STS, 26 de Noviembre de 2001

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia el 25 de octubre de 1995, cuyo fallo dice:

Fallamos. Que desestimando el recurso contencioso-administrativo formulado por el procurador D. Ignacio Aguilar Fernández, en nombre y representación de "Mutua Tarrasa", Mutua Patronal de Accidentes de Trabajo número 85, contra la resolución de la Secretaría General para la Seguridad Social, de fecha 21 de julio de 1988, confirmada en alzada por silencio administrativo, debemos declarar y declaramos que dicha resolución que está ajustada a Derecho; sin hacer mención especial en cuanto a las costas

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La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:

La resolución impugnada se refiere a las operaciones efectuadas durante el ejercicio económico de 1986 y acuerda que la recurrente deberá realizar durante el ejercicio de 1990 determinadas operaciones contables.

Se alega la nulidad de pleno derecho de los Reales Decretos 3307/1977 y 1373/1969 por vulnerar el artículo 151 de la Ley General Presupuestaria, el artículo 151.1 del Texto Refundido aprobado por Real Decreto legislativo 1091/1988 y el artículo 34.7 de la Ley General de la Seguridad Social, conforme a los cuales la Intervención se refiere sólo a las Entidades Gestoras de la Seguridad Social y no a las Mutuas de Accidentes de Trabajo, que sólo quedan sujetas desde la entrada en vigor de la Ley 37/1988, de Presupuestos Generales del Estado para 1989, en virtud de su artículo 23.1, como entidades colaboradoras en la gestión.

Los Reales Decretos citados tienen su cobertura legal en el artículo 5 de la Ley General de la Seguridad Social, puesto que se refieren al procedimiento de intervención y control de la Seguridad Social en cuanto gestionada por las anteriormente denominadas Mutuas Patronales de Accidentes de Trabajo.

El artículo 23.1 de la Ley 38/1988 concreta los órganos que ha de incluirse en el Plan de Auditorías, pero no debe entenderse como una cobertura legal para llevar a cabo las auditorías de las Mutuas Patronales, que ya existía, como se aprecia en la mención de las entidades gestoras y servicios comunes respecto de los cuales ninguna duda abriga la actora en cuanto a la previa existencia de dicha cobertura.

Ello es la lógica consecuencia de la propia naturaleza de las Mutuas Patronales, que ejercen funciones públicas de colaboración en la gestión de la Seguridad Social, percibiendo primas que tienen el carácter de cuotas de la misma y formando parte sus ingresos y bienes en que puedan invertirlos del Patrimonio de la Seguridad Social, lo que origina especialidades tributarias como establece la Orden Ministerial de 15 de marzo de 1982.

La sentencia del Tribunal Supremo de 10 de noviembre de 1987, confirmada por sentencia de 16 de junio de 1989, dictada por la Sala Especial, declara la nulidad del Real Decreto 2647/1985, de 18 de diciembre, sobre estructura orgánica de la Intervención General, pero no afecta a la validez de las normas anteriores, como son los Reales Decretos citados, que regulan las competencias y funciones de aquélla. Las citadas sentencias declaran la nulidad de pleno derecho del Real Decreto a consecuencia de no haberse observado el trámite esencial de dictamen del Consejo de Estado.

La sentencia del Tribunal Supremo de 14 de octubre de 1991 resuelve la cuestión planteada sobre incompetencia de la Secretaría General de la Seguridad Social en lugar de la Intervención General de la Administración del Estado a efectos de control. El órgano referido tiene concedida la facultad de control en virtud de lo establecido en el artículo 13.1.5 del Real Decreto 530/1985, en relación con el artículo 47 del Real Decreto 1509/1976.

El informe de auditoría no se aprobó por la Secretaria General, sino por el Interventor General de la Administración del Estado, el cual elevó su informe al Ministro de Trabajo por la discrepancia manifestada por la entidad, y el Ministro mostró su conformidad con el citado informe de conformidad con el artículo 6 del Real Decreto 1373/1979 y con el artículo 50 del Reglamento General sobre Colaboración de las Mutuas Patronales en la Gestión de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto 1509/1976, de 31 de mayo, ampliado por el Real Decreto 820/1980, de 14 de abril.

En estas disposiciones se aprecia precisamente la competencia de la Intervención General de la Seguridad Social para decretar la auditoría a la que se contrae la resolución impugnada, en contra de lo afirmado por la parte recurrente, con independencia de la designación de los funcionarios que deben dirigir las comprobaciones y verificaciones a que se refiere el artículo 50.3 del Reglamento General.

El procedimiento establecido en la Ley de Procedimiento Administrativo es supletorio del especial previsto en el artículo 5 de la Ley General de la Seguridad Social, desarrollado por los Reales Decretos 820/1980 y 1373/1979, el cual ha sido seguido en el caso enjuiciado y no puede apreciarse infracción por haberse redactado un informe provisional y un informe definitivo, tal como pone de relieve la sentencia del Tribunal Supremo de 14 de octubre de 1991.

Con ello debe desecharse la alegación de haberse incumplido absolutamente el procedimiento establecido y la alegada falta de audiencia con infracción del artículo 24 de la Constitución. La actora realizó las alegaciones correspondientes al informe provisional según el trámite establecido en el artículo 6 del Real Decreto 1373/1979.

No se aprecia que el acto impugnado sea de contenido imposible, sino que se trata de una mayor o menor dificultad en cuanto a su ejecución, que carece de virtualidad anulatoria.

No se infringe el artículo 25 de la Constitución y el procedimiento sancionador, pues es erróneo el criterio de que la resolución dictada tenga naturaleza sancionadora. En este sentido se ha venido pronunciando la jurisprudencia del Tribunal Supremo (sentencia de 8 de marzo de 1985, entre otras).

Se pasa a analizar la corrección de los asientos de reajuste y reclasificación ordenados en la resolución impugnada.

Asiento número 1 del Anexo. A efectos contables, el Plan General aprobado por Real Decreto 3261/1976 determina que las prestaciones reconocidas en el ejercicio deben registrarse como gasto en el mismo en la cuenta de acreedores por prestaciones. La cantidad señalada por la Auditoría debe imputarse a esta cuenta y en consecuencia es aceptable la afirmación de la misma de que la reserva de Contingencias Pendientes de Liquidación en el ejercicio de 1986 se encuentra sobrevalorada debido a la inclusión de los importes correspondientes a doce expedientes de accidentados en Incapacidad Laboral Transitoria y dos expedientes cuya tramitación se inició en 1977, aun siendo cierto que el artículo 31.1.1 del Real Decreto 1509/1976, de 21 de mayo, dispone que el importe definitivo de las prestaciones reconocidas pendientes de pago, así como el importe presunto de las prestaciones pendientes de reconocimiento, comprenderá las reservas para contingencias en tramitación.

Asiento número 2 del Anexo. La incorrecta imputación al Fondo de Prevención y Rehabilitación de ciertos gastos, manifiesta la recurrente, por el Ministerio en su día no fue comunicada, por lo que ha prescrito. La Sala entiende que tratándose de una operación meramente contable, cuya finalidad es evitar la minoración del Fondo de Prevención y Rehabilitación, no puede aplicarse la figura de la prescripción, al no tratarse de exigencia o reclamación de cantidad alguna.

Asiento número 3. La auditoría ordena la reclasificación de gastos corrientes activados. La Sala entiende que la adquisición de productos destinados al consumo ha de ser contabilizada como gastos, aunque su uso no se haya hecho efectivo, evitando así una posible duplicidad entre existencias y consumos, como señala el informe de la Auditoría.

Asiento número 4. La auditoría ordena corregir la previsión efectuada de la Derrama de Reaseguros de exceso de pérdidas del ejercicio económico de 1986. La utilización de la cuenta Pagos diferidos con la finalidad de constituir una previsión de cuatro millones de pesetas para el pago de la derrama del Reaseguro del exceso de pérdidas del ejercicio económico de 1986 no está prevista en el Plan General de Contabilidad de la Seguridad Social y éste constituye el marco jurídico de actuación de las Mutuas en materia contable.

La recomendación de que la Mutua ajuste su gestión a las prescripciones reglamentarias ateniéndose a los criterios y conclusiones del Informe y, en especial, entre otros, al aspecto relativo al montante del Patrimonio Mutual obedece a que la Mutua no refleja en el balance a 31 de diciembre de 1986, en cuentas de orden, el importe del Patrimonio Mutual, figurando únicamente la Fianza Legal, por lo que se trata de una recomendación cuyo soporte jurídico está constituido, entre otras disposiciones, por el artículo 202 de la Ley General de la Seguridad Social, Decreto 2065/1974, de 30 de mayo (ahora artículo 68 del Real Decreto legislativo 1/1994 por el que se aprueba el Texto Refundido de la Seguridad Social), en relación con el Real Decreto 255/1980, de 1 de febrero, sobre el patrimonio de las Mutuas.

En el escrito de interposición del recurso de casación presentado por la representación procesal de Mutua de Tarrasa, Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social número 85, se formulan, en síntesis, los siguientes motivos de casación:

Motivo primero. Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por aplicación indebida en el fundamento de derecho segundo de la sentencia recurrida del artículo 5 de la Ley General de la Seguridad Social de 30 de mayo de 1974.

El citado artículo había sido modificado por la Ley 50/1984, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1985.

Incluso si el precepto citado hubiera tenido la redacción que consta en la sentencia, no podría afirmarse que habilitaba a la Intervención para practicar los procedimientos de auditoría de las Mutuas de Accidentes de Trabajo, pues el término intervención no puede referirse a las mismas. La antigua redacción del artículo 5 es anterior en muchos años a la creación de la propia Intervención General.

La integración de los presupuestos de las Mutuas en los de la Seguridad Social ha sido considerada inadecuada por el Tribunal de Cuentas (por ejemplo, informe correspondiente a la Cuenta de 1983 y el sometido a la Comisión Mixta de Relaciones con dicho Tribunal correspondiente a 1988).

Las Mutuas son asociaciones voluntarias con personalidad jurídica propia en las que los empresarios se reparten los costes y gastos de la entidad con responsabilidad mancomunada, a diferencia de las Entidades Gestoras, que cuentan con el respaldo económico del Estado.

Disponen, aparte de las primas aportadas por los empresarios, del denominado patrimonio propio o histórico, el cual no se adscribe al de la Seguridad Social. El 80% de los excedentes anuales se ingresa en el Fondo de Prevención y Rehabilitación y puede ser utilizado por dichas entidades, las cuales tienen que cumplir unas condiciones para su constitución y funcionamiento, disponen de unos Estatutos aprobados por el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social y tienen sus propios órganos de gobierno que aprueban sus presupuestos, cuentas de resultados, balances y memorias anuales. La disolución y liquidación puede ser acordada por los empresarios asociados. Así se infiere de los artículos 202 al 207 de la Ley General de la Seguridad Social de 30 de mayo de 1974 y el Real Decreto 1509/1976, por el que se aprueba su Reglamento General.

De la normativa no se deduce que sean órganos integrantes de la Seguridad Social. La Ley 24/1972, de 21 de junio, realizó tal equiparación para que gozasen de exención tributaria, pero las consecuencias que se deducen de la misma se oponen al régimen jurídico de estas entidades. No disponen de exención tributaria absoluta, pues tal previsión se realizó en la Ley de Seguridad Social y no en una ley fiscal. Por ejemplo, no gozan de exención absoluta del Impuesto de Sociedades. No es ajustado a Derecho que la Intervención pueda modificar los estados financieros de la entidad que aprueba su Junta General y de la que responden, de forma mancomunada, los empresarios asociados.

Las Mutuas son, pese a la actividad que realizan, entidades privadas. La naturaleza jurídica singular de las Mutuas y su nítida diferenciación con las Entidades Gestoras de la Seguridad Social ha sido remarcada por el Tribunal Constitucional en sentencia de 14 de septiembre de 1992, en la que se destaca que son entidades asociativas jurídico-privadas, cuya naturaleza, finalidad y régimen jurídico propio hace que no puedan ser equiparadas a las entidades públicas de la Seguridad Social (Entidades Gestores y Servicios Comunes).

Motivo segundo. Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por infracción de los artículos 47.1 c) y 120 de la Ley de Procedimiento Administrativo en el fundamento de derecho segundo de la sentencia, apartado 2.

La sentencia del Tribunal Supremo de 10 de noviembre de 1987 declaró la nulidad del Real Decreto 2647/1985 y fue confirmada por sentencia de 16 de junio de 1989.

Al practicarse la auditoría la Administración Pública se basó en una normativa (Real Decreto 1373/1979) que ya había sido derogada por el Real Decreto 2647/1985, el cual, igualmente, fue declarado nulo por el Tribunal Supremo con nulidad radical.

No es cierto que la nulidad no pueda equipararse a derogación y que el carácter formal del defecto apreciado tenga consecuencias, pues, si tal nulidad hubiera sido de segundo grado, la Sala tendría que haber analizado el resto de los motivos del recurso. El Real Decreto anulado no hace que recobre su vigencia el segundo, tal como la doctrina jurisprudencial ha venido interpretando el artículo 120 de la Ley de Procedimiento Administrativo (sentencia de 1 de diciembre de 1987).

Motivo tercero. Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por infracción del artículo 6.4 del Real Decreto 3307/1977, de 1 de diciembre, en la redacción dada por el Real Decreto 1373/1979, de 8 de junio, en el fundamento de derecho tercero de la sentencia.

Este motivo tiene carácter subsidiario.

El artículo citado excluye cualquier actuación de la Secretaría General de la Seguridad Social, en contra de lo afirmado en sentencia, la cual sigue el criterio de la sentencia del Tribunal Supremo de 14 de octubre de 1991, del cual disiente la parte recurrente.

Las resoluciones a las que alude la sentencia impugnada, que no fueron notificadas a la recurrente, vinieron a confirmar tan sólo parcialmente un informe provisional de auditoría. Quien realmente vino a resolver el expediente fue el Secretario General para la Seguridad Social, órgano carente de competencia.

Motivo cuarto. Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por infracción de los artículos 6.2 y 6.3 del Real Decreto 3307/1977, de 1 de diciembre, en la redacción dada por el Real Decreto 1373/1979, de 8 de junio, y 50.3 del Real Decreto 820/1980, de 14 de abril, en el apartado 2 del fundamento de derecho tercero de la sentencia.

La auditoría fue decretada por la Intervención General de la Seguridad Social y no por la Intervención General de la Administración del Estado, que es quien ostenta la competencia.

Los artículos citados en la sentencia recurrida para desvirtuar el argumento sólo indican que los procedimientos de auditoría los realizará la Intervención General de la Seguridad Social, pero no dicen que la Intervención General tenga competencia para decretar la auditoría. La interpretación que se mantiene resulta avalada por la propia resolución dictada por la Secretaría General de 21 de julio de 1988, en la que se hace mención el previo acuerdo de la Intervención General de la Administración del Estado. Sin embargo, no existió acuerdo previo. Basta para apreciarlo una revisión del expediente administrativo.

Motivo quinto. Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por infracción del artículo 47.1. c) de la Ley de Procedimiento Administrativo y 105 c) y 24 de la Constitución.

La recurrente solo tuvo ocasión de mostrar su discrepancia con el informe provisional. A continuación se realizaron actuaciones administrativas que no fueron notificadas a la entidad ni figuran citadas en la resolución. Se ratificó el informe por la Intervención General. Se confirmaron los criterios y conclusiones por el Ministro. Se dictó resolución por el Interventor General del Estado.

En la resolución no se transcriben estas resoluciones y los motivos que pueden haber existido para que no hayan sido aceptadas las alegaciones de la recurrente. El recurso de alzada se formuló desconociendo los motivos en que se fundaba la Administración para no aceptar las alegaciones. Las actuaciones administrativas disminuyeron considerablemente las posibilidades de defensa de la recurrente. Se infringieron los artículos citados y, por supuesto, el artículo 91 de la Ley de Procedimiento Administrativo.

Motivo sexto. Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por infracción del artículo 25 de la Constitución en el fundamento de derecho cuarto de la sentencia.

La recurrente considera contrario al artículo 25 de la Constitución que la Intervención General de la Seguridad Social decida en cada informe de auditoría qué gastos puede o no realizar y cuáles son o no asumibles por el Sistema de la Seguridad Social y cómo deben cancelarse sin que exista siquiera una previa manifestación de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social que compruebe las presuntas deficiencias y levante Acta de Infracción y proponga la sanción, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 21.6 de la Ley 8/1988. Según el artículo 50 del Real Decreto 1509/1976, en la redacción que dimana del Real Decreto 820/1980, la Intervención General tan sólo debería comprobar y verificar.

Motivo séptimo. Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por infracción en el fundamento de derecho quinto de la sentencia de las normas ordenamiento que se citarán.

Asiento número 1. El criterio de la sentencia infringe lo dispuesto en el artículo 31 del Real Decreto 1509/1976.

Sus previsiones fueron completadas con la redacción del artículo 15 de la Orden Ministerial de 2 de abril de 1984. El registro a que alude el artículo 15 no puede ser otro que el Libro Oficial de Registro de Contingencias exigido por el artículo 20 del Real Decreto 1509/1976, de 21 de mayo. La recurrente dotó correctamente la Reserva sobre la base de los principios generales de fidelidad y transparencia conforme a criterios contables aceptados universalmente y asumidos en particular por la CEE en su IV Directriz.

También rige en la materia el principio de devengo.

La realidad sociológica del momento nos dice que coexisten en el sistema de la Seguridad Social entidades gestoras de carácter público y entidades colaboradoras, Mutuas de Accidentes de Trabajo de carácter privado, cuyo aval y respaldo es la responsabilidad mancomunada de los empresarios. La prudencia requiere evitar el riesgo de transferir al futuro las incertidumbres actuales susceptibles de valoración, evitando desvirtuar los resultados de cada ejercicio.

En favor de la línea de actuación que sigue la recurrente puede citarse la sentencia de 14 de febrero de 1994 dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña.

Cita, asimismo, el artículo 65.2 del Real Decreto 1993/1995, de 7 de diciembre. Este permite expresamente la dotación de esta reserva de la forma que realiza la entidad recurrente.

Asiento número 2. Este asiento se refiere a gastos de mantenimiento del Servicio de Prevención de la Mutua efectuados entre los años 1967 hasta 1970. El mandato de la auditoría se extendía solamente a las operaciones del ejercicio económico de 1986. Teniendo conocimiento el Ministerio durante el año 1970 de las operaciones realizadas por la Mutua, nada dijo al respecto. Ha operado la figura de la prescripción.

El ajuste supone, en contra de sentencia, una sanción a los empresarios mutualistas interesados en la entidad en los años 1967 a 1970 y es, además, de cumplimiento imposible, por cuanto supone el reparto de la cuantía entre personas y empresas cuya determinación, debido al tiempo transcurrido, es irrealizable.

Asiento número 4. Las Mutuas reaseguran los riesgos asumidos en incapacidad permanente y muerte y supervivencia mediante un sistema de cesión en reaseguro en modalidad de cuota-parte, completado por un convenio de reaseguro en su modalidad de exceso de pérdidas, el cual supone una liquidación por cada ejercicio económico, realizada posteriormente, por lo que la recurrente considera que las derramas giradas por la Tesorería General no pueden desplazarse a ejercicios que no corresponden.

Los empresarios son responsables, únicamente, de los resultados económicos derivados de hechos que se produzcan durante el tiempo en que permanezcan asociados. La entidad deberá determinar en cada ejercicio económico los resultados conocidos o previsibles a fin de que sus asociados conozcan la parte de responsabilidad que les incumbe. No es admisible, como pretende la sentencia, que la responsabilidad se desplace a los asociados existentes en el ejercicio en que se produzca el pago. Nada impide que la Tesorería gire varias derramas en concepto de liquidación de reaseguros de exceso de pérdidas correspondientes a varios ejercicios dentro del mismo.

El Plan General aprobado por Real Decreto 3261/1976, de 31 de diciembre, basado en el criterio del devengo, no puede dar a este principio una interpretación distinta a la definida en el Plan de 1973, asumida por la CEE en su IV Directiva. La aplicación de estos principios y normas contables que se contienen en la IV y VII Directivas es obligatoria y se recogen en el Plan General de Contabilidad publicado el 27 de diciembre de 1990. El no aceptar la dotación de provisiones de reaseguro produciría un desplazamiento de los resultados de cada ejercicio en forma arbitraria e imprevisible, que podría colocar a la Mutua en una situación económica no deseada perdiendo su equilibrio técnico.

En sentencias del Tribunal Supremo de 29 de marzo de 1984, 29 de octubre de 1984, 10 de marzo de 1986, 3 de junio y 6 de octubre de 1986 y 19 de febrero de 1987 existe una línea jurisprudencial que considera que las derramas giradas por la Tesorería a las Mutuas en concepto de liquidación de reaseguros de exceso de pérdidas deben contabilizarse en el año a que corresponden, con independencia de cuando se produzca su liquidación, y que los ingresos efectuados en concepto del 80% de exceso de excedentes, deben reducirse restando la derrama, con lo que la Tesorería viene obligada a devolver a las Mutuas los excedentes ingresados.

La provisión para atender al pago de las derramas se ha efectuado por acuerdo expreso de la Junta General en razón de las competencias que tiene legalmente atribuidas. Constituye una medida prudente de política contable.

Motivo octavo. Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por infracción del principio de irretroactividad en el fundamento de derecho quinto de la sentencia en lo que se refiere al Patrimonio Mutual.

Al tiempo de la resolución resultaban de plena aplicación las previsiones establecidas en la disposición transitoria quinta del Real Decreto 509/1976, de 21 de mayo, conforme al cual la disponibilidad de los bienes integrantes del patrimonio propio de las Mutuas continuará rigiéndose por las normas contenidas en los estatutos de cada entidad que se hubieran aprobado con sujeción al Reglamento de 6 de junio de 1967.

La sentencia considera que el patrimonio propio puede ser auditado con base en unas normas dictadas con posterioridad a la fecha en que se dictó la resolución impugnada, concretamente el artículo 202 de la Ley General de la Seguridad Social, en la redacción dada por la disposición adicional decimocuarta de la Ley 4/1990, y artículo 68 del Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio.

Termina solicitando que se dicte sentencia por la que, estimando el recurso de casación, se case y anule la recurrida y se dicte otra más ajustada a Derecho por la que se anule la resolución impugnada y se condene a la Administración del Estado a estar y pasar por la anterior declaración, con expresa imposición a la misma de las cosas procesales.

En el escrito de oposición al recurso de casación presentado por la representación procesal del abogado del Estado se formulan, en síntesis y entre otras, las siguientes alegaciones:

Al motivo primero. La circunstancia de que se haya dado nueva redacción al artículo 5 de la Ley General de la Seguridad Social de 1974 no desvirtúa lo razonado en la sentencia, pues de la nueva redacción no puede deducirse otra consecuencia que la de la naturaleza de las Mutuas como asociaciones sin ánimo de lucro que ejercen funciones públicas de carácter administrativo colaboradoras de la gestión de la Seguridad Social y demás características que se señalan.

Al motivo segundo. Las resoluciones judiciales citadas declaran la nulidad del Real Decreto fundándose en la no observancia de un trámite esencial como es el dictamen del Consejo de Estado. La declaración de nulidad afecta a la validez de las normas anteriores que regulan las competencias y funciones de la Intervención General de la Seguridad Social.

Al motivo tercero. El informe de auditoría no se aprobó por la Secretaria General, sino por el Interventor General de la Administración del Estado en resolución dictada después de que el Interventor General de la Seguridad Social elevase su informe al Ministro de Trabajo por discrepancia y de que el Ministro mostrase su conformidad con el informe. La sentencia del Tribunal Supremo de 14 de octubre de 1991 afirma que el órgano que dicta la resolución tiene concedida la facultad de tutela y control en virtud de lo establecido en el artículo 13.1.5 del Real Decreto 530/1985, en relación con el artículo 47 del Real Decreto 1509/1976.

Al motivo cuarto. Se remite a lo argumentado en la sentencia en relación con el artículo 50.1 del Reglamento General.

Al motivo quinto. Se remite a lo razonado en la resolución judicial.

Al motivo sexto. Como señala la resolución recurrida, la naturaleza de la actuación recurrida no es sancionadora, sino la de un acto de control de la gestión de la Mutua Patronal.

Al motivo séptimo y octavo. Se remite a lo razonado en sentencia.

Termina solicitando que se dicte resolución desestimando el recurso de casación y confirmando la sentencia impugnada.

Para la deliberación y fallo del presente recurso se fijó el día 21 de noviembre de 2001, en que tuvo lugar.

El recurso de casación que enjuiciamos se interpone por Mutua de Tarrasa, Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social número 85, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso- administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid el 25 de octubre de 1995, por la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución de la Secretaría General para la Seguridad Social, de fecha 21 de julio de 1988, confirmada en alzada por silencio administrativo, que se refiere a las operaciones efectuadas durante el ejercicio económico de 1986 por la Mutua recurrente y acuerda que deberá realizar durante el ejercicio de 1990 determinadas operaciones contables.

Esta Sala en sentencias, entre otras, de 11 de octubre de 1993, 8 de marzo de 1995, 15 de noviembre de 1995, 3 de octubre de 1996, 13 de mayo de 1997, 3 de junio de 1997, 15 de diciembre de 1998, 29 de junio de 1999, 21 de julio de 1999 y 9 de diciembre de 1999, ha tenido ocasión de analizar cuestiones similares a la aquí planteada, y las ha resuelto en el mismo sentido en que lo ha hecho la sentencia recurrida.

En aras del principio de unidad de doctrina, que constituye una manifestación del principio de igualdad en la aplicación de la Ley que consagra el artículo 14 de la Constitución, es procedente atenerse a los razonamientos que se contienen en las sentencias indicadas, por no existir motivos que justifiquen un cambio de criterio.

En el motivo primero, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa, por aplicación indebida del artículo 5 de la Ley General de la Seguridad Social de 30 de mayo de 1974, se alega, en síntesis, que el citado artículo había sido modificado por la Ley 50/1984, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1985 y que, incluso en la redacción anterior, no podría afirmarse que habilitaba a la Intervención para practicar los procedimientos de auditoría de las Mutuas de Accidentes de Trabajo.

El motivo debe ser desestimado.

La Sala de instancia ha aplicado la doctrina reiterada de esta Sala, la cual, en las sentencias más atrás referidas, tiene declarado lo siguiente:

1. En el momento de su promulgación, los Reales Decretos 3307/1977 y 1373/1979 tenían la cobertura del artículo 5.1 del Texto Refundido de Ley General de la Seguridad Social que, en la redacción entonces vigente, afirmaba la competencia del Ministerio de Trabajo para la aprobación de las cuentas y balances de la Seguridad Social, precisando que las mismas «se llevarán, intervendrán y rendirán según el procedimiento y en las fechas que el Gobierno determine a propuesta de los Departamentos de Hacienda y Trabajo». Las Mutuas Patronales de Accidentes de Trabajo son colaboradoras de la gestión de la Seguridad Social (artículo 202 del citado Texto Refundido y sentencia de esta Sala de 27 de febrero de 1991), y la Administración tiene potestad para llevar a cabo auditorías sobre las mismas, dada la naturaleza de éstas, las competencias de la Administración sobre ellas [artículo 4.1 d) en relación con el artículo 199 del Texto Refundido de la Ley de la Seguridad Social] y que su patrimonio (artículo 202.4 del citado Texto de la Ley General de la Seguridad Social, en la redacción anterior) forma parte del de la Seguridad Social y resulta afecto al cumplimiento de los fines de ésta.

2. La potestad interventora sobre las Mutuas del artículo 1, apartado 11, y 6 del Real Decreto 3307/1977, en su redacción del Real Decreto 1373/1979, de 8 de junio, se reforzó en el Real Decreto 820/1980, de 14 de abril, que amplió el Reglamento General sobre colaboración de las Mutuas Patronales de Accidentes de Trabajo en la gestión de la Seguridad Social aprobado por Real Decreto 1509/1976, de 21 de mayo, con un nuevo Capítulo IX sobre control y auditoría de las Mutuas Patronales por la Intervención de la Seguridad Social.

3. La Mutua Patronal, en cuanto entidad colaboradora en la gestión de la Seguridad Social, participa en cierto modo de la naturaleza de una Administración pública y por ello el conflicto no se produce entre la Administración y un interesado ajeno a la misma y sí propiamente entre un órgano gestor y el que tiene encomendada la tutela y control de esa gestión.

En el motivo segundo, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa, por infracción de los artículos 47.1. c) y 120 de la Ley de Procedimiento Administrativo, se alega, en síntesis, que la sentencia del Tribunal Supremo de 10 de noviembre de 1987 (confirmada por sentencia de 16 de junio de 1989) declaró la nulidad del Real Decreto 2647/1985 y que, al practicarse la auditoría, la Administración Pública se basó en una normativa que había sido derogada por éste.

El motivo debe ser desestimado.

En este punto, las sentencias que sirven de precedente a ésta, que figuran entre las reseñadas en el segundo fundamento jurídico de esta resolución, han declarado que:

1. El Real Decreto 2647/1985 no se refiere al Real Decreto 1373/1979.

2. Esta Sala reiteradamente ha declarado que mantener la inexistencia del Real Decreto 1373/1979 supondría reconocer eficacia derogatoria al Real Decreto 2647/1985, cuando éste -y así se ha declarado por este Tribunal en sentencia de 10 de noviembre de 1987, confirmada por la Sala del artículo 61 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, en sentencia de 16 de junio de 1989- fue declarado nulo de pleno derecho con retroacción de actuaciones.

En el motivo tercero, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa, por infracción del artículo 6.4 del Real Decreto 3307/1977, de 1 de diciembre, en la redacción dada por el Real Decreto 1373/1979, de 8 de junio, se alega, en síntesis, que el artículo citado excluye cualquier actuación de la Secretaría General de la Seguridad Social, en contra de lo afirmado en sentencia.

El motivo debe ser desestimado.

Como el propio recurrente reconoce, la resolución final es del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Por otra parte, esa atribución al Ministro de Trabajo, realizada por el artículo 6 del Real Decreto 3307/1977, modificado por el Real Decreto 1373/1979, se derivaba de las competencias establecidas en el artículo 4 de la Ley General de la Seguridad Social de forma indeterminada y tal competencia se concretó en la Secretaría General de la Seguridad Social por los artículos 13 y 5 del Real Decreto 530/1985, de 8 de abril.

Por lo demás, esta Sala, también reiteradamente, ha declarado lo siguiente:

1. Tiene validez la actuación de la Secretaría General de la Seguridad Social, en el procedimiento específico de auditoría, al ser las Mutuas entidades colaboradoras en la gestión de la Seguridad Social y estar por ello sujetas a la dirección, vigilancia y tutela del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (artículos 2 y 205 de la Ley de la Seguridad Social) en los supuestos y por el procedimiento establecido, entre otros, por los Reales Decretos 820/1980, de 14 de abril y 1373/1979, de 8 de junio.

2. Como ha reconocido la sentencia del Tribunal Supremo de 14 de octubre de 1991, el artículo 13.1.5 del Real Decreto 530/1985, de 8 de abril, atribuye a la Secretaría General para la Seguridad Social la tutela y control de las Mutuas Patronales de Accidentes de Trabajo y por ello la competencia para dictar la resolución que pone fin a un expediente de auditoría.

En el motivo cuarto, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa, por infracción de los artículos 6.2 y 6.3 del Real Decreto 3307/1987, de 1 de diciembre, en la redacción dada por el Real Decreto 1373/1979, de 8 de junio, y 50.3 del Real Decreto 820/1980, de 14 de abril, se alega, en síntesis, que la auditoría fue decretada por la Intervención General de la Seguridad Social y no por la Intervención General de la Administración del Estado, que es quien ostenta la competencia.

El motivo debe ser desestimado.

Como reiteradamente declaran las sentencias que sirven de precedente a ésta, además de las razones más atrás aducidas, la Administración se ha sujetado al procedimiento establecido por el Real Decreto 3307/1977, modificado por el Real Decreto 1373/1979, y en el artículo 50 del Real Decreto 1509/1976.

Como declara la sentencia recurrida, el informe de auditoría se aprobó por el Interventor General de la Administración del Estado, el cual elevó su informe al Ministro de Trabajo por la discrepancia manifestada por la entidad, y el Ministro mostró su conformidad con el citado informe de conformidad con el artículo 6 del Real Decreto 1373/1979 y con el artículo 50 del Reglamento General sobre Colaboración de las Mutuas Patronales en la Gestión de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto 1509/1976, de 31 de mayo, ampliado por el Real Decreto 820/1980, de 14 de abril.

En estas disposiciones se aprecia precisamente la competencia de la Intervención General de la Seguridad Social para decretar la auditoría a la que se contrae la resolución impugnada, en contra de lo afirmado por la parte recurrente, con independencia de la designación de los funcionarios que deben dirigir las comprobaciones y verificaciones a que se refiere el artículo 50.3 del Reglamento General.

En el motivo quinto, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa, por infracción del artículo 47.1. c) de la Ley de Procedimiento Administrativo y 105 c) y 24 de la Constitución, se alega, en síntesis, que la recurrente solo tuvo ocasión de mostrar su discrepancia con el informe provisional y el recurso de alzada se formuló desconociendo los motivos en que se fundaba la Administración para no aceptar las alegaciones.

El motivo debe ser desestimado.

La fiscalización de las entidades gestoras y de las entidades colaboradoras en la gestión de la Seguridad Social no se rige directa y primariamente por la Ley de Procedimiento Administrativo, sino que debe atenerse al procedimiento especial aplicable, el establecido por el artículo 6 del Real Decreto 1373/1979, que es el que la Administración siguió. La audiencia del auditado prevista en el artículo 6 del Real Decreto 1373/1979 es suficiente, cual ha declarado esta Sala en Sentencia de 14 de octubre de 1991. No puede estimarse que exista indefensión ni infracción de las garantías reconocidas en los artículos que se invocan -24 y 105 c) de la Constitución y 47.1 c) y 91 de la Ley de Procedimiento Administrativo- por el hecho de que la recurrente sólo haya formulado alegaciones y mostrado discrepancia tras el informe provisional, máxime cuando -como declara la Sala a quo (de donde procede la resolución recurrida)- el procedimiento del repetido artículo 6 del Real Decreto de 1979 se ha respetado en el presente caso.

En el motivo sexto, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa, por infracción del artículo 25 de la Constitución, se alega, en síntesis, que la recurrente considera contrario al artículo 25 de la Constitución que la Intervención General de la Seguridad Social decida en cada informe de auditoría qué gastos puede o no realizar y cuáles son o no asumibles por el Sistema de la Seguridad Social y como deben cancelarse sin que exista siquiera una previa manifestación de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social que compruebe las presuntas deficiencias y levante Acta de Infracción.

El motivo debe ser desestimado.

Como esta Sala ha declarado en reiteradas ocasiones, es patente que el procedimiento en el que se dicta la resolución recurrida tiene el alcance específico de una auditoría, definida en el apartado 1 del artículo 6 del Real Decreto 1373/1979, el cual no ha sido desbordado en el caso de autos, e indudablemente carece de todo carácter sancionador.

En el motivo séptimo, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa, por infracción de las normas del ordenamiento, se alega, en primer lugar, que el asiento número 1 infringe lo dispuesto en el artículo 31 del Real Decreto 1509/1976, cuyas previsiones fueron completadas con la redacción del artículo 15 de la Orden Ministerial de 2 de abril de 1984.

Este aspecto del motivo debe ser desestimado.

La recurrente, apelando a la realidad sociológica, a la naturaleza privada de las Mutuas y a los principios contables para apoyar su interpretación, invoca en apoyo de su tesis una sentencia de la Sala de lo Contencioso- administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña.

Procede rechazar esta argumentación, porque, el criterio de la sentencia recurrida es en todo conforme con el expresado por esta Sala del Tribunal Supremo en sentencias de 10 de octubre de 1989 y 17 de enero de 1994, la cual, al resolver el recurso de casación 944/1992, ha declarado «que las reservas a constituir al amparo del artículo 31.1.2 del Reglamento de Colaboración sólo pueden comprender el importe presunto de las prestaciones pendientes de reconocimiento siempre que el expediente se hubiese iniciado antes de que terminarse el ejercicio correspondiente». Esto no se cumple respecto de los expedientes iniciados en 1987, en cuyo importe se ha apreciado la sobredotación cuya corrección se ordena.

En el motivo séptimo, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por infracción de las normas del ordenamiento, se alega, en segundo lugar, que el asiento número 2 se refiere a gastos de mantenimiento del Servicio de Prevención de la Mutua efectuados entre los años 1967 hasta 1970, por lo que se ha excedido el plazo de la auditoría, ha operado la figura de la prescripción y el ajuste operado supone una sanción a los empresarios mutualistas interesados en la entidad en los años 1967 a 1970 y es, además, de cumplimiento imposible.

No se cita precepto alguno como infringido, lo que obliga, en aras del carácter formal del recurso de casación, a desestimar este aspecto del motivo.

En el motivo séptimo, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa, por infracción del ordenamiento jurídico, se alega, en tercer lugar, que la provisión para atender al pago de las derramas de la Tesorería General de la Seguridad Social dimanantes de las liquidaciones del convenio de reaseguro de exceso de pérdidas se ha efectuado por acuerdo expreso de la Junta General en razón de las competencias que tiene legalmente atribuidas y constituye una medida prudente de política contable.

El motivo debe ser desestimado.

El artículo 31 del Real Decreto se refiere a la reserva para el pago de obligaciones inmediatas y además el artículo 213 de la Ley dispone, respecto al exceso de pérdidas, que las Mutuas han de constituir «los oportunos depósitos o concertarán, facultativamente, reaseguros complementarios de los anteriores». Si la actora quería estar a cubierto de cualquier exigencia, que por el concepto de exceso de pérdidas le pudiera formular la Tesorería General de la Seguridad Social, podía, como se recoge en las sentencias que sirven de precedente a ésta, bien constituir los oportunos depósitos, bien concertar un reaseguro complementario, pero no el disponer de unas cantidades que debía haber depositado en la Tesorería conforme al artículo 213 citado. La sentencia recurrida en ese particular valora y aplica reiterada jurisprudencia de esta Sala habida en relación con los artículos 31 y 32 del Real Decreto 1509/1976, de 21 de mayo, por lo que no cabe estimar que exista la infracción denunciada.

La jurisprudencia que cita, relativa a la aplicación de los resultados del reaseguro de exceso de pérdidas que deben ser soportadas dentro del ejercicio económico al que venga referida la liquidación, no se refiere a los mismos supuestos. Las derramas que procedan sólo se pueden conocer hasta muy entrado el ejercicio económico y por ello el recurrente no podría conocer en 1986 la hipotética derrama que podría ser exigida en 1987. En el caso examinado rige el principio de solidaridad y las cuotas de accidentes de trabajo forman parte del patrimonio de la Seguridad Social. Por ello no se pueden aplicar criterios propios de la empresa que persigue un fin lucrativo. En todo caso lo pertinente hubiera sido la constitución en la Tesorería General de la Seguridad Social del depósito previsto en el artículo 9.3 del Reglamento de Régimen Económico Financiero de la Seguridad Social aprobado por Decreto 3159/1966 de 23 de diciembre, y no quedarse con tal depósito lucrándose con sus rendimientos hasta que llegase o no el caso que exigiera su aplicación.

En el motivo octavo, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa, por infracción del principio de irretroactividad, se alega, en síntesis, que al tiempo de la resolución resultaban de plena aplicación las previsiones establecidas en la disposición transitoria quinta del Real Decreto 509/1976, de 21 de mayo, conforme al cual la disponibilidad de los bienes integrantes del patrimonio propio de las Mutuas continuará rigiéndose por las normas contenidas en los estatutos de cada entidad que se hubieran aprobado con sujeción al Reglamento de 6 de junio de 1967 y la sentencia considera que el patrimonio propio puede ser auditado con base en unas normas dictadas con posterioridad a la fecha en que se dictó la resolución impugnada, concretamente el artículo 202 de la Ley General de la Seguridad Social, en la redacción dada por la disposición adicional decimocuarta de la Ley 4/1990 y artículo 68 del Real Decreto Legislativo 1/1984, de 20 de junio.

El motivo debe ser desestimado.

Como declara la sentencia de esta Sala de 21 de julio de 1999, recurso de casación número 6049/1993, el artículo 202.2 de la Ley General de la Seguridad Social de 30 de mayo de 1974, a la sazón vigente, limita las operaciones que puedan realizar las Mutuas Patronales a las que tal precepto señala, entre las que no se halla el destino de los bienes de su patrimonio histórico a fines distintos de los enumerados en dicha norma, bajo la tutela del Ministro de Trabajo y Seguridad Social, establecida también el art. 205.1 del mismo cuerpo legal, dada la unidad y fin del destino de los bienes de las Mutuas en relación con las operaciones que constituyen el fin social de estos entes colaboradores.

Resulta, pues, evidente que, aun cuando la facultad de fiscalización sobre el patrimonio histórico ha sido reconocida expresamente en disposiciones promulgadas con posterioridad al acto recurrido, dicha facultad se halla implícita en la Ley aplicable en la fecha de dicha resolución.

En virtud de lo hasta aquí razonado procede declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto y condenar en costas a la parte recurrente. Así lo impone el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 27 de diciembre de 1956, hoy derogada. Esta Ley es aplicable al caso en virtud de lo ordenado por la disposición transitoria novena de la Ley 29/1998, de 13 de julio.

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la potestad emanada del pueblo que nos confiere la Constitución,