STS, 18 de Enero de 2003

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó, con fecha 27 de abril de 1998, sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 5827 de 1993, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Luis Francisco y la entidad INVERSORA MELOFE S.L., contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Leganés de 27 de junio de 1.993 en virtud del cual se aprobó definitivamente la Delimitación de la Unidad de Actuación SE-10 y se estableció el Sistema de Expropiación Forzosa para su ejecución, por ser dicho Acuerdo ajustado a derecho. Sin costas».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico segundo: «Son tres los defectos que los recurrentes denuncian en la tramitación de la unidad de actuación SE-10 y en el establecimiento del sistema de expropiación para su ejecución, y que les llevan a solicitar la nulidad del acto impugnado. Se trata de la omisión de la preceptiva relación de propietarios y derechos afectados por la expropiación y de la falta de publicación y notificación personal de dicha relación. Efectivamente es cierto que el artículo 135 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 (de recobrada vigencia tras la sentencia 61/1997 del Tribunal Constitucional) establece que la delimitación de los polígonos o unidades de actuación, cuando su ejecución se realice por el sistema de expropiación, debe ir acompañada de una relación de propietarios y de una descripción de los bienes y derechos afectados, redactadas con arreglo a lo dispuesto en la Ley de Expropiación Forzosa (artículos 17 y siguientes de dicha Ley). Y también lo es que en el expediente no consta que dicha relación les fuese notificada personalmente a los recurrentes, ni tampoco su inclusión en la publicación en el Boletín Oficial del Estado y en el de la Comunidad de Madrid del Acuerdo de aprobación inicial de la referida delimitación. Pero lo cierto es que sí consta en el expediente administrativo que dicha relación se confeccionó y que, con fecha 8 de julio de 1993, días antes de aprobarse la deleitación que con el presente recuso se combate, la asesoría jurídica del Ayuntamiento demandado ya proponía su aprobación definitiva y consta también que en el mes de febrero de 1993 la recurrente fue requerida por dicho Ayuntamiento para que: "en relación con el expediente de expropiación del Sector-10" facilitase copia de la escritura registral que la acreditase como titular de la parcela nº NUM000 del Polígono NUM001 del Catastro de Leganés, afectada por la expropiación, hecho reconocido por la parte actora en su escrito de conclusiones y constatado documentalmente en la fase de prueba de este recurso. Siendo claro que la finalidad de la formulación de la referida relación es que los afectados puedan impugnar la elección concreta de los bienes y derechos considerados como de necesaria expropiación para la ejecución de las obras o la instalación del servicio, es lo cierto que, reconociendo expresamente que tuvieron puntual conocimiento de la inclusión en el expediente de expropiación de la parcela afectada, pudiendo desde entonces ejercitar las acciones pertinentes para su defensa, mal pueden alegar que se les haya ocasionado indefensión. Como señala el Tribunal Constitucional, en una reiterada serie de resoluciones de innecesaria cita por su notoriedad, la indefensión no constituye un concepto formal sino material y sólo se produce cuando se crea una circunstancia por la que el ciudadano se ve impedido de actuar en defensa de sus derechos, pese a haberse comportado diligentemente. Pero cuando tal diligencia no existe, la lesión tampoco, pues de otro modo nos encontraríamos ante una protección ilimitada y puramente formal. Si el recurrente ha tenido conocimiento formalmente de la inclusión de su parcela en la relación de bienes afectados por la expropiación, no cabe apreciar que las deficiencias que denuncia le hayan ocasionado indefensión alguna en sentido material».

También se contiene en la sentencia recurrida el siguiente razonamiento literal: «Por último, se aduce por la parte actora que "el contenido del acto es contrario al ordenamiento jurídico" por no concurrir en el presente caso causa alguna de utilidad pública que legitime la expropiación, al no existir "asomo alguno de necesidad", "ni la menor apariencia de urgencia". Tal motivo de recurso debe ser igualmente desestimado, pues no podemos olvidar que nos encontramos ante la Delimitación de una Unidad de Actuación y de la elección del Sistema de Expropiación aprobados en ejecución de un instrumento de planeamiento -la Modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Leganés de 9 de marzo de 1989-, y en estos supuestos la ley es tajante al establecer que "la utilidad pública se entiende implícita, en relación con la expropiación de inmuebles, en todos los planes de obras y servicios del Estado, Provincia y municipio" (artículo 10 de la Ley de Expropiación Forzosa), prescripción que viene, asimismo, y con más precisión, recogida por el artículo 132 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 (subsistente tras la sentencia 61/1997, del Tribunal Constitucional), que previene que "La aprobación de los Plantes de ordenación urbana y de delimitaciones de unidades de ejecución a desarrollar por el sistema de expropiación implicará la declaración de utilidad pública de las obras y la necesidad de ocupación de los terrenos y edificios correspondientes a los fines de expropiación" (en el mismo sentido art. 64.1 T.R.L.S./76). Estas prescripciones legales, que a la actora le parecen insuficientes para justificar la elección del sistema de expropiación para la Unidad de Actuación SE-10, estimando que se da un trato in mala parte -Sic- a los propietarios de este sector, siendo así que otras Unidades de Actuación del Municipio se van a ejecutar por el sistema de compensación -como ella también pretendía-, determinan, sin embargo, la corrección de la actuación administrativa impugnada pues en este caso la Modificación al Plan General de Ordenación Urbana de Leganés de 1989 ya había previsto la Actuación cuya delimitación aquí se impugna como una actuación aislada en suelo urbano, actuación respecto a la cual el artículo 134.2 del T.R.L.S./76 (también de recobrada vigencia tras la citada sentencia 61/1997 TC) faculta específicamente para aplicar la expropiación forzosa, sistema que, por tanto, se encuentra justificado en el planeamiento vigente (en este sentido STS de la Sala 3ª Sección 6ª de 13-3-95) sin que la parte recurrente aporte razones y elementos de prueba que demuestren la preferencia que debió otorgarse al sistema de compensación o al de cooperación, lo que comporta, como ya se ha apuntado, la desestimación de este motivo de recurso».

Notificada dicha sentencia a las partes, la representación procesal de los demandantes presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 8 de julio de 1998, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante esta Tribunal de Casación.

Dentro del plazo al efecto concedido compareció ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrente, el Procurador Don Alejandro González Salinas, en nombre y representación de Don Luis Francisco y de Inversora Melofe S.L., al mismo tiempo que presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en dos motivos, ambos al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de esta Jurisdicción, el primero por haber conculcado la Sala de instancia lo dispuesto en los artículos 118 y 135.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, 38.1 y 119 del Reglamento de Gestión Urbanística, 16 y 17 del Reglamento de Expropiación Forzosa, 6 del Decreto Ley 16/1981, y 63.1 c) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en cuanto éste y la jurisprudencia que lo interpreta establece la nulidad de pleno derecho como sanción aplicable a infracciones procedimentales causantes de indefensión, pues el Tribunal "a quo", a pesar de que reconoce que se han conculcado por la Administración demandada las reglas procedimentales en las delimitaciones de una unidad de actuación a ejecutar por expropiación, al carecer de relación de bienes y derechos afectados y no haberse notificado al interesado su inclusión en ella, considera que tales omisiones no le han producido indefensión, por lo que desestima la pretensión ejercitada por éste en orden a que se declare la nulidad de las actuaciones, que acarrea la nulidad de pleno derecho de la decisión recurrida que concluye el expediente que resuelve; y el segundo por haber infringido la sentencia recurrida los artículos 119.2 y 134.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, dado que la decisión administrativa de proceder a ejecutar la unidad de actuación por el sistema de expropiación es inmotivada y, por consiguiente, arbitraria, pues el sistema preferente de actuación debe ser el de iniciativa privada, ya que ni había urgencia ni necesidad de aplicar el sistema expropiatorio para ejecutar el planeamiento, sin que, en contra del parecer de la Sala de instancia, se esté en presencia de una actuación aislada en suelo urbano sino ante una ejecución sistemática en que no está justificada la elección del sistema de expropiación, por lo que terminó con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se estime el recurso contencioso-administrativo conforme a los términos y pretensiones de la súplica de la demanda.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se ordenó que las actuaciones, al no haber comparecido parte alguna como recurrida, quedasen pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se señaló para votación y fallo el día 19 de diciembre de 2002, con designación de magistrado ponente, si bien dicho señalamiento se dejó sin efecto y se fijó, de nuevo, para votación y fallo el día 7 de enero de 2003 con designación de otro magistrado ponente, la que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la ley.

Como primer motivo de casación se invoca por la representación procesal de los recurrentes la infracción cometida por la Sala de instancia de los artículos 118 y 135.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, 38.1 y 199 del Reglamento de Gestión Urbanística, 16 y 17 del Reglamento de Expropiación Forzosa, 6 del Decreto ley 16/1981 y 62.1 e) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (por error material se cita el artículo 63.1 e), dado que, a pesar de admitir dicha Sala que no se ha observado por la Administración demandada el procedimiento para la aprobación de la delimitación de una unidad de actuación a ejecutar por expropiación al no incluir la relación de propietarios ni la descripción de bienes y derechos a expropiar ni haberse notificado personalmente al interesado su inclusión en ella, que exigen los referidos preceptos, no declara la nulidad radical del procedimiento al efecto seguido por entender que no se ha producido indefensión aunque los recurrentes no pudieron comparecer en el expediente tramitado a formular alegaciones por no tener constancia de su inclusión entre los expropiados.

Antes de examinar si la sentencia recurrida incurre en las infracciones denunciadas en este primer motivo de casación, debemos integrar los hechos declarados probados por la Sala de instancia en dicha sentencia, siguiendo el criterio jurisprudencial recogido, entre otras, en nuestras Sentencias de 14, 23 y 29 de enero de 1998, 9 de febrero, 4 de marzo, 4 de mayo, 3 de junio y 21 de diciembre de 1999, 6 de abril, 3 de mayo, 18 de julio y 5 de octubre de 2000, 31 de mayo, 28 de julio y 27 de octubre de 2001, 18 de mayo, 15 y 29 de junio, 27 de julio, 28 de septiembre, 14 de octubre y 9 de diciembre de 2002, actualmente incorporado al artículo 88.3 de la Ley de esta Jurisdicción 29/1998, según el cual cuando el recurso se funda en infracción de normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia, esta Sala de casación debe integrar los hechos omitidos por la Sala de instancia con aquéllos que estén suficientemente justificados, según las actuaciones, y cuya toma en consideración resulte necesaria para apreciar la infracción alegada de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia.

Entre los documentos aportados en el periodo probatorio del proceso seguido en la instancia aparece una fotocopia debidamente compulsada con el original por el Secretario General del Ayuntamiento de Leganés, en la que consta que el Secretario del Ayuntamiento de Leganés, con fecha de salida 2 de marzo de 1993, comunicó a Don Luis Francisco , con domicilio en la CALLE000 nº NUM002 de Leganés, que «El Ayuntamiento de Leganés, en sesión celebrada el día 29 de abril de 1992, adoptó el acuerdo de aprobar inicialmente la delimitación de la Unidad de Actuación del SE-NUM003 , estableciendo como sistema de actuación para la ejecución de la Unidad de Actuación el de expropiación. Igualmente acordó someter el expediente a información pública durante el plazo de 15 días, de conformidad con lo establecido en el artículo 38 del Reglamento de Gestión Urbanística. Lo que comunico a Vd. al aparecer como interesado en el expediente, rogándole aparte la documentación que acredite sus derechos», constando un aviso de recibo del Servicio de Correos, en el que aparece que se efectuó la notificación a Don Luis Francisco en la CALLE000 nº NUM002 de Leganés el día 5 de marzo de 1993, teniendo el recurrente Don Luis Francisco , según aparece en las escrituras de poder incorporadas a los autos, su domicilio en nº NUM002 de la CALLE000 de Leganés.

Este hecho tiene trascendencia a efectos de decidir si el Tribunal "a quo" ha conculcado lo dispuesto por el artículo 38.1 del Reglamento de Gestión Urbanística, que impone la citación personal de los propietarios de terrenos incluidos en el polígono o unidad de actuación, ya que en la sentencia recurrida sólo se hace constar que en el mes de febrero de 1993 el recurrente fue requerido por el Ayuntamiento para que «en relación con el expediente de expropiación del Sector NUM003 facilitase copia de la escritura registral que le acreditase como titular de la parcela nº NUM000 del Polígono NUM001 del Catastro de Leganés, afectada por la expropiación».

Además, la Sala de instancia declara probado también que en el expediente administrativo consta la relación de propietarios y la descripción de los bienes efectuada por la Asesoría Jurídica Urbanística, a expropiar para la ejecución del Sector NUM003 en suelo urbano, en la que, entre otros, aparece Don Luis Francisco , como titular de la parcela nº NUM000 del Polígono NUM001 , con una superficie de 18.285,28 m2.

Asegura el representante procesal de los recurrentes que no se publicó en los Boletines Oficiales y Diarios el acuerdo de aprobación inicial de la delimitación de la Unidad de Actuación SE- NUM003 , a ejecutar por expropiación, sino que se publicó un acuerdo de aprobación inicial de la delimitación de la Unidad de Actuación SGE-10, a ejecutar por el sistema de expropiación, pero también se ha acreditado que la Unidad de Actuación SE-NUM003 , antes de la modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Leganés, aprobada por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Madrid el 9 de marzo de 1989, se denominaba SGE-NUM003 , teniendo como objeto la indicada modificación clasificar el suelo incluido en ella como urbano, de modo que la mención en las publicaciones de la Unidad de Actuación SGE-NUM003 obedece a un mero error material, que es irrelevante para la validez del procedimiento porque tanto en la relación de propietarios y descripción de bienes obrante en el expediente administrativo como en las comunicaciones dirigidas al recurrente Sr. Luis Francisco aparece correctamente denominada la Unidad de Actuación a ejecutar por expropiación como SE-NUM003 , resultando irrelevante que en dicha relación y en las aludidas comunicaciones apareciese alterado el orden de los apellidos de Don Luis Francisco , pues lo cierto es que estaba perfectamente identificado y recibió tales comunicaciones en su domicilio.

Carece también de trascendencia que la parcela nº NUM000 del Polígono NUM001 del Catastro de Leganés aparezca inscrita en el Registro de la Propiedad nº 1 de Leganés como finca nº NUM004 , al tomo NUM005 , libro NUM007 , folio NUM006 , a nombre de Inversora Melofe S.L. porque, como se deduce de las escrituras de poder aportadas a las actuaciones, Don Luis Francisco es el Administrador Unico de la entidad Inversora Melofe S.L., que tiene su domicilio social en el propio domicilio del Sr. Luis Francisco , CALLE000 nº NUM002 de Leganés, de modo que, al recibir las expresadas notificaciones, debió conocer perfectamente su contenido y objeto.

No obstante estar acreditado que, una vez aprobada inicialmente la delimitación de la Unidad de Actuación SE- NUM003 y la elección del sistema de expropiación, se publicó dicho acuerdo, como exige el artículo 118.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, y se le comunicó personalmente al Sr. Luis Francisco tal aprobación y la inclusión de la parcela nº NUM000 del polígono NUM001 en dicha Unidad de Actuación, se aduce también en este motivo de casación que la Sala de instancia ha conculcado los preceptos citados porque la relación de propietarios y la descripción de los bienes no se publicó, como exige la aplicación concordada de los artículos 135.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y 199.1 del Reglamento de Gestión Urbanística en relación con los artículos 16 y 17 del Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa, ya que estos preceptos imponen que la relación concreta e individualizada de los bienes y derechos afectados sea publicada y, en este caso, no se hizo tal publicación, al haberse publicado exclusivamente el acuerdo de aprobación inicial con la denominación errónea de Unidad de Actuación SGE-NUM003 .

En cuanto a este error material ya hemos expresado que resulta intranscendente porque el recurrente pudo conocer perfectamente por las comunicaciones recibidas que se trataba de la Unidad de Actuación SE- NUM003 .

Es cierto que el artículo 17 del Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa, al desarrollar lo dispuesto en los artículos 17 y 18 de esta Ley, establece que se hará pública la relación de bienes y derechos para que, dentro del plazo de quince días, los interesados puedan formular alegaciones sobre la procedencia de la ocupación de sus bienes, y que los artículos 135.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y 199.1 del Reglamento de Gestión Urbanística se remiten a lo previsto en la legislación de expropiación forzosa, pero, si se examina atentamente el contenido de estos preceptos, se comprueba que lo que exigen, de forma inequívoca, es que la delimitación de la unidad de actuación vaya acompañada de una relación de bienes o derechos afectados, redactada con arreglo a lo dispuesto en la Ley de Expropiación Forzosa, relación que en este caso se hizo, como se deduce del expediente administrativo y lo declara expresamente la Sala de instancia en la sentencia recurrida, si bien es cierto también que esa relación no se publicó en los Boletines Oficiales ni en los Diarios como requiere el artículo 17.1 del Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa, pero no es menos cierto que la aprobación inicial se notificó personalmente a los recurrentes y que se citó, también personalmente, al Sr. Luis Francisco a fín de que pudiese comparecer en el expediente en el plazo de quince días para hacer las alegaciones que tuviese por conveniente, sin que formulase, a diferencia de otros propietarios, alegación alguna, notificándole personalmente la aprobación definitiva de la delimitación de la Unidad de Actuación SE-NUM003 y la elección del sistema de expropiación, como prevé imperativamente el artículo 21.3 de la Ley de Expropiación Forzosa, a la que se remiten, con carácter general, tanto el artículo 135.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 como el artículo 199.1 del Reglamento de Gestión Urbanística, y, en consecuencia, la Sala de instancia no ha conculcado los preceptos invocados en este motivo de casación al declarar que el defecto de publicación de la relación de propietarios y descripción de los bienes afectados no ha causado indefensión al recurrente porque ha podido alegar y probar lo que a su derecho y al de la sociedad limitada que representa hubiese convenido, y, por consiguiente, al no estar ante un supuesto de nulidad radical o de pleno derecho por haberse prescindido total y absolutamente del procedimiento establecido, contemplado en el aludido artículo 62.1 e) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, sino, a lo sumo, ante un supuesto de anulabilidad por defecto de forma, previsto en el artículo 63.2 de esta misma Ley, como el acto impugnado no carece de los requisitos formales para alcanzar su fín ni se ha causado indefensión a los interesados, no procede anularlo, según correctamente lo decidió el Tribunal "a quo" en la sentencia recurrida.

Tampoco ha conculcado la Sala de instancia el artículo 6 del Real Decreto Ley 16/1981, de 16 de octubre, de Adaptación de Planes Generales de Ordenación Urbana, porque dicho precepto establece los plazos para la aprobación de planes parciales, especiales, estudios de detalle, proyectos de urbanización y delimitación de polígonos o unidades de actuación de iniciativa particular, que no es el caso de la delimitación de la unidad de actuación en cuestión, así como las consecuencias del incumplimiento de dichos plazos.

Por las razones expresadas procede desestimar el primer motivo de casación aducido por los recurrentes e idéntica suerte debe correr el segundo, en el que se alega que la sentencia recurrida vulnera lo dispuesto por los artículos 119.2 y 134.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 porque la elección por la Administración actuante del sistema de expropiación fue inmotivada y arbitraria, desconociendo lo dispuesto en el primero de los preceptos citados al no existir razones de urgencia ni necesidad que exigiesen el sistema de expropiación en lugar de los preferentes de iniciativa privada (compensación o cooperación), y porque no se está ante un supuesto de actuación aislada en suelo urbano sino ante la ejecución de una unidad de actuación completa por el sistema de expropiación.

En cuanto a esto último, es cierto que se trata de la delimitación de una unidad de actuación a ejecutar por el sistema de expropiación y no ante una actuación aislada en suelo urbano, como declara la Sala de instancia, pero ello no invalida la conclusión jurídica a que llega dicha Sala en el sentido de aparecer legalmente justificado el sistema de ejecución elegido, ya que tanto el artículo 134.1 como el artículo 135.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 establecen que la ejecución de los planes puede realizarse a través del sistema de expropiación por unidades de actuación completas, en cuyo caso, la delimitación de la unidad de actuación deberá ir acompañada, como en el expediente tramitado ha sucedido, de una relación de propietarios y de una descripción de los bienes y derechos afectados.

Tampoco ha conculcado la Sala de instancia el artículo 119.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, que establece que la elección del sistema de actuación se hará según las necesidades, medios económicos con que se cuente y la colaboración de la iniciativa privada, porque del expediente administrativo se deduce que el único propietario, incluído en la unidad de actuación, que solicitó la ejecución por el sistema de compensación, fue el recurrente, que es titular (él mismo o la sociedad limitada que representa) de 18.285'28 m2 de la Unidad de Actuación SE- NUM003 , que tiene una superficie total de 66.310'98 m2, de modo que no concurre el supuesto contemplado por el número 3 del mismo artículo 119 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 para que la Administración deba adoptar el sistema de compensación, que el recurrente pretende.

Además, el Plan General de Ordenación Urbana, que se ejecuta mediante la delimitación de la Unidad de Actuación SE- NUM003 en suelo urbano por el sistema de expropiación, destina dicho suelo a equipamientos para usos sociales de interés público, por lo que difícilmente podría alcanzarse el cumplimiento de dicho objetivo mediante el sistema de compensación dada la dificultad de lograr una equitativa distribución de los beneficios y cargas derivados del planeamiento, que constituye uno de los principios rectores del urbanismo (artículo 3.2 b del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976), de manera que son también razones de necesidad las que justifican la elección del sistema de expropiación ante la imposibilidad o extrema dificultad de lograr la colaboración de la iniciativa privada, por lo que, repetimos, este segundo motivo de casación debe ser desestimado al igual que el primero.

La desestimación de ambos motivos de casación invocados comporta la declaración de no haber lugar al recurso interpuesto con imposición a los recurrentes de las costas procesales causadas, según establecen concordadamente el artículo 102.3 de la Ley de esta Jurisdicción y la Disposición Transitoria novena de la Ley 29/1998, de 13 de julio.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados así como los artículos 93 a 101 de la Ley Jurisdiccional reformada por Ley 10/1992, de 30 de abril, y las Disposiciones Transitorias segunda y tercera de la aludida Ley 29/1998.