STS, 5 de Diciembre de 2001

La Sala de lo Contencioso-Administrativo, de la Audiencia Nacional, Sección 3ª, dictó el día 22 de julio de 1997, Sentencia en el Recurso nº 725/94, en cuya parte dispositiva establecía: Primero.- Desestimar el Recurso nº 725/94 interpuesto por la Letrada Dª Paloma Muro Ayuso, en la representación que ostenta, contra la Orden del Ministerio de Justicia, de 20 de enero de 1994, descrita en el primer fundamento de derecho, que se confirma, en el objeto del Recurso, por ser conforme al Ordenamiento Jurídico. Segundo.- No hacer una expresa condena en costas.

En escrito de 8 de septiembre de 1997, la representación procesal de los actores procedió a anunciar la interposición del presente Recurso de Casación.

Por Providencia de la Sala de instancia, de 25 de septiembre de 1997, se tuvo por preparado el Recurso de Casación, con emplazamiento de las partes ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en el plazo de treinta días.

En escrito de 11 de diciembre de 1997, el Procurador Don Paulino Rodríguez Peñamaría, en nombre y representación del SINDICATO INDEPENDIENTE DE LOS OFICIALES Y AUXILIARES DE LOS REGISTROS DE LA PROPIEDAD Y MERCANTILES DE ESPAÑA y demás recurrentes, cuyos nombres constan en su escrito de interposición y que se dan aquí por reproducidos, procedió a interponer el presente Recurso de Casación, interesando, tras la revocación de la Sentencia de instancia, la nulidad de pleno derecho de la Orden Ministerial, de 20 de enero de 1994, sobre el cierre sin liquidación del Servicio de Previsión Mutualista del Colegio Nacional de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España.

En escrito de 20 de noviembre de 1998, el Abogado del Estado, formuló su oposición al Recurso interesando la confirmación de la Sentencia de instancia.

Por su parte, el Procurador Don Isacio Calleja García, en nombre y representación del COLEGIO DE REGISTRADORES DE LA PROPIEDAD Y MERCANTILES DE ESPAÑA, se opuso, igualmente, al Recurso, interesando su desestimación.

Por Providencia de esta Sala de tres de abril de dos mil uno, procedió a señalar para votación y fallo del presente Recurso, el día 29 de noviembre de dos mil uno.

La Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 22 de julio de 1997, como fundamentación de la parte dispositiva estableció, entre otras, los siguientes razonamientos: "Después de rechazar la causa de inadmisibilidad invocada respecto del Sindicato recurrente al amparo del artículo 82.b) de la Ley de la Jurisdicción, y partiendo del presupuesto del carácter de mutualistas del personal Auxiliar de los Registros y de la naturaleza laboral de su relación, considera que la Orden recurrida no infringe el principio de jerarquía normativa, pues se dicta por el Ministerio de Justicia, a quien le viene atribuida la competencia por el Reglamento del Colegio Nacional de Registradores de la Propiedad aprobado por Orden de 15 de octubre de 1958, después de contar con el Informe favorable de la Secretaría General Técnica del Ministerio y la conformidad de la Dirección General de Seguros".

Por lo que se refiere a la previa consulta del Consejo de Estado o de su Comisión Permanente, cuya omisión alegan los recurrente en base a los artículos 21 y 22 de su Ley reguladora, la Sala entiende que no es preceptiva, al no encajar la Orden impugnada en ninguno de los supuestos del artículo 22.3 de la Ley, pues no se trata de un Reglamento o Disposición general dictada en ejecución de una Ley, sino de la Reforma, por adaptación a la normativa sobre seguro privado, de la regulación de un servicio de previsión y su régimen transitorio, en la forma que se ha estimado menos perjudicial para los intereses de los mutualistas, lo que no constituye un Reglamento de ejecución legal en el sentido exigido por la Ley Orgánica del Consejo de Estado, sino más bien, un Reglamento sobre funcionamiento de un servicio colegial que no tiene la categoría de un "Reglamento legal" o de ejecución de una Ley.

Con cita de anteriores precedentes, entre otros, las Sentencias de la misma Sala, de 18 y 30 de abril de 1997, entiende que, respecto de la aplicabilidad de la Ley 33/1984, de 30 de agosto, el Servicio de Previsión está configurado como un Servicio del Colegio de Registradores y sometido a su regulación, contenida en el Reglamento del Colegio que contempla, entre otros aspectos su régimen de financiación y funcionamiento, no tratándose de una Mutualidad en el sentido de la Ley de 6 de diciembre de 1941, derogada por la Ley del Seguro Privado de 1984, sino que se trata de un servicio colegial "Mutualidad Benéfica", -en la primitiva redacción del Reglamento del Colegio-, que carece de personalidad jurídica, y que se caracteriza por las notas de pertenencia obligatoria, ser de reparto, es decir sólo concede prestaciones si sus disponibilidades económicas lo permiten y estar regido por el principio de solidaridad. Dicho carácter ya fue puesto de relieve por la Sentencia del Tribunal Supremo, de 11 de julio de 1990, no tratando de una Mutualidad, en sentido propio y legal del término, ni de un seguro en el que la naturaleza y cuantía de las prestaciones reconocidas al que lo concierta estén relacionadas con la prima pagada por éste, sino que, como se dice en el Preámbulo de la Orden recurrida "se encuentra situado en un campo intermedio de cobertura de riesgos entre el sistema público estatal (clases pasivas y seguridad social) y el seguro privado".

Por otra parte, recuerda la Sentencia, la citada Orden regula el régimen transitorio del servicio de previsión hasta su extinción por falta de beneficiarios (art. 4 y sustituye a las normas contenidas en los arts. 49 a 107 del Reglamento del Colegio, lo que obedece, por una parte, al respecto de los derechos adquiridos de los beneficiarios y, por otra, a atender las legítimas expectativas de los que están próximos a la edad de jubilación, finalidad que es acorde con la finalidad con la naturaleza del servicio, no suponiendo una variación esencial para los beneficiarios actuales o previstos, ni alteración del régimen financiero hasta entonces vigente, sin infringir precepto legal o reglamentario.

Para concluir, la Sentencia recuerda que la Ley 33/1984, en su artículo 1.2 incluye como seguro privado "toda operación de seguro o previsión, quienquiera que sea el asegurado o el asegurador" con exclusión de los sistemas de previsión que constituyen la seguridad social obligatoria, por lo que el Servicio de Previsión Mutualista quedaría incluido en la aplicación de la Ley del Seguro Privado, primera opción si se pretende continuar con la actividad, o la extinción o disolución, opción ésta última a que se acoge la Orden impugnada.

En escrito de 11 de diciembre de 1997, el Procurador, Don Paulino Rodríguez Peñamaria, en nombre de los actores al formalizar su Recurso de Casación, invoca como motivo primero y único, al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción, la aplicación indebida de la Ley 33/84 y el Real Decreto 2615/1985, en relación con la Orden de 20 de enero de 1994, Bases del Decreto de 28 de marzo de 1958 y artículo 62.2 de la Ley 30/92, en relación con los artículos 9 y 97 de la Constitución, así como los artículos 2.5 y 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado.

Sobre este bloque normativo y después de recoger algunos párrafos de anteriores Sentencias dictadas sobre la materia, considera que la Orden Ministerial impugnada parte de una realidad normativa inexistente para liquidar y extinguir el Servicio Mutualista del Colegio Nacional de Registradores de la Propiedad, no constando entre las atribuciones del Ministerio de Justicia, en las Bases del Decreto de 28 de marzo de 1958 una previsión específica, concreta y determinada para el cierre, liquidación transitoria o no del servicio a través de Orden Ministerial.

Después de analizar las competencias que corresponden a los Ministros en el artículo 14 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, insiste en la necesidad, de acuerdo con el artículo 22. 3 de la Ley del Consejo de Estado, de que se hubiera emitido el preceptivo dictamen pues el Servicio de Previsión Mutualista esta avalado por la Ley Hipotecaria y su Reglamento, y al no existir delegación expresa del cierre y liquidación del Servicio, dicho dictamen sería de mayor relevancia formal.

Concluye sosteniendo que el contenido material de la Orden, en cuanto a la extinción y liquidación del Servicio excede del ámbito organizativo interno y opera sobre unos derechos de un colectivo de mutualistas con una situación jurídica legítima, derivada de un poder normativo superior.

El Abogado del Estado, en su escrito de 20 de noviembre de 1998, denuncia la deficiente articulación técnica del único motivo del Recurso, al enumerar una serie de preceptos sobre los que, luego, no razona de forma explícita. De todo ello deduce que los defectos imputados a la Orden se centran en la falta de jerarquía normativa y la inexistencia del dictamen del Consejo de Estado en su elaboración. Recuerda, que la extinción del Servicio de Previsión Mutualista viene impuesto por la Ley 33/1984, de 2 de agosto, de Ordenación de los Seguros Privados, al exigir su adaptación o desaparición.

Insiste en que el Servicio de Previsión Mutualista no tenía ni tiene personalidad jurídica propia e independiente de la del Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles, no constituyendo más que un servicio de la indicada Corporación. Resalta la competencia del Ministerio de Justicia para dictar la Orden, al ser modificación de una Orden anterior, especialmente cuando la modificación viene impuesta por una Ley. De ello deduce que no se ha infringido el artículo 62.2 de la Ley 30/92, ni los artículos 9 y 97 de la Constitución. Igualmente, se opone al argumento esgrimido según el cual, a efectos del Dictamen del Consejo de Estado, la Orden aparece como ejecución de una Ley.

El Procurador Don Isacio Calleja García, en escrito de 1 de diciembre de 1998, en nombre y representación del COLEGIO DE REGISTRADORES DE LA PROPIEDAD Y MERCANTILES DE ESPAÑA, se opuso al Recurso interesando, en primer lugar, la inadmisibilidad del mismo al amparo del artículo 99.1 de la Ley de la Jurisdicción, y, en segundo término, respecto del motivo del Recurso, después de efectuar un análisis histórico del Servicio de Previsión Mutualista, insiste en la finalidad esclarecedora de la exposición de Motivos de la Orden impugnada, insistiendo en el carácter de "ser de reparto", es decir, sólo concede prestaciones si sus disponibilidades económicas lo permiten.

La Sentencia no es contradictoria con lo razonado en Sentencias anteriores, -las de 18 y 30 de abril de 1997-, cuya Doctrina mantiene. Concluye sosteniendo que la Orden no es un Reglamento dictado en ejecución de una Ley que ni siquiera se especifica, sino que modifica otro Reglamento, la Orden de 15 de octubre de 1958, dictada, a su vez, en habilitación del artículo 562 del Reglamento Hipotecario.

A la vista de las alegaciones formuladas por los actores, la Sala debe recordar la Doctrina sentada ya en anteriores Sentencias (13 de septiembre de 2001, Recurso nº 4936 y 6 de noviembre de 2001, Recurso nº 7665/1997), en las que se cuestiona la legalidad de la Orden del Ministerio de Justicia de 20 de enero de 1994.

Elementales razones de seguridad jurídica, -no debe olvidarse que el Recurso de Casación, según su naturaleza, tiene como misión fundamental garantizar la correcta y uniforme interpretación del Ordenamiento Jurídico-, aconsejan, dada la identidad argumental, recoger aquí los razonamientos jurídicos contenidos en la Sentencia de 6 de noviembre de 2001 (Recurso de Casación nº 7665/1997).

En dicha Sentencia, si bien las alegaciones de la parte recurrente venían articuladas en diferentes motivos, las razones de la impugnación y los preceptos legales en que se fundamentaba la presunta ilegalidad de la Orden de 20 de enero de 1994, eran sustancialmente iguales a los aquí esgrimidos por lo que, en atención a la unidad de Doctrina debemos reproducirlos: «

Los dos primeros motivos de Casación articulados por el recurrente han de ser analizados conjuntamente dada su íntima relación.

En efecto el recurrente alega en su primer motivo infracción del principio de jerarquía normativa en cuanto la disposición impugnada, la Orden del Ministerio de Justicia de 20 de Enero de 1.994 es contraria al artículo 295 de la Ley Hipotecaria y 562.12 de su Reglamento, mientras que el motivo segundo se fundamenta en la infracción de estos mismos preceptos.

Sin perjuicio de asumir íntegramente el argumento contenido en el párrafo segundo del fundamento octavo de la sentencia recurrida que dice:

"Por ello resulta necesario recordar que el Servicio de Previsión está configurado como un servicio del Colegio de Registradores y sometido a su regulación, contenida fundamentalmente en el Reglamento del Colegio (Título III), antes citado, que contempla, entre otros aspectos, su régimen de financiación y funcionamiento. No es pues una Mutualidad en el sentido de la Ley de 6 de Diciembre de 1.941, derogada por la Ley del Seguro Privado de 1.984, sino que se trata de un servicio colegial -Mutualidad Benéfica, en la primitiva redacción del Reglamento del Colegio-, que carece de personalidad jurídica, y que se caracteriza por las notas de pertenencia obligatoria (arts. 49 y 50 del Reglamento), ser de reparto, es decir, solo concede prestaciones si sus disponibilidades económicas lo permiten y estar regido por el principio de solidaridad. Esta configuración ya fué señalada por el Tribunal Supremo en su Sentencia de 11 de Julio de 1.990, en la que se cuestionaba precisamente la obligatoriedad del pago de cuotas al Servicio de Previsión por parte del personal auxiliar de los Registros, en la que se admitió la interpretación que la decisión sobre la voluntariedad de acogerse a un sistema complementario de previsión social pueda imputarse a la autonomía colectiva o corporativa del grupo profesional de que se trate, y estimaba que "la fundamentación de dicha interpretación descansa, en los mecanismos de protección social de grupos de personas unidos por la realización de una misma actividad profesional". No se trata, por tanto, de una mutualidad en el sentido propio y legal de este término ni de un seguro en el que la naturaleza y cuantía de las prestaciones reconocidas al que lo concierta estén relacionadas con la prima pagada por éste, sino que, como se dice en el Preámbulo de la Orden recurrida, "se encuentra situado en un campo intermedio de cobertura de riesgos entre el sistema público estatal (Clases pasivas y Seguridad Social), y el Seguro Privado", y de que el Reglamento del Colegio Nacional de Registradores que es la norma que venía regulando la materia que nos ocupa fue aprobado por Orden Ministerial de 15 de Octubre de 1.958 que desarrolla el Decreto de 28 de Marzo anterior, hemos de poner de manifiesto que ni de la lectura del artículo 295 de la Ley Hipotecaria ni el 562.12 de su Reglamento de 14 de Febrero de 1.947 se deriva la obligatoriedad de la existencia de una Mutualidad Benéfica, sino la de atender a los fines mutualistas y de asociación del Colegio. De los citados preceptos se infiere que el Colegio Nacional de Registradores tiene unos fines mutualistas, pero no imponen la obligación de constituir una Mutualidad Benéfica en sentido estricto y en paralelo al propio Colegio de Registradores. Como deban entenderse esos fines mutualistas no se predetermina en la legislación hipotecaria. De lo anterior resulta que ni se produce infracción del principio de jerarquía normativa ni tampoco de los preceptos de la legislación hipotecaria que se invocan y los motivos deben ser desestimados.

Los motivos tercero y cuarto también han de ser resueltos conjuntamente ya que ambos adolecen de idéntico defecto.

En efecto, las cuestiones que en ellos se plantean, infracción del artº 97 de la Constitución y 14.3 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y el que, en opinión del recurrente, los Ministros, salvo en materias propias de sus departamentos, necesitan habilitación legal específica para ejercer la potestad reglamentaria, motivo tercero, e infracción del artículo 6.2 de la Ley 2/74 que atribuye al Gobierno la competencia para regular cuestiones que afectan al régimen profesional (motivo cuarto), son cuestiones nuevas que no han sido tratadas en la instancia, aun cuando en la primera de ellas se haya hecho referencia en el escrito de conclusiones, lo que justificaría sin mas su desestimación. No obstante conviene poner de manifiesto que el Colegio Nacional de Registradores no es un Colegio Profesional directamente sujeto a la Ley de Colegios Profesionales, sino un Colegio de Funcionarios al que como corporación crea la Ley Hipotecaria y regula su Reglamento. La propia Disposición Adicional segunda de la Ley de Colegios Profesionales prevé que los Estatutos y demás disposiciones que regulan los colegios de funcionarios se adaptarán en cuanto sea posible a lo establecido en la citada Ley, por tanto es claro que la Ley de Colegios Profesionales no es de aplicación directa a los Colegios de Funcionarios. Del mismo modo en ninguna de las materias a que se refiere el artículo 6.3 de la Ley de Colegios Profesionales puede subsumirse lo que es objeto de regulación en la disposición impugnada.

Igualmente, en lo que a las facultades reglamentarias del Ministro de Justicia en la materia atañe baste referirnos a lo dispuesto en el artículo 560 del Reglamento Hipotecario que atribuye al Colegio de Registradores la naturaleza de corporación de derecho público subordinado jerárquicamente al Ministerio de Justicia.

Los motivos por tanto deben rechazarse».

Por lo que se refiere, una vez asumida la argumentación ya expuesta respecto de los extremos propios de este Recurso, a otras cuestiones suscitadas por los hoy recurrentes, en un único motivo cuyo análisis y estudio, como razona el Abogado del Estado, -dada la articulación técnica que exige la Casación- resulta poco operativa, por el número y la disparidad de preceptos invocados en sólo motivo, la Sala debe recordar, asumiendo los razonamientos del Tribunal de Instancia, que, en este caso, al no tratarse de un Reglamento ejecutivo de una Ley, sino de la reforma del Servicio de Previsión Mutualista, impuesta por la adaptación a la Ley del Seguro Privado, de 30 de agosto de 1984, no es preceptivo el Dictamen del Consejo de Estado.

El artículo 22.3 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado, de 22 de abril de 1980, establece que la Comisión Permanente deberá ser consultada cuando se trate de "Reglamentos o Disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones".

En el presente caso, se trata de la regulación de un servicio de previsión y su régimen transitorio, en la forma que se ha estimado menos perjudicial para los intereses de los mutualistas. Estamos en presencia de un Reglamento sobre el funcionamiento de un servicio colegial que, como reconoce la propia Exposición de Motivos, de la Orden de 20 de enero de 1984, carece de personalidad jurídica, es complementaria del sistema público estatal en cuanto a algunos de los riesgos cubiertos, y tiene como característica fundamental y definitoria del servicio mutualista la de ser de reparto, es decir, sólo concede prestaciones si sus disponibilidades económicas lo permiten, por lo que se encuentra situado en un campo intermedio de cobertura de riesgos entre el sistema público estatal (Clases Pasivas y Seguridad Social), y el Seguro Privado, al dar cobertura hasta donde permitan sus Recursos que proceden exclusivamente con aportaciones de sus miembros, sin que en su financiación intervengan, en todo o en parte, fondos públicos.

Ha sido la propia Ley 33/1984, de 2 de agosto, sobre Ordenación del Seguro Privado y la respuesta afirmativa de la Dirección General de Seguros, al entender que ciertas normas de la mencionada Ley eran aplicables al Servicio de Previsión Mutualista, atendiendo a que algunas de las prestaciones cubiertas deben calificarse de Previsión Social, la que ha obligado a declarar extinguido el Servicio de Previsión Mutualista, si bien, para evitar graves trastornos a los derechos ya adquiridos de los beneficiarios y a las legítimas expectativas de los mutualistas próximos a la jubilación, la disolución no se producirá de modo automático, sino que para estas personas se mantiene en sus líneas esenciales el sistema vigente.

De todo lo razonado no se deduce, en los términos que pretenden los recurrentes, la existencia de una posible causa de nulidad de las contempladas en el artículo 62.2 de la Ley 30/92.

El citado precepto determina que: "También serán nulas de pleno derecho las Disposiciones Administrativas que vulneren la Constitución, las Leyes u otras Disposiciones Administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales".

Los artículos 7 y 97 de la Constitución invocados para justificar una pretendida causa de nulidad, antes al contrario, confirman la necesidad de adecuar, mediante la publicación de la Orden aquí impugnada, la adecuación del Servicio de Previsión Mutualista al Ordenamiento Jurídico.

Habiéndose ya razonado la habilitación del Ministro de Justicia para dictar la disposición, con el consiguiente rechazo de la infracción del artículo 14.3 de la antigua y hoy derogada Ley del Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957, cabría añadir que "El Ministro de Justicia, como Jefe del Departamento, tiene atribuciones para ejercer la potestad reglamentaria en las materias propias del mismo, entre las cuales se encuentra, sin duda, el régimen jurídico de las cuestiones que afectan a los Registradores de la Propiedad, cuyos Colegios, se encuentran jerárquicamente subordinados al Ministerio de Justicia. De ello puede deducirse que estamos en presencia de un típico supuesto de potestad doméstica, inherente a las atribuciones del Jefe del Departamento.

Procede, en consecuencia, la desestimación del presente Recurso, previa la declaración de la conformidad de la Sentencia recurrida con el Ordenamiento Jurídico.

Por imperativos del artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción procede imponer las costas a los recurrentes.