencia también es aquí un vicio de anulabilidad.

En este sentido, conforme a lo previsto en el artículo 58.1 y 2 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 y artículo 61.1 y 3 de la Ley 30/1992, el acto anulable es susceptible de convalidación.

Con todo, en la medida que lo que la parte actora reclama en la vía administrativa a estas alturas del tiempo transcurrido es la declaración de nulidad, la resolución del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma que declara su improcedencia es conforme a Derecho.

Sin embargo, dicha resolución no se contenta con declarar la improcedencia de la revisión por no concurrir caso de nulidad de pleno derecho sino que dando un paso más afirma que el acto del Conseller de Economía y Hacienda no es tampoco anulable.

Como quiera que, por contra, dicho acto es anulable, en tanto que no consta su convalidación y pudiendo actuarse de conformidad con lo previsto en el artículo 103.2, 4 y 5 de la Ley 30/92, resulta ser que, en este concreto extremo, el acuerdo del Consell de Govern no es conforme a Derecho.

No obstante, dado que lo que la actora ejercita es la acción de nulidad, cumple la desestimación del recurso".

El recurso de casación aduce como motivo único, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional, la infracción, por inaplicación, del artículo 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo y de la jurisprudencia contenida en las sentencias de 14 de diciembre de 1966, 11 de marzo de 1982, 22 de mayo de 1990 y 27 de enero de 1993.

Para fundar este motivo la parte recurrente comienza por exponer lo que denomina "una sistemática y razonable interpretación de toda la normativa autonómica invocada", deduciendo que ésta (artículo 50, Ley 13/1986 del 5 de Febrero) atribuye sólo al Consejo de Gobierno la competencia para acordar transferencias de crédito entre distintas secciones presupuestarias. A su juicio, de ello se deriva "[...] prima facie la nulidad de pleno derecho de las disposiciones administrativas contrarias a la Ley, tal como es el caso del artículo 6 del Decreto 74/1991 de 24 de Julio de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, modificado por el Decreto 33/1992 de 21 de Mayo, por cuya razón cualquier actuación del Conseller de Economía y Hacienda fundamentada en dicha norma ha de predicarse nula de pleno derecho. [...] Consecuentemente, la resolución del Conseller no sólo carece de cobertura normativa, tal como reconoce la Sentencia de la Sala, sino que implica o trae consigo manifiesta incompetencia del mismo, no subsanable, tanto por razón de la materia, acto de ejecución presupuestaria atribuido expresa y exclusivamente por la Ley al Consejo de Gobierno, -órgano colegiado-, como por razón de jerarquía incuestionable, máxime cuando las atribuciones del citado Consejo no son delegables. De ahí la incorrecta e indebida aplicación del derecho invocado, concretamente el artículo 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo, y la nulidad radical de los actos administrativos que fueron objeto de recurso, en especial la transferencia de cuatrocientos veinticinco millones de pesetas."

Hemos de afirmar, ante todo, que la interpretación de las normas legales emanadas de los órganos de la Comunidad Autónoma que regulan las competencias de sus órganos ejecutivos -y más en concreto, cuál de ellos es competente para acordar las transferencias entre partidas presupuestarias y si esta competencia es, o no, delegable- corresponde a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia, sin que las discrepancias entre las partes respecto a la decisión de dicha Sala puedan fundar un recurso de casación cuando se limitan a propiciar una interpretación alternativa, basada en sus propios criterios hermenéuticos. Afirmación que hacemos para salir al paso de las consideraciones vertidas por el Gobierno Balear en su escrito de oposición al recurso de casación, a tenor de las cuales la Sala de instancia no habría acertado en la interpretación de la normativa autonómica que le llevó a declarar -es cierto que de modo indirecto- la ilegalidad del artículo 6 del Decreto balear 74/1991, precepto que autorizaba al Consejero de Economía y Hacienda, por delegación del Consejo de Gobierno, a ejercitar la competencia a que se refiere el artículo 50 de la Ley balear de Finanzas.

Esta Sala del Tribunal Supremo, por el contrario, ceñida a su función casacional de controlar únicamente si las sentencias de los Tribunales Superiores infringen "normas de derecho estatal o comunitario europeo" (artículo 86 de la actual Ley de la Jurisdicción, que coincide en lo sustancial con el artículo 93.4 de la precedente, aplicable a este supuesto) no puede entrar en el debate que suscita -de modo inapropiado, además, dada su condición de parte recurrida- el Gobierno demandado, debate que se limita a la interpretación y al contraste entre normas jerárquicamente subordinadas, emanadas unas y otras de órganos de la Comunidad Autónoma. Hemos de partir, pues, necesariamente de la interpretación de la normativa autonómica que lleva a cabo el Tribunal Superior a tenor de la cual, según hemos repetido, las leyes del Parlamento balear no permitían la delegación del Consejo de Gobierno en uno de sus miembros para proceder a las transferencias de créditos entre secciones presupuestarias.

Partiendo, por tanto, de esta premisa, la única cuestión que debemos abordar es la relativa a la calificación jurídica del vicio en que incurrió la resolución del Consejero y, en concreto -pues es el único motivo de casación aducido-, si aquélla debió ser la de nulidad de pleno derecho prevista en el artículo 47.1.a) de la Ley de Procedimiento Administrativo vigente en el momento en que la resolución fue dictada, nulidad absoluta que afecta a los actos "dictados por órganos manifiestamente incompetentes". Aun cuando en el desarrollo argumental del motivo se ha hecho también referencia ocasional a la omisión total y absoluta del procedimiento (letra c de aquel mismo artículo y apartado), en realidad el vicio denunciado es la "sustracción" de la competencia del Consejo de Gobierno, en la que habría incurrido la actuación del Consejero.

La respuesta a esta cuestión dada por la Sala de instancia, que no apreció en la resolución del Consejero de Economía y Hacienda el grave vicio de incompetencia con el carácter de "manifiesto", es acertada. Mal podría calificarse de incompetencia "manifiesta" aquella cuya declaración requiere nada menos que un pronunciamiento judicial anulatorio (aunque sea por la vía del recurso indirecto) del mandato contrario, contenido precisamente en una norma reglamentaria que confiere determinadas atribuciones al órgano administrativo que adopta, conforme a ella, la decisión correspondiente.

Si, según la propia recurrente en casación admite, la jurisprudencia de esta Sala había limitado el reconocimiento o declaración del vicio de incompetencia generador de nulidad absoluta -artículo 47.1.a) de la anterior Ley de Procedimiento Administrativo- a aquellos casos en que se manifestaba de modo ostensible, patente, claro e incontrovertido, el hecho de que la competencia debatida en el caso de autos hubiera sido atribuida de manera expresa al Consejero por una norma reglamentaria vigente hasta entonces -y, en principio, dotada de presunción de validez- demuestra que no concurría la nota de incuestionabilidad exigida por la jurisprudencia antes citada.

En efecto, la "apariencia" jurídica de validez de la competencia del Consejero, derivada de la aplicación en sus propios términos del artículo 6 del Decreto 74/1991 de 24 de Julio de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, necesitó ser desvirtuada a lo largo del proceso judicial de instancia cuyo resultado final fue, en efecto, que aquella norma reglamentaria no respetaba el principio de jerarquía normativa y que, por tanto, resultaba contraria a derecho la previsión en ella contenida según la cual el Consejo de Gobierno podía delegar en uno de sus Consejeros la modificación o transferencia interna entre partidas presupuestarias. Pero de esta circunstancia no se puede derivar automáticamente -antes bien, el desarrollo del debate demuestra justamente lo contrario- que la incompetencia del Consejero fuera inequívoca o "manifiesta", a los efectos del tan citado artículo 47.1.a) de la anterior Ley de Procedimiento Administrativo.

Es cierto que la ostensibilidad en la apreciación de las infracciones a las reglas de distribución de competencias entre órganos administrativos, como criterio para calificar cuál de ellas resulta generadora de nulidad absoluta, puede resultar en ocasiones un concepto impreciso y poco seguro pero, a juicio de esta Sala, aquella nota -por lo demás, exigida también por el artículo 62.1.c de la Ley 30/1992, de Procedimiento Administrativo Común, en el nuevo régimen de la nulidad absoluta por razón de incompetencia del órgano correspondiente- no podía apreciarse en el supuesto de autos, dadas las características singulares en él concurrentes. Estas últimas determinan, igualmente, la imposibilidad de acoger como pauta jurisprudencial aplicable las sentencias citadas en el escrito de interposición del recurso, que responden a supuestos de hecho distintos en los que la Sala pudo admitir el carácter manifiesto de la incompetencia denunciada.

Ello basta para desestimar el motivo de casación, sin necesidad de analizar la incidencia que en el resultado final del litigio pudieran tener otros argumentos adicionales en favor de la solución adoptada por la sentencia de instancia, como serían el relativo al hecho de que la incompetencia apreciada fuera meramente jerárquica entre órganos (Consejo de Gobierno y Consejeros) próximos, uno de los cuales podía, además, convalidar el acto emitido por el inferior en grado, circunstancia ésta que, aun no excluyendo necesariamente la aplicación del artículo 47.1.a) de la anterior Ley de Procedimiento Administrativo - pues en él cabían, en principio, también los vicios de incompetencia jerárquica o de grado, a diferencia de lo que ocurre con el citado artículo 62.1.c de la Ley 30/1992, de Procedimiento Administrativo Común, que limita la nulidad de pleno derecho a los supuestos de incompetencia material o territorial- habría de tomarse en consideración para modular la calificación de la nulidad, en la hipótesis de que aquella incompetencia pudiera haberse considerado "manifiesta".

La desestimación del motivo, y con él la del recurso de casación, debe ir acompañada de la condena en costas a la parte que lo ha sostenido, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional precedente.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español