STS, 5 de Mayo de 2004

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó, con fecha 9 de marzo de 2001, sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 885 de 1998, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: En atención a lo expuesto la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional ha decidido: Desestimar el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Sergio y otros contra la Orden de fecha 19 de mayo de 1997, por el concepto de deslinde de los bienes de Dominio Público Marítimo Terrestre en el tramo de costa comprendido entre los límites de los TM de Santa Pola y Alicante en el TM. de Elche (Alicante), a que las presentes actuaciones se contraen, que confirmamos por ser conforme a Derecho. Sin expresa imposición de costas».

Dicha sentencia se basa en el siguiente fundamento jurídico segundo: «Se discute, en primer lugar, si el edificio está construido en terrenos que merezcan la calificación de dominio público marítimo-terrestre. Y se dan, esencialmente, dos argumentos, que, si en su día los edificios se construyeron en zona arenosa, su configuración física se alteró desde que fueron legítimamente urbanizados y construidos; y al mismo tiempo se dice que en caso de no ser así, resulta que hay edificios, construidos detrás de la llamada primera zona, también edificados sobre suelo arenoso y a los que no se ha extendido el deslinde -extremo que, vista la pericial obrante en los autos, parece ser cierto-. Al respecto y centrándonos en la primera cuestión, hemos dicho en la SAN (Sección. 1ª) de 30 de abril de 1999 y 2 de noviembre de 2000, que "En el expediente administrativo figura documentación técnica suficiente para justificar la delimitación efectuada,..., que en la zona parcialmente consolidada por la edificación y conocida como "Los Arenales del Sol" se deja dentro del deslinde a edificaciones construidas sobre formaciones arenosas, al considerar que los elementos artificiales que constituyen los edificios, sus plataformas y cimentaciones no desvirtúan la naturaleza del terreno sobre el que se construyeron, en cuanto que existe un cordón dunar que se conserva activo hasta el borde mismo de la carretera, que actúa como muro de contención". La Sala, debe por lo tanto, mantener su postura jurídica, que la pericial no desvirtúa. En cuanto a la segunda argumentación, en la SAN (Sección 1ª) de 30 de septiembre de 1999, ante alegación similar, hemos dicho que: "Sobre la denuncia de la existencia de arbitrariedades respecto de otras propiedades de terrenos ha de apuntarse que con el deslinde tramo a tramo deben definirse las pertenencias del dominio público, y de aparecer excepciones ilegales en algún tramos, de ello nunca cabría obtener una modificación en un terreno bien deslindado, como consecuencia del agravio comparativo, pues la igualdad es exigible dentro de la legalidad". También, hemos dichos, en la SAN (Sección 1ª) de 3 de septiembre de 1999, que la clasificación de un terreno como suelo urbano no puede hacerle perder su carácter de dominio público marítimo-terrestre, pues obviamente el que la Administración competente para la ordenación del suelo y del territorio efectúe una determinada clasificación urbanística no puede llevar a que se produzcan desafectaciones de pertenencias demaniales, de modo que no constituye tal clasificación causa suficiente para la inaplicación del régimen de protección costera de la 22/1988 de Costas, ni sirve para detraer las competencias que el art. 132 de la Constitución asigna al Estado, quien ha de terminar y salvaguardar posteriormente tales bienes". En el mismo sentido, la SAN (Sección 1ª) de 19 de noviembre de 1999 y 30 de junio de 2000. Y sin que pueda prevalecer inscripción registral alguna SAN (Sección 1ª) de 3 de septiembre y 3 y 12 de noviembre de 1999 y 30 de junio de 2000. Por último, y en cuanta a la lesión de la seguridad jurídica, debida a la aplicación retroactiva de la norma, la STC 149/1991, ha analizado el tema, declarando la constitucionalidad del régimen transitorio fijado en la Ley de Costas. Por último, y como el propio recurrente, en su día, hizo mención a otros recursos referentes a estos deslindes existentes en la Sala, resta por decir que la solución que aquí adoptamos es coincidente con la sostenida en las SAN (Sección 1ª) de 30 de abril de 1999 (Rec. 70/1997) y 2 de noviembre de 2000 Rec. 96/1997)».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de los demandantes presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 3 de septiembre de 2001, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo al efecto concedido comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrido, el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, y, como recurrentes, Don Sergio, Don Juan Carlos, Doña Elena (nacida Yolanda), Don Javier, Don Jose Ramón, Don Everardo, en representación de Don Roberto y Doña María Consuelo (nacida Inés), Don Pedro Jesús, Don José, como DIRECCION000 y en representación de la mercantil "FUKARES INVERSIONES, S.A", Don Luis Pedro, Doña Gloria, Don Cesar, Don Juan, Don Carlos Jesús, Don Alvaro en representación de la mercantil "PREFABRICADOS CAYSER, S.L.", Doña Carla, Doña Olga, Doña Cecilia, Don Octavio, Don Jesus Miguel, en representación y como DIRECCION001 de la mercantil "DOMINGO MOLINA, S.A.", Don Felix, Don Rodolfo, Don Juan Manuel, Don Ernesto, Don Ricardo, Doña Carina, Don Pedro Miguel, como DIRECCION000 de la mercantil "BIENITEN, S.L.", Don Humberto, Don Jose Francisco, Doña María Rosa, Doña Inmaculada, Don Benito, Don Lorenzo, como DIRECCION000 de la mercantil "HORCOL, S.L.", Doña Clara (nacida Yolanda), Don Andrés en nombre de la Sociedad Mercantil "COMERCIAL Y DISTRIBUCION INMOBILIARIA, S.A.", Don Rafael, Don Juan Francisco, Doña Consuelo (nacida Silvia) y Don Imanol, representados por el Procurador Don Argimiro Vázquez Guillén, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en cuatro motivos, los tres primeros al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción, y el último al del apartado a) del mismo precepto; el primero por haber infringido la Sala de instancia lo dispuesto en los artículos 3.1 b de la Ley de Costas, 3.1 b) y 4 d) de su Reglamento, porque el suelo deslindado está totalmente urbanizado y cuando así se hizo era de titularidad privada, sin que las dunas, sobre las que se dice están construídos los edificios, fuesen, conforme a la legislación entonces vigente, dominio público marítimo-terrestre, ya que no las consideraba como tal la ley, y las dunas no son demanio natural sino artificial, por lo que el legislador puede o no calificarlas de dominio público marítimo terrestre, de manera que si, al promulgarse la vigente Ley de Costas, los terrenos habían perdido, en virtud de la urbanización llevada a cabo, su condición de sistema dunar, no pueden ser deslindados como dominio público marítimo terrestre; el segundo por haber infringido la Sala de instancia en la sentencia recurrida lo dispuesto en el artículo 9.3 de la Constitución y las Disposiciones transitorias primera y tercera de la Ley de Costas, ya que los terrenos deslindados, si bien pudieron tener en tiempos remotos las características de un sistema dunar, éstas se perdieron como consecuencia de su urbanización, de manera que, cuando entró en vigor la Constitución y la vigente Ley de Costas, habían perdido esa condición, pues, de lo contrario, se incurre en una prohibida aplicación retroactiva de la ley, sin que tal aplicación esté contemplada en la Disposición transitoria primera de la ley, promulgada para los terrenos que a su entrada en vigor presenten las características definidas en la Ley como dominio público marítimo terrestre, que no es el caso de los terrenos deslindados, que las habían perdido como consecuencia de la urbanización y de los edificios construídos, por lo que a éstos les debe ser aplicada la Disposición transitoria tercera de la Ley y no la primera; el tercero por haber conculcado la sentencia recurrida la doctrina jurisprudencial acerca de la irretroactividad de la Ley de Costas, recogida en las Sentencia, de 10 de junio de 1996, de la Sala Primera, la que declara que el efecto derogatorio de la Constitución no alcanza a las situaciones consolidadas con anterioridad, y de 23 de abril de 1997, de la Sala Tercera, que reproduce literalmente los argumentos de la referida Sentencia de la Sala Primera, de modo que en estas dos Sentencias el Tribunal Supremo, basándose en el principio de irretroactividad de las disposiciones restrictivas y en la prohibición de efectos confiscatorios, afirma y mantiene la subsistencia de los derechos legítimamente adquiridos por particulares sobre el demanio público marítimo terrestre a pesar del texto del artículo 132.2 de la Constitución y de la Disposición Transitoria primera de la Ley de Costas; y el cuarto por haber infringido la Sala de instancia lo dispuesto en los artículos 10.1 y 22.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 3 a) y 4.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, pues, si bien la jurisdicción contencioso-administrativa debe conocer de la impugnación de la resolución administrativa que aprueba el deslinde, en cuanto ésta incide en la propiedad privada el conocimiento y fallo definitivo sobre esta materia corresponde a la Jurisdicción del orden civil, y así el artículo 14 de la Ley de Costas y su disposición transitoria primera dejan expresamente a salvo las acciones civiles que pueden ejercitar los particulares en defensa de sus derechos, salvedad recogida en la Sentencia del Tribunal Constitucional de 4 de julio de 1991 sobre la Ley de Costas, razón por la que la sentencia recurrida debería haber dejado a salvo los derechos de los interesados para acudir a resolver definitivamente las cuestiones de propiedad ante la jurisdicción civil, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra más conforme a derecho, por la que se estime el recurso contencioso-administrativo en los términos solicitados en la demanda.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado por copia al Abogado del Estado para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición a dicho recurso, lo que llevó a cabo con fecha 2 de junio de 2003, aduciendo que la sentencia recurrida, apreciando las pruebas practicadas, llegó a la conclusión de que las edificaciones levantadas no había hecho desaparecer las características de los terrenos deslindados sino que, por el contrario, el cordón dunar existe y permanece activo, sin perjuicio de que otros terrenos colindantes de idénticas características no hayan sido incluídos en el deslinde, lo que no supone que no deban serlo en el futuro, no siendo posible en casación alterar los hechos declarados probados por la Sala de instancia como consecuencia de una correcta apreciación de las pruebas, siendo, además, los motivos esgrimidos una reproducción de lo alegado en la instancia y no una crítica de lo declarado por dicha Sala en la sentencia recurrida, terminando con la súplica de que se declare no haber lugar al recurso interpuesto con imposición de las costas a los recurrentes.

Formalizada la oposición al recurso de casación, las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 21 de abril de 2004, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Aunque el motivo amparado en el apartado a) del artículo 88.1 de la vigente Ley Jurisdiccional se esgrime el último, debemos examinarlo en primer lugar por achacarse en él a la Sala de instancia exceso en el ejercicio de la Jurisdicción, habiendo conculcado con su decisión lo dispuesto en los artículo 10.1 y 22.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, 3.a) y 4.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo por omitir la declaración de que la única competente para resolver definitivamente las cuestiones de propiedad es la jurisdicción civil.

El motivo es manifiestamente rechazable porque, como al articularlo reconoce la representación procesal de los recurrentes, la Jurisdicción contencioso-administrativa es la única competente para conocer de la impugnación de la resolución aprobatoria del deslinde, y así ha procedido la Sala de instancia declarando que, por las razones recogidas en el fundamento jurídico segundo de la sentencia recurrida, es ajustada a derecho.

La Sala sentenciadora no tiene que examinar de la extensión o límites de las demás jurisdicciones ni tampoco que dejar a salvo el derecho de los interesados para ejercitar las acciones que puedan asistirles ante cualquiera de esas otras jurisdicciones.

Lo cierto es que, al enjuiciar el conflicto planteado, el Tribunal a quo se ha atenido a los estrictos límites que le atribuyen los artículos 9.4 y 24 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, 1 y 11 de la vigente Ley Jurisdiccional, por lo que no se ha excedido en el ejercicio de su jurisdicción, y así lo hemos declarado, entre otras, en nuestras Sentencias de 15 de marzo, 16 de abril, 4, 10 y 30 de junio y 8 de julio de 2003, en las que hemos expresado que «la jurisdicción del orden contencioso- administrativo no puede limitarse a decidir sobre la corrección procedimental del deslinde practicado, ya que éste, conforme a lo establecido en los artículo 11 y 13.1 de la referida Ley de Costas, tiene como finalidad constatar la existencia de las características físicas de los bienes, relacionadas en los artículos 3, 4 y 5 de la misma Ley, para declarar la posesión y la titularidad dominical a favor del Estado, de modo que a tal actividad administrativa debe extender su control la jurisdicción contencioso-administrativa para resolver si aquélla se ajusta o no a lo dispuesto en los indicados preceptos».

Los motivos primero y segundo, en los se denuncia la infracción, por aplicación indebida, de los dispuesto en los artículos 3.1 b) de la Ley de Costas, 3.1 b y 4 d) de su Reglamento, y en la Disposición Transitoria primera de dicha Ley, así como la vulneración del artículo 9.3 de la Constitución e inaplicación de la Disposición Transitoria tercera de aquella Ley, parten de una premisa errónea, cual es que el suelo, sobre el que se asientan los edificios de la primera línea de la Urbanización Los Arenales del Sol, había perdido su condición de sistema dunar activo como consecuencia de su urbanización cuando se promulgó la Ley de Costas 22/1988, de 28 de julio, a pesar de que la sentencia recurrida y todas las demás, que se han dictado en relación con el mismo deslinde, declaran categóricamente que «los elementos artificiales que constituyen los edificios, sus plataformas y cimentaciones no desvirtúan la naturaleza del terreno sobre el que se construyeron, en cuanto que existe un cordón dunar que se conserva activo hasta el borde mismo de la carretera, que actúa como muro de contención».

Por consiguiente, no se trata de que en el pasado el terreno fuese un sistema dunar activo, cuya naturaleza perdió con la urbanización, sino que, no obstante dicha urbanización, cuando se promulgó la Ley de Costas el suelo sobre el que se alzan los mentados edificios continúa siendo un cordón de dunas activo.

Si con los argumentos utilizados se pretende combatir la apreciación de la prueba realizada por la Sala de instancia, debemos repetir, una vez más, que al recurso de casación no tiene acceso la valoración de la prueba llevada a cabo por la Sala de instancia salvo que se invoque, como motivo de casación, que el Tribunal "a quo" ha conculcado concretos y singulares preceptos o doctrina jurisprudencial sobre valoración de la prueba, o bien que ésta es arbitraria, irracional y vulnera principios generales del derecho o las reglas sobre la prueba tasada (Sentencias de esta Sala de 10 de octubre y 7 de noviembre de 1995, 27 de julio de 1996. 23 de junio y 16 de diciembre de 1997, 24 de enero, 14 de marzo, 12 de noviembre y 28 de diciembre de 1998, 23 y 30 de enero, 27 de febrero, 13 de marzo, 6 de abril, 24 de mayo, 5 y 12 de junio y 17 de julio de 1999, 1 de diciembre de 2001, 6 de julio y 5 de octubre de 2002, 30 de junio, 8 de julio, 24 y 30 de junio, 8 y 14 de julio de 2003).

En nuestra reciente Sentencia de 2 de marzo de 2004 (recurso de casación 1516/2001, fundamento jurídico sexto), hemos declarado, al resolver un motivo de casación idéntico al que ahora se plantea por los recurrentes bajo los ordinales primero y segundo del escrito de interposición de este recurso, que, como ya expresamos en nuestras Sentencias de 20 de octubre de 2003 (recurso de casación 9670/98), 30 de diciembre de 2003 (recurso de casación 2666/2000), 10 y 12 de febrero de 2004 (recurso de casación 3187 y 3253 de 2001), «la circunstancia de que un suelo haya sido incorporado a un proceso urbanizador no desnaturaliza su condición geomorfológica, estando contemplada en las Disposiciones Transitorias de la propia Ley de Costas la compatibilidad del dominio público marítimo terrestre con la clasificación como urbano del suelo por haber sido urbanizado en ejecución del planeamiento, de manera que la urbanización de un terreno no constituye un hecho excluyente de la definición legal contenida en los artículos 3.1 b de la Ley de Costas y 3.1 b de su Reglamento», doctrina exactamente aplicable al supuesto enjuiciado por tratarse de edificaciones levantadas en una zona de dunas en evolución, lo que ha sido expresamente declarado probado, respecto del terreno objeto del litigio, por el Tribunal a quo, según antes hemos indicado, en el fundamento jurídico segundo de la sentencia recurrida, asegurando que «los elementos artificiales que constituyen los edificios, sus plataformas y cimentaciones no desvirtúan la naturaleza del terreno sobre el que se construyeron en cuanto que existe un cordón dunar que se conserva activo hasta el borde mismo de la carretera, que actúa como muro de contención», afirmación incuestionable, pues, como hemos dicho en nuestras referidas Sentencias de 10 y 12 de febrero de 2004, «lo que importa en la regulación legal no es el terreno tal como ha sido transformado por obras o instalaciones sino tal como es por naturaleza», de manera que «las características naturales son las que determinan su calificación jurídica y las que han de ser tenidas en cuenta al trazar el deslinde».

Al abordar el problema de la posible arbitrariedad que supone incluir como dominio público marítimo terrestre un terreno de idénticas características a otro que se deja fuera, también hemos declarado en nuestras Sentencias de 16 de junio de 2003 (recurso de casación 2096/98, fundamentos jurídicos primero y segundo) y 14 de julio de 2003 (recurso de casación 4665/98, fundamento jurídico sexto) que el hecho de que otros terrenos con las mismas características no se hayan incluído dentro del dominio público marítimo-terrestre no determina la exclusión de aquéllos que estuviesen correctamente calificados o definidos como tales, ya que el principio de igualdad carece de trascendencia para amparar una situación contraria al ordenamiento jurídico, pero, además, la cuestión no está en si otros terrenos deberían haberse incluído en el dominio público marítimo terrestre por constituir un sistema dunar activo sobre el que se alzan una serie de edificios, sino que lo definitivo es si los incluídos dentro de la zona delimitada como ribera del mar tienen esas características, pues, en definitiva, los no incluídos podrán serlo en el futuro si la Administración cumple su deber de tramitar un nuevo deslinde para incorporarlos al dominio público marítimo terrestre.

En cuanto a la incorrecta interpretación retroactiva de la Ley de Costas, que los recurrentes aseguran que ha realizado la Sala sentenciadora, no es tal, puesto que no se trata de aplicar la norma a terrenos que en el pasado fueron dunas en actividad pero ya no lo son, supuesto en el que efectivamente se habría producido una recusable aplicación retroactiva de dicha Ley, sino que el terreno, sobre el que los edificios se asientan, era un sistema dunar activo cuando entró en vigor la Ley de Costas 22/1988 y lo seguía siendo cuando se practicó y aprobó el deslinde.

Al constituir ese suelo un cordón dunar activo y, por consiguiente, tener que calificarse como ribera del mar, según lo dispuesto por los artículos 3.1 b) de la Ley de Costas, 3.1 b y 4 d) de su Reglamento, en aplicación de estos preceptos y de lo establecidos en los artículos 11, 12 y 13 de la Ley de Costas, debió deslindarse como dominio público marítimo-terrestre, lo que no supone retroactividad de las normas aplicadas.

Ahora bien, cuando sobre el suelo así declarado dominio público marítimo terrestre, cualquier persona ostentase algún derecho, la afectación de su derecho no constituye una recusable aplicación retroactiva de esa norma, sino una limitación o privación de su derecho, que requiere una cóngrua compensación, pero ésta se entiende satisfecha, conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional, recogida en su Sentencia 149/1991, con las ocupaciones y aprovechamientos que a los afectados por la aplicación de la Ley de Costas les reconocen sus Disposiciones Transitorias, y así lo hemos reconocido, entre otras, en nuestras Sentencias de 14 de julio de 2003 (recurso de casación 4665/1998, fundamento jurídico cuarto), 27 de octubre de 2003 (recurso de casación 686/1999, fundamento jurídico tercero), 30 de diciembre de 2003 (recurso de casación 4300/2000, fundamento jurídico quinto 4), 27 de enero de 2004 (recurso de casación 5825/2000, fundamento jurídico quinto) y 6 de abril de 2004 (recurso de casación 5927/2001, fundamento jurídico segundo D).

En nuestra reciente sentencia de 17 de febrero de 2004 (recurso de casación 3560/2001, fundamento jurídico sexto) hemos mantenido el criterio, ya apuntado en las anteriores de fechas 10 de febrero de 2004 (recurso de casación 3187/01) y 12 de febrero de 2004 (recurso de casación 3253/01), de que: « la finalidad de la Ley de Costas 22/88, de 28 de Julio, no fue sólo la de conformar hacia el futuro una regulación eficaz para la protección del dominio público marítimo- terrestre sino la de imponer un remedio activo frente a las situaciones consumadas del pasado, en defensa de unos bienes constitucionalmente protegidos (artículo 132 C.E.)», lo que se evidencia con el sistema transitorio que establece, al sobreponerse, incluso, a declaraciones jurisdiccionales previas de propiedad particular y a títulos amparados por el artículo 34 de la Ley Hipotecaria.

Finalmente, respecto de la doctrina jurisprudencial, recogida en las Sentencias, de 10 de junio de 1996, dictada por la Sala Primera de este Tribunal, y 23 de abril de 1997, pronunciada por su Sala Tercera, que se denuncia como conculcada por la Sala de instancia en el motivo tercero de casación, hemos tenido ocasión de analizarla en nuestra ya citada Sentencia de fecha 17 de febrero de 2004 (recurso de casación 3560/2001, fundamento jurídico séptimo), al examinar un motivo de casación idéntico.

Decíamos entonces y repetimos ahora que es desestimable porque la Sala Primera del Tribunal Supremo, en su Sentencia de 10 de junio de 1996, advertía que la demanda se presentó con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Costas 22/1988, de 28 de julio, de manera que no era directamente aplicable al caso, y, en cuanto a la Sentencia de su Sala Tercera, de fecha 23 de abril de 1997 (recurso de apelación 1057/92) porque lo allí impugnado eran una liquidaciones generadas por el Impuesto Municipal sobre Incremento del Valor de los Terrenos, y, por consiguiente, lo razonado sobre cuestiones no tributarias es intrascendente doctrinalmente y, en concreto, para interpretar y aplicar los preceptos reguladores del deslinde de bienes de dominio público marítimo terrestre.

La declaración de no haber lugar al recurso de casación interpuesto, por ser desestimables todos los motivos al efecto invocados, comporta la imposición de las costas procesales causadas a los recurrentes, según establece el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción 29/1998, de 13 de julio, si bien se debe limitar su cuantía, como permite el apartado tercero del mismo precepto, a la cifra de mil quinientos euros por el concepto de representación y defensa de la Administración comparecida como recurrida, dada la actividad desplegada por el Abogado del Estado al oponerse al expresado recurso de casación.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la vigente Ley Jurisdiccional y sus Disposiciones Transitorias segunda, tercera y novena.