STS, 14 de Diciembre de 2006

La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:

"FALLAMOS;

1) Estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Administración del Estado contra el Acuerdo del Ayuntamiento de Alaquás de fecha 30 de diciembre de 1996 por el que se aprueban las Normas Reguladoras de las relaciones de dicho Ayuntamiento con el personal a su servicio y el Acuerdo de 24 de abril de 1997 que no atendió el requerimiento de anulación del Acuerdo anterior formulado por la Delegación del Gobierno en la Comunidad Valenciana;

2) Anular, por ser contrarios a derecho, los siguientes preceptos del citado acuerdo: artículos 5, 20, 23, 25, 26, 27, 29, 30, 31, 33, 39, 51, 54 y 57.

3) No efectuar expresa imposición de costas".

Notificada la anterior sentencia, por la representación del AYUNTAMIENTO DE ALAQUAS se promovió recurso de casación, y la Sala de instancia lo tuvo por preparado y remitió las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.

Recibidas las actuaciones, por la representación de la parte recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras expresar los motivos en que lo apoyaba, se terminaba con este Suplico a la Sala:

"dicte resolución que case parcialmente la Sentencia nº 288/2000, de 18 de marzo, del TSJ de la Comunidad Valenciana, en cuanto declara la nulidad de los artículos 20, 23, 25, 26, 27, 29, 30, 31, 33, 39 y 57 de las normas reguladoras de las relaciones del Ayuntamiento de Alaquás con el personal a su servicio, adoptadas por la Corporación el 30 de diciembre de 1996, dictando nueva Sentencia por la que se desestime en esos términos la demanda, confirmando la legalidad de los preceptos citados".

El Abogado del Estado se opuso mediante escrito en el que, después de alegar lo que estimó conveniente, pidió se declare no haber lugar al recurso de casación.

Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 29 de noviembre de 2006, en cuyo acto tuvo lugar su celebración. Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolás Maurandi Guillén, Magistrado de Sala

El proceso de instancia lo promovió la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO mediante recurso contencioso-administrativo dirigido contra el acuerdo de 30 de diciembre de 1996 del Pleno Municipal del AYUNTAMIENTO DE ALAQUAS, que aprobó las «Normas Reguladoras de las relaciones del Ayuntamiento de Alaquas y del personal a su servicio» (en los sucesivo «Normas reguladoras»), y contra el posterior acuerdo de 24 de abril de 1997 de la misma Corporación local que no atendió el requerimiento de anulación de ese primer acuerdo municipal que se ha mencionado.

La sentencia recurrida en esta casación estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo y anuló los artículos 5, 20, 23, 25, 26, 27, 29, 30, 31, 33, 39, 51, 54 y 57 de las mencionadas «Normas reguladoras».

El actual recurso de casación lo ha interpuesto también el AYUNTAMIENTO DE ALAQUAS.

A través de él solamente se combate el pronunciamiento anulatorio incluido en la sentencia de instancia sobre los artículos 20, 23, 25, 26, 27, 29, 30, 31, 33, 39, y 57 de esas repetidas «Normas reguladoras» y no se cuestiona la nulidad que igualmente declaró el fallo recurrido de los artículos 5, 51 y 54.

El recurso aduce en su apoyo los cuatro motivos de casación que seguidamente se analizarán, todos ellos amparados en la letra d) del artículo 88.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa de 1998 -LJCA-.

Para entender debidamente lo que suscitan esos motivos de casación, conviene preceder su estudio con una referencia al contenido de esos preceptos de las «Normas reguladoras» que son aquí objeto de discusión y a los razonamientos utilizados por la sentencia recurrida para justificar su pronunciamiento anulatorio.

Empezando por lo último, debe decirse que el núcleo del razonamiento de la Sala de Valencia es que la negociación colectiva de los funcionarios públicos tiene estas dos limitaciones básicas: la derivada del principio de reserva de ley en materia de la regulación del estatuto de los funcionarios públicos, y la derivada del ámbito de competencias atribuidas al órgano administrativo del que emane el acto aprobatorio del resultado de la negociación.

A partir de esa idea principal, los argumentos con que se justifica la anulación en cada caso son los siguientes:

- A) Artículos 20, 25, 26, 27, 29, 30, 31, 33 y 39 de las «Normas reguladoras», referidos a las vacaciones anuales y a las distintas clases de licencias (por gestación, alumbramiento y lactancia; por interrupción voluntaria del embarazo; por paternidad; por matrimonio propio o de parientes; por separación o divorcio; por enfermedad grave y fallecimiento de familiares y cónyuge o equivalente; por traslado o mudanza del domicilio habitual; y por asuntos propios).

La sentencia "a quo" justifica la anulación de los preceptos anteriores porque incluyen licencias no contempladas en la legislación estatal o autonómica y porque realizan una regulación de las vacaciones y las licencias «contrariando la normativa estatal y autonómica».

Cita para ello el artículo 30 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública -LMRFP-; la regulación de la Generalidad Valenciana de la jornada, el horario de trabajo, los permisos y las vacaciones; y el artículo 142 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local -TRRL-.

También invoca los criterios jurisprudenciales sobre que esa materia de licencias, permisos y vacaciones no está atribuida a la autonomía contractual, sino sometida a lo establecido por la legislación autonómica y, supletoriamente, por la estatal; y sobre que el régimen estatutario emanado de la legislación básica del Estado o de los órganos legislativos de las Comunidades Autónomas no puede ser considerado una plataforma de mínimos "sobre la que pueda pivotar una constelación de unidades negociadoras".

- B) Artículo 23 de las «Normas reguladoras», sobre percepción del cien por cien de las retribuciones en caso de enfermedad o accidente.

Sobre dicho artículo razona el fallo recurrido que procede su anulación porque contempla una retribución no prevista en la ley. Recuerda también la regulación sobre las prestaciones de asistencia sanitaria e incapacidad laboral transitoria contenida en el artículo 6 del Real Decreto 480/1993, de 2 de abril, por el que se integra en el Régimen General de la Seguridad Social al Régimen Especial de la Seguridad Social de los Funcionarios de la Administración Local ; y la autorización al Gobierno para que realizara esa integración establecida en las Leyes 31/1991 y 39/1992 .

- C) Artículo 57 de las «Normas reguladoras», sobre aportación de la Corporación al Plan de Pensiones del personal a su servicio.

Lo que sobre este artículo declara la sentencia a quo" es que supone una clara intervención de la Corporación demandada en el régimen de previsión social y derechos pasivos de sus funcionarios que está vedada por las disposiciones tercera, cuarta y quinta de la Ley 11/1960, de 12 de mayo, las cuales están vigentes por no haber sido derogadas por el Real Decreto 480/1993 .

El primer motivo de casación denuncia como infringidos los artículos 137 y 140 de la Constitución -CE- y 32 de la Ley 9/1987, de 12 de junio, de órganos de representación, determinación de las condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones Públicas (en la redacción dada por la Ley 7/1990, de 19 de julio ).

Este motivo está referido a la totalidad de los artículos de las «Normas reguladoras» que son objeto de controversia en la actual casación.

La argumentación central con que se intenta sostener este motivo se resume en estas dos ideas fundamentales: que los permisos, las vacaciones y las materias sociales están incluidas en la letra y el espíritu del artículo 32 de la Ley 9/1987, y que la solución contraria de considerarlas materias no negociables, seguida por la Sala de instancia, contraviene el ámbito de autonomía que la Constitución reconoce a la Administración Local (artículo 140).

Como desarrollo o complemento de esas ideas se dice lo que continúa.

Que la reforma de la Ley 9/1987 que efectuó la Ley 7/1990 pretendió ampliar la materia negociable y el resultado de dicha reforma fue la nueva redacción del artículo 32.

Que siendo cierto que la negociación colectiva en la función pública tiene como límites el respeto al principio de legalidad y la reserva de ley, ninguno de esos dos límites puede ser interpretado extensivamente hasta el punto de dejar sin contenido el derecho de negociación colectiva; por lo que debe interpretarse que un acuerdo municipal será ilegal cuando infrinja la ley pero no cuando regule una materia que no esté contemplada en ella, y también debe tenerse en cuenta que la reserva de ley en materia de estatuto de la función pública no es absoluta.

Y que la "normativa básica", según la interpretación del Tribunal Constitucional, es un mínimo común denominador normativo "que no puede ignorarse, pero que no hay obstáculo en mejorar".

Esa argumentación que se desarrolla para intentar defender el primer motivo no resulta convincente por todo lo que seguidamente se explica.

La estructura retributiva, entendiendo por tal los conceptos que integran la contraprestación económica que devengan los funcionarios por su actividad profesional, es un elemento principal y no secundario de la relación funcionarial. También merece la misma consideración todo lo que, como son las vacaciones y los permisos, pueda tener incidencia en la determinación de la jornada anual de trabajo. Y así debe ser considerado porque las materias mencionadas representan aspectos imprescindibles para definir el contenido de derechos y obligaciones que necesariamente corresponde a la relación funcionarial.

De otro lado, y por lo que en concreto se refiere al importe e incremento de las retribuciones, el apartado

1. del artículo 32 de la Ley 9/1987 pone de manifiesto que esta materia está sometida al límite que significan las Leyes de Presupuestos Generales del Estado que, como es sabido, exteriorizan también la competencia exclusiva del Estado sobre «Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica» ( artículo 149.1.13 CE ).

En cuanto a la autonomía de los entes locales, además de recordarse su principal significado de derecho a disponer de órganos propios para la gestión de los intereses a los que está referida, conviene subrayar que no comprende unos poderes ilimitados sino que, por el contrario, los que le son inherentes tienen el alcance legalmente previsto.

Todo lo que acaba de expresarse impide compartir el criterio que parece preconizar este primer motivo de casación de que toda las materias a que se refieren los artículos aquí controvertidos de esas «Normas reguladoras», y más particularmente las de vacaciones, permisos y retribuciones, sean ajenas a la reserva de ley dispuesta constitucionalmente para el estatuto de la función pública y, paralelamente, sea posible considerarlas incluidas en el ámbito de negociación que define el artículo 32 de la Ley 9/1987 .

El segundo motivo de casación señala la infracción del artículo 32 de la Ley 9/1987 (en la redacción dada por la Ley 7/1990 ), en relación con el artículo 92.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL- y los artículos 137 y 140 de la Constitución - CE-.

Está referido únicamente a la nulidad de los artículos 20, 25, 26, 27, 29, 30, 31, 33 y 39 de las «Normas reguladoras» (referidos a vacaciones y licencias, como antes se puso de manifiesto).

La idea en que pretende apoyarse este motivo es que, si una materia de la relación funcionarial no ha sido regulada por la legislación básica del Estado, habrá de reconocerse que respecto de ella puede operar la "autonomía negocial".

En línea con lo anterior, se dice que el artículo 142 del TRRL debe ser interpretado según el esquema del artículo 149.1.18 CE y este esquema está presente en el artículo 92 de la LRBRL ; y, con esa base, se sostiene que debe entenderse que al Estado corresponde la regulación básica y a las Comunidades Autónomas la normativa de desarrollo.

Desde ese planteamiento se rechaza la argumentación seguida por la sentencia de Valencia para anular los artículos a que se refiere este motivo, diciendo que el artículo 30 de la LMRFP no es legislación básica y que el Texto Refundido de la Ley de la Función Pública Valenciana (Decreto Legislativo de 24 de octubre de 195) no regula la materia sobre la que versan esos artículos.

Este segundo motivo de casación también debe fracasar, por ser de oponer a su argumentación principalmente lo que antes ya se razonó sobre que la constitucional reserva de ley del estatuto funcionarial abarca esas materias de vacaciones y permisos y, consiguientemente, descarta la posibilidad de negociación sobre ellas.

A ello debe adicionarse que el esquema legislación básica y legislación de desarrollo no impide la supletoriedad de la legislación del Estado no básica cuando exista una laguna que necesite ser colmada, ya que la propia Constitución así lo autoriza (artículo 149.3 ).

El tercer motivo de casación invoca la infracción del artículo 32 de la Ley 9/1987 (en la redacción dada por la Ley 7/1990 ), y de los artículos 137 y 140 CE .

Este motivo, que está referido únicamente a la nulidad del artículo 23 de las «Normas reguladoras» (sobre percepción del cien por cien del salario durante la baja por enfermedad o accidente), sí merece ser acogido.

Dicho artículo 23 de las «Normas Reguladoras» fue posteriormente completado con un texto adicional que configuró el abono como un anticipo reintegrable. Este alegato, realizado en el recurso de casación y no desmentido de contrario, desvirtúa el razonamiento que utilizó la sentencia de instancia para justificar su pronunciamiento de nulidad. Y así debe considerarse porque dicha configuración de mero anticipo reintegrable no permite advertir en él un beneficio económico que vaya más allá de los límites económicos establecidos para las retribuciones, ni tampoco una prestación de Seguridad Social.

El cuarto motivo de casación invoca la infracción de los artículos 32 de la Ley 9/1987 (en la redacción dada por la Ley 7/1990 ) y 41 de la CE, y el artículo 3.1.a) y la Disposición Final Segunda de la Ley 8/1987, de 8 de junio, de regulación de los Planes y Fondos de Pensiones .

Este motivo está referido únicamente a la nulidad del artículo 57 de las «Normas reguladoras» (que establece una subvención del Ayuntamiento de Alaquas, equivalente a un porcentaje de uno de los capítulo e los Presupuestos Municipales).

Los argumentos que se aducen para sostener estas infracciones están representados por las ideas que siguen:

1. - Las prohibiciones de aportaciones o ayudas para fines de previsión de sus funcionarios que establecían para las Entidades locales las disposiciones adicionales de la Ley 11/1960, invocadas por la sentencia recurrida, tenían un significado que impide interpretar estuvieran referidas a los Planes de Pensiones. Su finalidad era evitar situaciones de riesgo para la Corporación local, y esta necesidad no es de apreciar en los Planes de Pensiones porque en ellos la viabilidad de las prestaciones se logra con esquemas financieros muy diferentes.

   Además, esas prohibiciones no podían estar referidas a los Planes de Pensiones por ser anteriores a la existencia de éstos.

2. - Las controvertidas aportaciones municipales estarían amparadas por lo que establecido en la Ley 8/1987, de 8 de junio, de regulación de los Planes y Fondos de Pensiones .

   A este respecto, se afirma inicialmente que el artículo 41 CE establece que las prestaciones complementarias del régimen público de Seguridad Social serán libres y esa Ley 8/1987 fue promulgada en desarrollo de ese precepto constitucional.

   Luego se señala que el artículo 3.1.a) posibilita constituir un plan a las entidades y organizaciones que en términos amplios enumera y, entre éstas, deben considerase incluidos a los Ayuntamientos; y se dice que la posible duda quedaría despejada por la disposición adicional segunda.

   Y, por último, se defiende que la contradicción entre la Ley 1/1960 y la Ley 8/1987, debido al carácter reglamentario que actualmente tiene la primera de esas dos normas, debe salvarse dando prevalencia a lo establecido en la Ley 8/1987 .

3. - Se reitera el argumento de fondo de que la interpretación restrictiva que realiza en este punto la sentencia recurrida vulnera el artículo 32 de la Ley 9/1987 y los artículos 137.1 y 140 de la Constitución .

Ese cuarto motivo de casación también debe ser acogido, al ser fundada, por lo que se explica a continuación, la infracción denunciada de la Disposición Final Segunda de la Ley 8/1987 .

La versión de esa Disposición Final Segunda que aquí ha de tenerse en cuanta es la que introdujo la modificación de la Ley 30/1995, de Ordenación y Seguros Privados, que efectivamente permitía a los entes públicos no solo promover planes y fondos de pensiones sino también realizar contribuciones a los mismos.

Conviene señalar también que la mencionada versión de 1995 posteriormente fue sustituida por un nuevo texto, que es el que finalmente ha sido incluido en el nuevo Texto Refundido de 29 de noviembre de 2002; y que este último texto, respecto de las aportaciones a los planes de pensiones, incluye esta salvedad: "sin perjuicio de la correspondiente habilitación presupuestaria de que disponga cada entidad (...) así como de las posibles autorizaciones a las que pudieran estar sometidas tales aportaciones tanto de carácter normativo como administrativo, para, en su caso, destinar recursos a la financiación e instrumentación de la previsión social complementaria del personal".

Asimismo debe destacarse que la Sentencia del Tribunal Constitucional número 139/2005, de 22 de junio, desestimó la cuestión de inconstitucionalidad promovida frente a la versión de la disposición adicional de que se viene hablando, pero razonó sobre ella "que no representa una excepción a las determinaciones que sobre los incrementos retributivos de los empleados públicos corresponde fijar al legislador estatal en las correspondientes Leyes anuales de presupuestos generales del Estado".

Tomando como punto de partida lo que acaba de exponerse, las razones determinantes de que deba ser apreciada esa infracción denunciada de la Disposición Final Segunda de la Ley 8/1987 están representadas por lo que sigue.

El artículo 57 de las polémicas «Normas reguladoras» lo que hace es formalizar el compromiso asumido por el Ayuntamiento, a través del cauce de negociación que permite la Ley 9/1987, de incluir en los Presupuestos Municipales una subvención para el Plan de Pensiones de su personal; pero no decide directamente llevarla a cabo en cuanto que pospone el cumplimiento del compromiso asumido al acto de aprobación del Presupuesto Municipal.

Consiguientemente, el compromiso que el Ayuntamiento asumió en ese artículo 57 de las «Normas Reguladoras» hay que decir que tenía la cobertura legal en la tan repetida Disposición Final Segunda de la Ley 8/1987 y que la sentencia recurrida vulneró esta norma al no tenerla en cuenta.

Y a lo anterior debe añadirse que la observancia de los límites retributivos de los empleados públicos que significan las Leyes de Presupuestos del Estado donde procede llevarla a cabo es en los actos aprobatorios del Presupuesto Municipal, siendo éstos, en su caso, los que deberán ser impugnados en aras de asegurar esa observancia. NOVENO.- Lo antes razonado conduce, pues, a declarar haber lugar el recurso de casación y a desestimar el recurso contencioso-administrativo deducido en el proceso de instancia en cuanto a la impugnación que planteaba sobre los artículos 23 y 57 de las Normas Reguladoras de las relaciones del Ayuntamiento de Alaquas y del personal a su servicio.

Y en cuanto a las costas procesales, no son de apreciar circunstancias para hacer especial imposición sobre las correspondientes a la instancia ni sobre las de esta fase de casación ( art. 139 de la Ley jurisdiccional ).