STS, 20 de Enero de 1997
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 20 Enero 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinte de Enero de mil novecientos noventa y siete.
Visto el recurso de apelación interpuesto por el Excmo. Ayuntamiento de Jerez de la Frontera representado por el Procurador Sr. Gil Meléndez estando promovido contra la sentencia dictada el 7 de Noviembre de 1.990 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla, con el número 3121/88 sobre Multa y Cese de Actividad Industrial. Siendo parte apelada la Compañía Mercantil Hijo de Teodoro Martín S.A. representada por el Procurador Ortiz-Cañavate y Puig-Mauri.
La sentencia recurrida tiene la siguiente parte dispositiva que literalmente copiada dice: "FALLAMOS: Que estimando en todas sus partes el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Compañía Mercantil "HIJO DE TEODORO MARTÍN, S.A." anulamos por contrario al Ordenamiento Jurídico, los Decretos del Sr. Alcalde de Jerez de la Frontera de fechas 1 de Marzo y 20 de Septiembre de 1.988.- Y a su tiempo con certificación de esta sentencia para su cumplimiento devuelvanse el expediente administrativo al lugar de procedencia." A esta sentencia le sirvieron entre otros los siguientes Fundamentos de Derecho de la sentencia apelada. PRIMERO.- La Compañía Mercantil "Hijo de Teodoro Martín, S.A" recurre en los presentes autos el Decreto de la Alcaldía de Jerez de la Frontera de 1 de Marzo de 1.988 que le impuso la multa de 15.000 pesetas y ordenó el cese de la actividad del Matadero Industrial denominado "La Constancia" sito al pago de Montealegre Bajo con clausura del Establecimiento. También el Decreto de 20 de Septiembre de 1.988 desestimó la reposición formulada en su día. Las actuaciones administrativas llevadas a cabo en el expediente no pueden ser más escuestas. Sin haber antecedentes relacionados con posibles quejas o reclamaciones de los vecinos en relación con las actividades desarrolladas en el matadero o comprobación de los servicios correspondientes, en el sentido de que su existencia pueda suponer algunas molestias o riesgo para el vecindario, el expediente comienza con acta de los servicios de inspección urbanística del Municipio de fecha 8 de Febrero de 1.988 en que en el correspondiente impreso se hace constar que los ahora actores "no presentan licencia para la actividad" de matadero porcino. Después de la aportación por la interesada de un certificado oficial veterinario, de Marzo de 1.984, relativo a que el matadero "ha sido adaptado en todas sus dependencias al nuevo Reglamento General de Mataderos" y documentación que cree conveniente figuran las resoluciones reseñadas ordenando la clausura del establecimiento. La actora en su demanda afirma, la documentación aportada vienen a confirmarlo y el Ayuntamiento no niega que el aludido matadero industrial y fábrica de embutidos fue creado hace aproximadamente 45 años por D. Millán habiendo permanecido en funcionamiento hasta la actualidad y cumplido sus obligaciones fiscales con el Ayuntamiento y por ello con anterioridad a la promulgación y vigencia de la inicial y sucesivas leyes sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana al igual que los correspondientes planes generales de urbanismo de la ciudad y por ello han prescrito las infracciones urbanísticas que su construcción haya podido suponer aun cuando resulta evidente que su ubicación se encuentra en terreno calificado como zona rústica en la actualidad. Sobre estos extremos no llegó a haber controversia y carece de interés en este pleito el hecho de que la construcción se llevase a cabo sin licencia de obras, caso de haber sido así. SEGUNDO.- Dado el tiempo transcurrido nos parece creíbles lasversiones que dan cada una de las partes acerca de la existencia de la posible licencia municipal de apertura a los efectos de la intervención administrativa en las actividades moletas, insalubres, nocivas y peligrosas reguladas en el Reglamento de 30 de Diciembre de 1.961. Bien puso existir y perdido, bien nadie se ocupo nunca de obtenerla ni ninguna Administración tuvo el menor interés en comprobarlo. La cuestión litigiosa esta en determinar que finalidad persigue el Ayuntamiento que después de tantos años actúa de la forma escueta y contundente ya reseñada. Parece que el Ayuntamiento no ha pretendido al dictar el Decreto de la Alcaldía cumplir los fines y objeto que le corresponden o asigne el referido Reglamento. Este en su art. 1º dice "que el mismo tiene por objeto evitar que las instalaciones o industrias de cualquier clase "produzcan incomodidades, alteren las condiciones normales de salubridad e higiene del medio ambiente y ocasionen daños a la riqueza pública o privada o impliquen riesgos graves para las personas o los bienes". En autos no hay el menor indicio de que el Matadero Industrial del actor pueda directa o indirectamente afectar con su actividad estos bienes legalmente protegidos. No hay huella de que atentó ni a la seguridad ni a la Salud o comodidad del vecindario. Por el contrario es patente que esta industria está situada en lugar inadecuado según las previsiones del P.G.U. y parece lógico y legitimo que el municipio a quien corresponde velar por su cumplimiento pretenda su clausura o traslado a lugar reservado a estas actividades. Apreciamos por ello una discordancia entre los fines perseguidos y los medios empleados para ello y no es posible usar medios previstos para objeto distinto de aquellos para los que fueron confiados, constituyendo estos supuestos una desviación de poder por suponer el ejercicio de potestades administrativos para fines distintos de los fijados por el Ordenamiento Jurídico según el art. 83-3º de la Ley Jurisdiccional. TERCERO.- Al igual conclusión llegamos siguiendo el cauce formalista seguido por la actuación y razonamientos municipales. El Ayuntamiento parte de la para él indubitado hecho de la ausencia de la remota licencia de apertura con las consecuencias ya comentada, en vez de favorecer al administrado respetando sus intereses, partiendo del supuesto más lógico y verosímil de una posible autorización de la industria y de estimar necesario suspender o trasladarla, como parece la disposición transitoria segunda del reglamento, indemnizado al propietario, distribuyendo de forma la carga o perjuicio de la operación entre los miembros de la comunidad que se van a beneficiar de ello. En definitiva lo único que consta es que nadie posee la licencia no que esta no fue concedida. Las leyes, dice el art. 3, 1º del Código Civil, deben interpretarse atendiendo fundamentalmente a su espíritu y finalidad y al contexto social en que se aplica. CUARTO.- No hay razones para hacer expresa condena al pago de las costas procesales.
Contra dicha Sentencia, interpuso el Procurador del Excmo. Ayuntamiento de Jerez de la Frontera, recurso de apelación que fue admitido en ambos efectos, y, en virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo en este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por su trámite legal. Solicitando la parte apelante recientemente citada que >>.
Recibidas las actuaciones a este Tribunal Supremo, y personada la parte apelada la Compañía Mercantil HIJO DE TEODORO MARTIN S.A. representada por el Procurador D. José Luis Ortíz-Cañavate y Puig-Mauri que presentó escrito de alegaciones en el que suplica a la Sala dicte sentencia por la que se desestime el recurso de Apelación interpuesto por el Excmo. Ayuntamiento de Jerez de la Frontera.
Acordando señalar día y hora para la deliberación y fallo de la presente apelada, cuando por turno corresponda, fue fijado a tal fin el día QUINCE DE ENERO DE 1997.
SE ACEPTAN EN LO SUSTANCIAL LOS DE LA SENTENCIA APELADA,
El acto administrativo impugnado por la COMPAÑÍA MERCANTIL "HIJO DE TEODRORO MARTÍN S.A" es una resolución del Alcalde del Ayuntamiento de Jerez de la Frontera, de fecha 20 de septiembre de 1.988, que, resolviendo recurso de reposición, confirmaba otra resolución de 1 de marzo del mismo año en virtud de la cual se imponía a la precitada mercantil una multa de quince mil pesetas, en aplicación de los artículo 21.1.K de la Ley 7/1.985 de 2 de abril sobre Bases del Régimen Local; del artículo 59 del Real Decreto Legislativo 781/1.996 de 18 de abril, Texto Refundido de Régimen Local, como sanción por infracción de lo dispuesto en el artículo 22 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales y artículo 212.9 del citado Real Decreto Legislativo; en segundo lugar se ordenaba el cese de la actividad con clausura del establecimiento, de conformidad con el artículo 132 de las Ordenanzas de Policía y Buen Gobierno. La motivación de tal decisión se centraba en que, aunque laactividad de matadero se venía ejercitando al menos desde febrero de 1.959, por otros titulares de la empresa y se había continuado hasta la Compañía actual, sin embargo, pese al requerimiento formulado no había acreditado hallarse en posesión de licencia que amparase tal actividad, que es incompatible con el Plan General vigente del municipio que califica como "agrícola diseminada" la zona en que pretende ubicarse la industria siendo esta por tanto incompatible con dicho uso ya que el de industria solo se permite en zonas industriales o de tolerancia industrial.
La sentencia de instancia ha anulado los actos administrativos impugnados considerando que el artículo 1º del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas proclama que el Reglamento tienen por objeto evitar que las instalaciones, establecimientos, actividades, industrias o almacenes, oficiales o particulares, públicos o privados produzcan con su actividad incomodidades, alteren las condiciones normales de salubridad e higiene del medio ambiente y ocasionen daños a las riquezas pública o privada o impliquen grave riesgo para las personas o los bienes; circunstancias que el Ayuntamiento no ha acreditado se den en este caso. Por otra parte -sigue la sentencia- es patente que la industria está situada en lugar inadecuado según el Plan General vigente y parece lógico y legítimo que el Ayuntamiento pretenda su clausura o traslado a lugar reservado a estas actividades; pero no se ha acreditado que empezase a funcionar hace muchos años sin la licencia oportuna, que bien pudo existir y haberse perdido, sin descartar que nunca se hubiese obtenido; y ninguna Administración tuvo el menor interés en comprobarlo. Por ello la actuación municipal ha incurrido en desviación de poder según el artículo
83.3 de la Ley Jurisdiccional ya que ha partido de la ausencia de la remota licencia, en vez de favorecer al administrado aplicando la Disposición transitoria segunda del Reglamento de Actividades respetando los derechos adquiridos y en casos de extrema gravedad o en que no sea posible aplicar elementos correctores ordenar la suspensión traslado de la actividad con la indemnización correspondiente.
El Ayuntamiento de Jerez de la Frontera discrepa de la sentencia insistiendo en que la entidad afectada no ha presentado la licencia que le fue requerida, porque en realidad carece de ella; por lo que ha sido invitada a que legalice su situación sin que lo haya efectuado. Por último destaca que la actividad se ejerce en suelo no urbanizable y como carece de título administrativo idóneo que legitime su actuación industrial "su cese puede acordarse por la autoridad en cualquier momento". Tal argumentación carece de eficacia alguna a los efectos revocatorios pretendidos. Ante todo hemos de señalar que en cuanto al punto primero de la resolución municipal en cuestión, este Tribunal resolvió en sentencia de 16 de mayo de 1.995 otra cuestión dimanante también de resolución del Ayuntamiento de Jerez de la Frontera en buena parte semejante, de fecha 24 de marzo de 1.987, en cuya sentencia manteníamos que tal punto significaba la imposición de una sanción, para lo que habría de seguirse el correspondiente proceso sancionador a tenor de lo que dispone el artículo 226.3 de la Ley del Suelo Texto Refundido de 1976, y el 51.1.3) del Reglamento de Disciplina Urbanística; sin que fuese de aplicación el artículo 21.1.K de la Ley de Bases de Régimen Local, que se refiere a sanción por desobediencia a la Autoridad del Alcalde; ni el 212.9 del Texto Refundido de Régimen Local de 1.986 que hace referencia a la exigencia de tasas por licencia de apertura de establecimiento, ni el 22 del Reglamento de Servicios que ordena la sujeción a licencia de apertura de establecimientos industriales o fabriles. En cuanto al punto segundo -cese de la actividad y clausura- el propio Ayuntamiento de Jeréz de la Frontera, al resolver recurso de reposición, admite la posibilidad de que la industria de matadero viniese desarrollando tal actividad desde 1943, como alegó la recurrente, si bien desempeñada por diversos titulares que se han ido sucedido. Está probado también que se han venido pagando por sus titulares actuales -y no hay prueba alguna en contra de que por los anteriores también- la licencia fiscal del Impuesto Industrial y cuantos tributos gravan tal ejercicio industrial; que es público y notorio, así como conocido y consentido por el Ayuntamiento de Jerez durante todos esos años a través del pago de arbitrios e impuestos municipales . Como este Tribunal ha resuelto en otras ocasiones de extraordinaria similitud al presente (sentencia de 13 de marzo de 1991 etc), esta situación de prolongada actividad en el tiempo, sin que conste de modo suficientemente claro, además, la ausencia de licencia municipal desde su inicio, lleva a considerar inaplicable la ordenación urbanística vigente en el momento en que se resuelve, y que haría imposible el otorgamiento de una licencia solicitada si se tratara de una actividad de nuevo establecimiento; o de una petición de licencia por parte de la entidad "Hijo de Teodoro Martín S.A."; petición que no se ha producido; de ahí que la solución adecuada es la permanencia como uso de industria fuera de ordenación en función de lo establecido en el artículo 61 en relación con el 60 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1.976, aplicable a la sazón; solución que es la más adecuada ante el conflicto de intereses y bienes jurídicos en presencia, entre ellos la realidad de trabajo de 25 operarios; por supuesto, sin perjuicio de que en su actual ubicación quede sometida a las medidas correctoras que se estimen adecuadas, o si estas no fuesen posibles a la aplicación de la Disposición Transitoria Segunda del Reglamento de 30 de noviembre de 1.961.
Lo anteriormente expuestos y razonado, a mayor abundamiento, si cabe, de cuando se razona en la sentencia apelada, da lugar a la desestimación del recurso de apelación entablado por elprecitado Ayuntamiento; si bien sin expresa condena en las costas al no apreciarse circunstancias de las contempladas en el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción.
QUE DESESTIMAMOS EL RECURSO DE APELACIÓN ENTABLADO POR EL AYUNTAMIENTO DE JEREZ DE LA FRONTERA CONTRA LA SENTENCIA DICTADA POR LA SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE ANDALUCÍA CON SEDE EN SEVILLA EN FECHA 7 DE NOVIEMBRE DE 1990 EN EL RECURSO 3121/88; SIN EXPRESA CONDENA EN LAS COSTAS.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Pedro Esteban Alamo, Magistrado Ponente de esta Sala del Tribunal Supremo, estando celebrando Audiencia pública en el mismo día de su fecha. Certifico. La Secretaria.
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