STS, 29 de Marzo de 2004

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León dictó sentencia estimando el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de la Comunidad Autónoma de Castilla y León y por la del Ayuntamiento de Segovia se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 4 de Octubre de 2001, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, los recurrentes comparecieron en tiempo y forma ante el Tribunal Supremo, al tiempo que formularon en fecha 15 de Noviembre de 2001, los escritos de interposición del recurso de casación, en los cuales, tras exponer los motivos de impugnación que consideraron oportunos, solicitaron se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se desestime el recurso contencioso administrativo.

Los recursos de casación fueron admitidos por providencia de fecha 21 de Enero de 2003, en la cual se ordenó también, dar traslado a la parte recurrida (D. Gregorio ) para que pudiera oponerse al recurso de casación, sin que presentara escrito alguno, razón por la cual por diligencia de ordenación de 24 de Julio de 2003 se declaró caducado el trámite, y quedaran los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo cuanto por turno correspondiera.

Por providencia de fecha 6 de Febrero de 2003, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 23 de Marzo de 2004, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Burgos) dictó en sus recursos contencioso administrativos acumulados números 809/98 y 865/99, formulados por D. Gregorio , Concejal y Portavoz del Grupo Municipal de Izquierda Unida del Ayuntamiento de Segovia, contra los siguientes actos administrativos:

1. El nº 809/98, contra los dos actos siguientes:

   1. El acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Segovia de 9 de Marzo de 1998 por el que se aprueban determinadas rectificaciones a introducir en la modificación del PGOU para la concreción de los objetivos, imposiciones y criterios de usos e intensidades para los ámbitos del Planeamiento Especial, en relación con el Plan Especial de Protección Histórico Artística, Paisaje y Reforma Interior del Recinto Amurallado como consecuencia de la nueva postura adoptada al respecto por la Comisión de Urbanismo de Castilla y León de 10 de Febrero de 1998.

   2. La Orden de 31 de Julio de 1998 de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Junta de Castilla y León por la que se aprueba definitivamente en forma parcial la Modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Segovia en cuanto a los objetivos, imposiciones y criterios de usos e intensidades para los ámbitos del Planeamiento Especial, en relación con el Plan Especial de Protección Histórico artística de Paisaje y Reforma Interior del Recinto Amurallado.

2. El nº 865/99, contra la resolución de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Junta de Castilla y León de fecha 7 de Junio de 1999, por la que se aprueba definitivamente en forma parcial la modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Segovia en cuanto a los objetivos, imposiciones y criterios de usos e intensidades para los ámbitos del Planeamiento Especial, en relación con el Plan Especial de Protección Histórico Artística, Paisaje y Reforma Interior del Recinto Amurallado de Segovia, criterio sobre intensidades 2.3.a).

   Las modificaciones del Plan General que en las resoluciones impugnadas se aprueban son quince en total, catorce en la resolución autonómica de 31 de Julio de 1998 y una (la nº 8) en la resolución de 7 de Junio de 1999.

   En estas modificaciones, expuestas resumidamente, se expresa lo siguiente:

   1. En la nº 1, (que es la única que afecta a todos los Planes Especiales) se prevé la posibilidad de aumento de viviendas cuando "en los objetivos o criterios sobre intensidades establecidas para cada Plan Especial se disponga otra cosa".

      El resto de modificaciones se refiere sólo al Plan Especial de Protección Histórico-Artística, Paisaje y Reforma Interior del Recinto Amurallado. Y así:

   2. En la nº 2, sobre objetivos del Plan Especial se especifica que los usos actuales serán los señalados en el apartado 2.2. (Esta modificación está relacionada con los números 6 y 7). Artículo 2.1.d).

   3. En la nº 3, sobre objetivos del Plan Especial, se prevé que pueda aumentar el número de viviendas existentes, a fin de recuperar los índices de densidad humana, y que en estos casos el Plan Especial deberá analizar y justificar la densidad de población que resulte de aplicar este "objetivo" y, como consecuencia, prever la dotación de espacios libres que se requiera, a razón de 5 m2 por habitante. (Artículo 2-1-g).

   4. En la nº 4, sobre objetivos del Plan Especial, se prescribe que habrá de tenderse a conservar, mejorar y potenciar el preciado patrimonio histórico artístico y ambiental de las edificaciones y espacios existentes, entendiendo que tal conservación, mejora y potenciación, se hará atendiéndose a los términos deducidos de los criterios sobre intensidades establecidos en el apartado 2.3. (Artículo 2.1.h).

   5. En la modificación nº 5 se establece entre los objetivos de ese Plan Especial el de conservar y destacar los elementos caracterizadores que definen el área, entendiendo por tales los edificios declarados monumentos históricos y los espacios libres adscritos a los mismos; los edificios de reconocido valor histórico o tipológico con edad superior a 75 años, aunque no posean declaración monumental, pero que sean de reconocida singularidad, incluidos los espacios libres adscritos a los mismos; y ciertos espacios libres públicos, que señala concretamente. (Artículo 2.1.n).

   6. En la nº 6, sobre criterios de usos, se aclara lo que debe entenderse por "apartamento". (Artículo 2.2.a).

   7. En la nº 7, también sobre criterios de usos, se admiten "todos aquellos usos que sean compatibles con la tipología urbana y el tejido de base que caracteriza al área, entendiendo por tales los señalados en el punto 6.2.12 del Título VI del Plan General de Ordenación. La ubicación de los usos por pisos o plantes en las edificaciones será la establecida en la mencionada norma, pero permitiendo que el uso de oficinas, cuando sean públicas, pueda establecerse en todos los pisos o plantas del edificio. (Artículo 2.2.d).

   8. En la nº 9, sobre criterios de intensidades, se prescribe lo siguiente: "Los edificios existentes que puedan sufrir renovaciones parciales, entendiéndose por tales las pequeñas reparaciones o actuaciones en cualquier elemento de un edificio que puedan tener cabida en los conceptos de restauración, conservación y rehabilitación, deberán mantener la superficie construida al 15 de Julio de 1982, limitándose el número máximo de viviendas en cada edificio al que resulte de aplicar una superficie mínima construida por cada una de ellas de 105 m2 y quedando reconocidas, en todo caso, las viviendas inferiores en superficie a 105 m2 existentes. En estos supuestos, el Plan Especial deberá analizar y justificar la densidad de población que resulte de aplicar este "Criterio" y, como consecuencia, prever la dotación de espacios libres que se requiera, a razón de 5 m2 por habitante". (Artículo 2.3.b).

   9. En la modificación nº 10 sobre criterios de intensidades se dice lo siguiente: En caso de que se autorice el derribo de lo actualmente edificado por carecer de valor histórico, monumental o tipológico, o por cualquier otra circunstancia, se deberá mantener la altura y el volumen que tuvieran los edificios preexistentes, teniendo en cuenta que se podrán efectuar regularizaciones de alineaciones interiores definitorias del fondo de edificación siempre y cuando se obtengan espacios libres interiores más racionales y que la superficie construida y la superficie de ocupación de parcela preexistente no se vea incrementada. Si se tratare de parcelas no edificadas, pero que en algún momento tuvieron edificación, se podrá edificar el volumen, altura y fondos deducidos de la documentación acreditativa que justifique dichos aspectos. En el caso de que no exista dicha documentación, la altura edificable autorizable será la deducida de la altura media de los edificios colindantes y el fondo edificable autorizable, el que resulte de la unión de las alineaciones interiores o fondos de los edificios colindantes referidos, siempre y cuando no se generen alineaciones interiores geométricamente dificultosas (ángulos agudos, por ejemplo). Cuando no existen edificios colindantes o se generen alineaciones interiores geométricamente dificultosas, el fondo edificable se establecerá atendiendo a la media de las parcelas circundantes. La densidad de viviendas en los casos de derribo de edificaciones existentes quedará afectada por idéntica cautela a la señalada en el apartado anterior para operaciones de renovación parcial. En estos supuestos, el Plan Especial deberá analizar y justificar el volumen edificable y la densidad de población que resulte de aplicar este "Criterio" y, como consecuencia, prever la dotación de espacios libres que se requiera, a razón de 5 m2 por habitante. (Artículo 2.3.c).

   10. La nº 11 prescribe lo siguiente: Los espacios privados vacantes de edificación a 15 de Julio de 1982 habrán de ser calificados como espacios libres privados, debiendo tener la condición de inedificables, salvo que acredite motivadamente en el Plan Especial la necesidad de proceder a establecer cierres de manzana con edificación en espacios que no vengan siendo usados como jardín o huerta. En estos casos, las determinaciones del Plan Especial en cuanto al volumen edificable y la ocupación deberán ajustarse a la media de los edificios situados en el frente de la manzana de que se trate o, si no existieren, en el entorno de la misma. En todo caso, deberán tener la condición de espacios libres privados no edificables los espacios no edificados adscritos a edificios monumentales o singulares. (Artículo 2.3.c)

   11. En la nº 12, sobre criterios de intensidades, se dice que: "Cuando se trate de rehabilitación de edificios con destino total o equipamientos de tipo comunitario, se tolerarán los aumentos de volumen respecto a los existentes al 15 de Julio de 1982 que establecen los artículos 7.8, 7.9, 7.10, 7.12 y 7.13 para las diversas Areas Dotacionales establecidas en el Plan General de Ordenación Urbana. Las dotaciones Religiosas y sus usos complementarios podrán ser ampliadas en un 15% del volumen existente a 15 de Julio de 1982". (Artículo 2.3.c.1).

   12. En la modificación nº 13 se ordena lo siguiente: En las actuaciones de conservación, rehabilitación o renovación no se permitirán avances de la edificación sobre los espacios libres privados de las parcelas aunque tiendan a regularizar alineaciones interiores, debiéndose, por contra, procurar que se recupere la mayor superficie posible en dichos espacios, a excepción de los supuestos reseñados en los apartados c) y c-1), este último ex novo. En estos supuestos, el Plan Especial deberá analizar y justificar el volumen edificable y la densidad de población que resulte de aplicar este "Criterio" y, como consecuencia, prever la dotación de espacios libres que se requiera, a razón de 5 m2 por habitante (artículo 2.3.e).

   13. En la nº 14 (artículo 2.4.b) se dice que los niveles deseables de equipamientos establecidos por el Plan General en el apartado 5.5.4 para la UNIDAD URBANA correspondiente, tendrán carácter indicativo y procurarán conseguirse, pero no tendrán carácter estrictamente vinculante.

   14. En la modificación nº 15 (artículo 2.4.c), sobre imposiciones del Plan General al Plan Especial, se ordena que los equipamientos o dotaciones existentes al año 1993 en el ámbito del Plan especial del Recinto amurallado deberán mantenerse.

       Estas catorce modificaciones son las impugnadas en el recurso contencioso administrativo nº 809/98.

       Respecto de la modificación nº 8, que no fue aprobada en la primera ocasión por tener que someterse a un nuevo trámite de información pública, lo fue en la posterior resolución de 7 de Junio de 1999, objeto del recurso acumulado nº 865/99. En esta modificación se prescriben dos cosas:

   1. Una, (artículo 2.3.a), que " los edificios existentes que sean de reconocido valor histórico, monumental o tipológico deberán ser objeto de operaciones de restauración, conservación y rehabilitación, teniendo que mantenerse la superficie construida que posean. No obstante se podrán eliminar cuerpos de edificación que se consideren agregados perturbadores o distorsionantes del estilo y características del edificio principal".

   2. Otra, que como medida transitoria, hasta que se disponga del obligatorio Plan Especial, los edificios que deberán ser objeto de las operaciones de restauración, conservación y rehabilitación a que se refiere el apartado anterior u otras intervenciones singulares, serán lo que se relacionen en un documento anejo a la presente Modificación del Plan General denominado "Normas Transitorias de Actuaciones Permitidas en Edificios con Valores protegibles en el Recinto Amurallado", en el que también se establecen el nivel de intervención permitido en cada caso, aunque en todos los supuestos deberá mantenerse la superficie construida y el volumen que estos edificios posean.

Estos actos administrativos fueron impugnados en la vía contencioso administrativa por D. Gregorio con base en razones de forma y razones de fondo.

1. En cuanto a las primeras, alegó en su demanda las siguientes:

   1. - Infracción del artículo 125 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, al no haber existido el trámite de encuesta previa.

   2. - Ausencia de ciertos documentos como la Memoria, el Plan de Etapas y el Estudio Económico Financiero.

   3. - Falta de informe jurídico del Sr. Secretario de la Corporación.

   4. - Infracción del artículo 50 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de Abril de 1976, al no haberse seguido el trámite preceptivo en los casos de supresión de espacios libres.

   5. - Caducidad del procedimiento.

   6. - Imposibilidad de aprobación parcial de la modificación.

2. En cuanto a las razones de fondo alegó las siguientes:

   1. - Infracción del artículo 49.2 del Texto Refundido de 1976, por no previsión de mayores espacios libres.

   2. - Existencia de reservas de dispensación, al permitir las modificaciones impugnadas del Plan General que éste sea excepcionado desde los Planes Especiales.

   3. - Infracción de los artículos 20 y 21.3 de la Ley de Patrimonio Histórico Español 16/85 de 25 de Junio (en adelante L.P.H.E.), ya que las modificaciones impugnadas permiten, en contra de esos preceptos, que el futuro Plan Especial no mantenga la estructura urbana y arquitectónica del Conjunto ni las características generales de su ambiente.

   4. - Falta de motivación de las modificaciones impugnadas, en cuanto suponen un cambio no explicado en la política de protección del recinto amurallado.

La Sala de instancia rechazó todos los motivos formales de impugnación.

También rechazó el argumento sustantivo referente a la falta de previsión de mayores espacios libres, con el argumento de que el demandante no había demostrado que el previsto (es decir, 5 metros cuadrados por habitante) no cubriera el correspondiente a la mayor densidad.

Sin embargo, la Sala estimó el argumento atinente a la infracción de los artículos 20 y 21.3 de la L.P.H.E., y anuló los actos impugnados en el recurso contencioso administrativo nº 809/98.

(Como veremos, nada dijo del acto impugnado en el recurso acumulado nº 865/99).

Contra esa sentencia han formulado recurso de casación tanto la Comunidad Autónoma de Castilla y León como el Ayuntamiento de Segovia.

1. La Comunidad Autónoma de Castilla y León alega tres motivos de casación, a saber:

   1. La infracción de los artículos 120.3 de la C.E., 248-3 de la L.O.P.J. y 372.3º de la L.E.C., por falta de motivación de la sentencia, ya que ésta sólo razona sobre las modificaciones números 1, 7, 10, 11 y 13, pese a lo cual no sólo anula esas sino todas las restantes.

   2. Infracción de los artículos 17.3, último inciso, y 23 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de Abril de 1976 y de los artículos 20 (1 y 2), y 21 (2 y 3) de la L.P.H.E.

   3. Infracción de los artículos 20.2 y 21.3 de dicha Ley, desde una perspectiva distinta a la anterior.

2. El Ayuntamiento de Segovia alega los siguientes motivos de casación:

   1. - Infracción del artículo 24.1 de la C.E., por incongruencia de la sentencia, tanto "extrapetitum" (ya que uno de los argumentos en que la Sala de instancia basa la estimación del recurso no había sido suscitado por las partes) como por omisión (ya que, por una parte, no contiene pronunciamiento alguno sobre la resolución de 7 de Junio de 1999, que es objeto del recurso contencioso administrativo acumulado, y, por otra parte, anula todas las modificaciones a pesar de haber razonado sólo sobre las números 1, 7, 10, 11 y 13).

   2. - Infracción de los artículos 20.2 y 21.2 y 21.3 de la L.P.H.E.

   3. - Subsidiariamente, infracción de los artículos 11.1, 12.1.A), 17.1 y 23.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de Abril de 1976.

Los motivos de incongruencia y falta de motivación que, al amparo del artículo 88-1-c) de la Ley Jurisdiccional 29/98, esgrimen los aquí recurrentes deben ser estimados.

1. Por lo que se refiere a la primera, la sentencia impugnada deja de resolver sobre la impugnación de la resolución de 7 de Junio de 1999, objeto del recurso contencioso administrativo acumulado nº 865/99.

   En efecto, ni en el encabezamiento de la sentencia, ni en el primer fundamento de Derecho, (donde se describen los actos recurridos) ni en su parte dispositiva se cita en absoluto esa resolución. Es verdad que se escriben los números de ambos recursos acumulados, pero ese detalle parece de todo punto insuficiente para concluir que el recurso nº 865/99 está resuelto en la sentencia. No lo está, debiendo estarlo, porque el artículo 67.1 de la Ley Jurisdiccional 29/98 obliga a decidir "todas las cuestiones controvertidas en el pleito".

2. Pero no sólo eso.

   La Sala de instancia razona únicamente sobre las modificaciones 1, 7, 10, 11 y 13 (fundamento de Derecho quinto), pese a lo cual, sin ninguna explicación, anula también el resto de las modificaciones, sin ni siquiera razonar que ello pueda ser porque todas ellas estén relacionadas. El que la Sala diga "entre otras" no sana el vicio, porque lo cierto es que hay algunas modificaciones, como veremos, que no tienen nada que ver con las razones que se expusieron en la demanda y que se aceptaron en la sentencia para estimar el recurso.

3. Y ocurre, por otra parte, que la Sala de instancia utiliza para la estimación del recurso contencioso administrativo sin plantearlo a las partes según el artículo 33-2 de la Ley Jurisdiccional 29/98, un argumento que no fue debatido en el pleito, a saber, el de que el Plan General no puede encargar a un Plan Especial de Reforma Interior el cumplimiento de un objetivo (como el de aumentar la densidad de población en el Recinto Amurallado) que es contrario al objetivo que el artículo 23-1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de Abril de 1976 prevé para esos Planes Especiales (como es la descongestión de áreas).

   Hemos transcrito en el segundo de los fundamentos de Derecho los argumentos de forma y de fondo que el actor expuso en su demanda, y podrá comprobarse cómo ese argumento no figura en absoluto entre ellos.

   Todos estos vicios de incongruencia y falta de motivación deben conducir a la declaración de haber lugar al recurso de casación, con la consecuencia de tener que resolver este Tribunal Supremo lo que corresponda dentro de los términos en que aparezca planteado el debate (artículo 95-2-d).

Los motivos formales de impugnación que el actor expuso en su demanda fueron respondidos debidamente por la Sala de instancia y a las razones que ella dio nos remitimos ahora.

Y en cuanto a los argumentos sustantivos o de fondo, los estudiamos a continuación.

Pero conviene antes de nada consignar que la llamada que la Sala de instancia hace a su anterior sentencia de 16 de Enero de 1998 (recurso contencioso administrativo 1060/94) no resulta aquí acertada, porque en aquella ocasión se juzgó sobre la adecuación del Plan Especial al Plan General y se estimó la impugnación precisamente porque lo infringía. Aquí se juzga otra cosa, que es el propio Plan General cuyas modificaciones se impugnan, de forma que estas serán o no conformes a Derecho, pero el criterio de decisión es ya otro, a saber, si se ajustan o no a los preceptos pertinentes de la Ley de Patrimonio Histórico.

Lo primero que tenemos que consignar es que entre las modificaciones impugnadas existen algunas que por su independencia respecto de las demás, no resultan afectadas por los motivos que se expusieron en la demanda.

Son estas la modificación nº 5 (referente sólo a la cita de los elementos caracterizadores que definen el área, tales como edificios monumentales y sus espacios libres, los de reconocido valor histórico o tipológico con edad superior a 75 años, aunque no sean monumentales, con sus espacios libres y determinados espacios libres que señala expresamente), la nº 6, (que se limita a definir lo que haya de entenderse por "apartamento") y la nº 15 (que prescribe únicamente que "los equipamientos o dotaciones existentes al año 1993 en el ámbito del Plan Especial del Recinto Amurallado deberán mantenerse" y que, según la propuesta de resolución, ha de entenderse que incluye también el mantenimiento de los equipamientos parciales anteriores a 15 de Julio de 1982).

Como se ve, estas modificaciones números 5, 6 y 15 no tienen nada que ver con el aumento de viviendas ni con la densidad de población ni con reformas de alineaciones o avances sobre espacios libres, y quedan, por lo tanto, al margen de la impugnación, si no formal, sí materialmente. Respecto de estas modificaciones el recurso contencioso administrativo debe sin más ser desestimado.

Respecto de la infracción del artículo 49-2 del T.R.L.S. de 9 de Abril de 1976 diremos lo siguiente:

Este precepto dispone que "cuando la modificación (de los Planes) tendiera a incrementar el volumen edificable de una zona, se requerirá para aprobarla la previsión de los mayores espacios libres que requiera el aumento de la densidad de población".

En las modificaciones nº 3, 9, 10 y 13 se prevé, literalmente, que "en estos supuestos el Plan Especial deberá analizar y justificar la densidad de población que resulte de aplicar este "objetivo", y, como consecuencia, prever la dotación de espacios libres que se requiera, a razón de 5 metros cuadrados por habitante".

Este precepto tiene dos interpretaciones, una que no cumple lo previsto en el artículo 49.2, y otra que lo respeta. En consecuencia, es ésta última la que debe prevalecer, y concluir, por tanto, que el precepto dice que habrán de preverse más espacios libres y que ese aumento ha de ser de 5 metros cuadrados por cada persona que aumente.

Respecto de la falta de motivación, que en la demanda se alega como último motivo de impugnación, tampoco hemos de aceptarlo.

Es cierto que entre la documentación de las modificaciones no existe un documento llamado "Memoria", pero consta, además de una documentación gráfica, otra escrita o literal que se divide en cinco apartados, cuyo contenido es el siguiente:

1. Introducción.

2. Exposición de Motivos.

3. Perfilado, aclaración y nueva redacción de algunos apartados de los objetivos, usos e intensidades e imposiciones propuestos por el Plan General de Ordenación para ser tenidos en consideración en el ámbito de los Planes Especiales de Protección Histórico-Artística, del Paisaje y Reforma Interior.

4. Apéndice primero.

5. Apéndice final.

La lectura de esta parte literaria de las modificaciones revela de forma suficiente cuáles son las razones generales que las avalan, y que hacen que nos puedan ser tildadas de inmotivadas.

Queda por ver el motivo esgrimido en la demanda (y acogido en la sentencia como razón de anulación de los actos impugnados), y que se refiere a la infracción de los artículos 20 y 21.3 de la Ley del Patrimonio Histórico, que se alegan como infringidos en los motivos de casación segundo II-A del Ayuntamiento de Segovia y segundo de la Comunidad Autónoma de Castilla y León.

Dos son las ideas de las que hay que partir para estudiar este problema:

1. - Lo que aquí se impugna no es un Plan Especial, sino unos objetivos y criterios que el futuro Plan Especial debe perseguir. Lo que señala, pues, el Plan General para el posterior Plan Especial no es una regulación acabada sino unos objetivos generales. Esto significa que el Plan Especial conserva una amplia libertad de regulación, sin otros límites que los fijados en el Plan General y en la Ley del Patrimonio Histórico. Y significa por lo tanto que las determinaciones que ahora se impugnan sólo podrán ser declaradas disconformes a Derecho cuando lo sean por sí mismas y no por las que en interpretación dislocada o excesiva de ellas pueda adoptar más tarde el Plan Especial.

2. - La otra idea es la de la naturaleza de futuro Plan Especial, cuya averiguación resulta imprescindible para juzgar sus límites y objetivos.

   De la propia denominación del futuro Plan Especial (que reza "Plan Especial de protección Histórico-Artística, Paisaje y Reforma Interior del Recinto Amurallado") parece deducirse que se trata de un Plan mixto, que participa a la vez de la naturaleza propia de los Planes de Protección de la L.P.H. (artículo 20.1 de la L.P.H.) y de la de los Planes de Reforma Interior (artículo 23.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de Abril de 1976), y algún informe obrante en el expediente administrativo así lo afirma.

   No es fácil resolver ahora este problema, porque no constan en el pleito todas las determinaciones del Plan General atinentes a ese futuro Plan Especial sino sólo aquellas pocas a que se refieren las modificaciones impugnadas.

   No sabemos, pues, lo que esas determinaciones ausentes del pleito pueden prever, pero sí sabemos lo que imponen las recurridas, y entre estas no existe, detenidamente leídas, ninguna que prescriba directamente operaciones propias de los Planes de Reforma Interior según el artículo 23 de T.R.L.S (... "operaciones encaminadas a la descongestión, creación de dotaciones urbanísticas y equipamientos comunitarios, saneamiento de barrios insalubres, resolución de problemas de circulación o de estética y mejora del medio ambiente o de los servicios públicos u otros fines análogos").

   A esos fines no tienden directamente ni la previsión de más viviendas ni la regularización de alineaciones interiores ni los posibles cierres de manzana ni los posibles avances sobre espacios libres de parcela ni los usos de oficinas públicas, (medidas que constituyen el núcleo duro de las modificaciones impugnadas), por más que indirectamente todas esas medidas puedan tener efectos más o menos relacionados con aquellos fines.

   De lo que conocemos podemos deducir, por tanto, que ese futuro Plan Especial es un Plan Especial de Protección de los regulados en el artículo 20 de la Ley de Patrimonio Histórico 16/85.

   Estos Planes Especiales, cuya finalidad es proteger una determinada área, han de contener las siguientes determinaciones, según el artículo 20.2:

1. - Establecimiento para todos los usos públicos del orden prioritario de su instalación en los edificios y espacios que sean aptos para ellos.

2. - Previsión de las posibles áreas de rehabilitación integrada que permitan la recuperación del área residencial y de las actividades económicas adecuadas.

3. - Criterios relativos a la conservación de fachadas y cubiertas e instalaciones sobre las mismas.

4. - Catalogación de los elementos unitarios que conforman el Conjunto, dispensando a los elementos singulares una protección integral, y para el resto de los elementos el nivel adecuado de protección (artículo 21.1).

   Y tienen las siguientes limitaciones:

1. - Sólo se permitirán remodelaciones urbanas cuando impliquen una mejora de sus relaciones con el entorno territorial o urbano o eviten los usos degradantes para el propio Conjunto. (artículo 21.2).

2. - En todo caso habrá de mantenerse la estructura urbana y arquitectónica del Conjunto así como las características generales del ambiente (artículo 21.3).

3. - Se consideran excepcionales las sustituciones de inmuebles, aunque sean parciales, y sólo podrán realizarse en la medida en que contribuyan a la conservación general del carácter del Conjunto. (Artículo 21.3).

4. - En todo caso se mantendrán las alineaciones urbanas existentes (artículo 21.3).

5. - Hasta la aprobación del Plan Especial no se permitirán alineaciones nuevas, alteraciones en la edificabilidad, parcelaciones ni agregaciones (artículo 20.3, in fine).

   La Sala de instancia ha estimado el recurso contencioso administrativo porque cree que la posibilidad de que el Plan Especial permita un aumento del números de viviendas (modificación 1ª), la ubicación de usos para oficinas públicas en todas las plantas del edificio (modificación 7ª), la posibilidad de edificación con regularización de alineaciones interiores (modificación 19ª) y la previsión de cierres de manzana (modificación 11ª) ---entre otras--- infringen el artículo 21.3 de la L.P.H. (Fundamento de Derecho quinto in fine).

   Este Tribunal no comparte tal criterio.

   Esas modificaciones (y las conexionadas con ellas) tienen la finalidad, directa en unos casos e indirecta en otros, de recuperar el índice de densidad humana, criterio éste que ya se encontraba en el Plan General originario, como forma de evitar el despoblamiento del Recinto Amurallado. Este criterio de aumento de la densidad, que parece ser mirado con disfavor jurídicamente por la Sala de instancia, responde a un designio de política urbanística, de naturaleza metajurídica, que, en la medida en que respete las limitaciones y persiga los objetivos legalmente fijados, es tan aceptable jurídicamente como cualquier otro.

   Pues bien, las modificaciones de que se trata tienen su justificación en el concepto de rehabilitación integrada que permite el artículo 20.2 L.P.H., con la finalidad de recuperación del área residencial y de las actividades económicas adecuadas.

   Y ni el aumento del número de viviendas ni el uso de oficinas en todas las plantas del edificio, ni la regularización de alineaciones interiores (que no son las alienaciones urbanas que el artículo 21.3 ordena mantener, como líneas exteriores de separación de los solares y la vía pública), ni los cierres de manzana sin aumento de superficie construida o de ocupación, ni, finalmente, las nuevas determinaciones sobre usos son medidas urbanísticas que supongan en sí mismas consideradas una dislocación de la estructura urbana ni arquitectónica del Conjunto ni de las características generales del ambiente, sino que tienen su apoyo en el concepto de "rehabilitación integrada".

   Respecto de los derribos, la modificación nº 10 se limita a perfeccionar y limitar la norma 2.3.c) del Plan General, que ya las permitía. Se prescribe ahora que los derribos sólo podrán autorizarse cuando el edificio "carezca de valor histórico, monumental o tipológico, o por cualquier otra circunstancia", y se impone en todo caso el mantenimiento de la altura y el volumen preexistentes. Esta modificación respeta en sí misma considerada la limitación del artículo 21.3 sobre la excepcionalidad de la sustitución de inmuebles.

   En la modificación nº 9 se aclara, en sentido restrictivo, lo que puedan ser "renovaciones parciales", especificando que sólo lo serán "las pequeñas reparaciones o actuaciones en cualquier elemento de un edificio que puedan tener cabida en los conceptos de restauración, conservación y rehabilitación", lo que no contraría el artículo 21.3.

   En la modificación nº 12, que regula los aumentos de volumen en los edificios no monumentales con destino total a equipamientos de tipo comunitario, se limita el planificador a remitirse a lo que ya preveía antes respecto de las distintas Areas (Cultural, Sanitaria, Asistencial, etc) y a fijar el incremento en el Area Religiosa, que antes no tenía limitación expresa y que ahora se fija en un 15%, que es lo que antes se autorizaba con carácter general para los equipamientos. Estas determinaciones no perjudican por sí mismas a la estructura urbana ni arquitectónica ni a las características generales del ambiente.

   Todas las demás modificaciones (a excepción de las números 5, 6 y 15, a las que nos referíamos al principio) están relacionadas con éstas y no hay en ellas nada que infrinja los preceptos de la L.P.H.

Sí merece mención especial la modificación nº 8 en cuanto establece unas medidas transitorias, que regirán hasta la entrada en vigor del futuro Plan Especial. Esta modificación, como sabemos, es el objeto del recurso contencioso administrativo acumulado nº 865/99.

En su demanda, (folios 463 a 467) el actor no expuso motivos de impugnación distintos a los que tenía consignados en el nº 809/98, (que ya tenemos contestados), como no fueran estos dos:

1. Primero, que faltaba el informe preceptivo del Consejo de Urbanismo y Ordenación Territorial de Castilla y León.

   Pero una cosa es que ese informe no haya sido emitido y otra muy distinta que no conste en el expediente administrativo. La propia resolución de 7 de Junio de 1999 dice en el antecedente de hecho sexto que dicho informe se emitió en la reunión de 25 de Mayo de 1999 y frente a esta afirmación el actor no ha solicitado prueba alguna que la desvirtúe.

2. Segunda, que la aprobación de esas Normas Transitorias revela la intención del Ayuntamiento de no redactar el Plan Especial.

   Como puede comprenderse, esta afirmación constituye un juicio de intenciones que no puede aceptarse como motivo de impugnación del acto administrativo.

El rechazo de los argumentos expuestos en las demandas conduce a la desestimación de los recursos contencioso administrativos y sin que proceda hacer condena en las costas de casación ni en las de instancia (artículo 139 de la Ley Jurisdiccional). Ni tampoco a declarar el derecho del demandante a ser indemnizado por los gastos que el proceso le ha originado (y que ejercita con independencia de la pretensión sobre las costas), ya que, configurada así la pretensión, no existe sobre ella acto administrativo previo que pueda ser revisado jurisdiccionalmente.

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.