STS, 20 de Noviembre de 2006

La Sentencia recurrida dispone lo siguiente:

"FALLAMOS

Que debemos estimar y estimamos parcialmente el recurso contencioso-administrativo promovido por el COLEGIO DE INGENIEROS DE MONTES, representado por el Procurador Don José Antonio de Llanos García contra el Decreto 14/2000 de 20 de marzo, del Consejo de Gobierno de la Diputación Regional de Cantabria por el que se aprueba la modificación parcial de las relaciones de puestos de trabajo de la Consejería de Agricultura, Ganadería y Pesca, publicado en el B.O.C el día 27 de marzo de 2000.

Que debemos estimar y estimamos la pretensión relativa a la admisión de la titulación en Ingeniería de Montes con respecto a las siguientes plazas que figuran en dicha Relación de Puestos de Trabajo: "Jefe de Sección de Coordinación Técnica" y "Jefe de Sección de Obras y Proyectos" del Servicio de Estructuras Agrarias de la Dirección General de Agricultura; "Jefe de Investigación y Formación Agraria" del Servicio de Desarrollo Rural de la Dirección General de Agricultura; y "Técnico de Protección de la Fauna Silvestre" del Servicio de Conservación de la Naturaleza de la Dirección General de Montes; con desestimación de las restantes pretensiones de la parte recurrente; sin que proceda hacer mención expresa acerca de las costas procesales causadas, al no haber méritos para su imposición".

Contra dicha Sentencia ha interpuesto recurso de casación la Procuradora doña María del Carmen Giménez Cardona, en representación del Colegio de Ingenieros de Montes. En el escrito de interposición, presentado el 1 de octubre de 2001 en el Registro General de este Tribunal Supremo, después de exponer los motivos que estimó pertinentes, solicitó a la Sala "(...) acuerde casarla y declarar la ilegalidad del Decreto 14/2000 del Consejo de Gobierno, en cuanto a la omisión de la titulación de "Ingeniero de Montes", en las plazas de Técnico-Investigador Coordinador y Técnico de Investigador (sic) del Centro Ictiológico de Arredondo, así como en cuanto a la inclusión de la titulación de "Licenciado en Biología", para los puestos de Jefe de Sección de Protección de Habitats Fluviales, Jefe de Sección (sic) de la Fauna Silvestre y Jefe de Sección de Espacios Naturales Protegidos".

El Letrado de los Servicios Jurídicos del Gobierno de Cantabria, en su escrito de personación ante esta Sala presentado el 20 de septiembre de 2001, alegó extemporáneidad en la preparación del recurso y solicitó su inadmisión.

Conferido traslado a la parte recurrente, manifestó que el escrito se presentó el último día de plazo, pero dentro de los diez establecidos en el artículo 89 de la Ley procesal.

Por Auto de 27 de enero de 2005 se acordó la admisión a trámite y la remisión de las actuaciones a esta Sección Séptima, de acuerdo con las normas de reparto de asuntos.

Evacuando el traslado conferido por providencia de 30 de marzo de 2005, el Letrado de los Servicios Jurídicos del Gobierno de Cantabria se opuso al recurso y solicitó a la Sala "(...) dicte en su día sentencia por la que se confirme la sentencia impugnada en la parte objeto del presente recurso (...)".

Mediante providencia de 22 de junio de 2006 se señaló para votación y fallo el día 15 de noviembre de 2006, en que han tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Magistrado de Sala

El Colegio de Ingenieros de Montes recurrió ante el Tribunal Superior de Justicia de Cantabria el Decreto 14/2000, de 20 de marzo, del Consejo de Gobierno de la Diputación Regional de Cantabria, por el que se aprueba una modificación parcial de las Relaciones de Puestos de Trabajo de la Consejería de Agricultura, Ganadería y Pesca.

La Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de Santander ahora impugnada estimó en parte las pretensiones del recurrente fallando que en los puestos de trabajo de Jefe de Sección de Coordinación Técnica del Servicio de Estructuras Agrarias de la Dirección General de Agricultura, Jefe de Sección de Coordinación Técnica y Jefe de Sección de Obras y Proyectos y en el de Técnico de Protección de la Fauna Silvestre era indebida la exclusión de los Ingenieros de Montes.

En cambio, entendió que era conforme a Derecho la reserva para los Licenciados en Biología de los puestos de trabajo de Técnico Coordinador y de Técnico Investigador del Centro Ictiológico de Arredondo, cuyas funciones, según se acreditó en la fase de prueba, tenían que ver con la recuperación de los salmónidos y la investigación de habitats, fauna ictícola y pesca continental. Y, por último, consideró que también se ajustaba al ordenamiento jurídico que las plazas de Jefe de Sección de Protección de Habitats Fluviales, Jefe de Sección de Protección de la Fauna Silvestre y Jefe de Sección de Espacios Naturales Protegidos, pudieran ser desempeñadas por Licenciados en Biología, además de por los Ingenieros de Montes. A este respecto, dice la Sentencia que no puede excluirse a los primeros por la sola razón de que una de sus funciones sea la de realizar informes, estudios, planes y proyectos "puesto que los mismos podrán ser realizados en aquellas obras que sean propias de su disciplina, siendo perfectamente hábiles dichos titulados para el perfil de las plazas cuestionadas, cuya principal función es la gestión de la pesca, fauna y espacios naturales". Antes había dicho que esos puestos de trabajo abarcan materias propias de la carrera de Biología.

Estas cinco plazas pertenecen al Servicio de Conservación de la Naturaleza de la Dirección General de Montes y Conservación de la Naturaleza.

El recurso de casación se divide en dos partes. Los motivos que integran la primera se dirigen a combatir la exclusión de los Ingenieros de Montes de los puestos de trabajo del Centro Ictiológico de Arredondo. Los que forman la segunda pretenden que se excluya la Licenciatura en Biología de las exigidas para desempeñar las tres Jefaturas de Sección. Todos los motivos se fundan en el artículo 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción . Veamos, en síntesis, en qué consiste cada uno. En primer lugar, los que se refieren a las plazas del Centro Ictiológico de Arredondo.

1. Infracción de la normativa sobre atribuciones en relación con las Directrices Generales Propias de los Planes de Estudios de la carrera de Ingenieros de Montes. En particular, considera el recurrente vulnerado el Real Decreto 1456/1990, de 26 de octubre, y las Órdenes que aprueban esos planes. El motivo subraya que, entre las materias troncales que estudian los Ingenieros de Montes, se cuentan las de "cuencas hidrológicas", "aguas continentales" y "fauna silvestre". Además, recuerda que la Ley de Pesca de 1942 confería competencias exclusivas a estos titulados en materia de centros ictiológicos. En concreto, a ellos correspondía elaborar los proyectos de obras de viveros y estaciones de fecundación artificial. Y, aun reconociendo que proyectar un centro ictiológico no es igual a investigar en él, sostiene el recurso que es evidente el conocimiento que los Ingenieros de Montes tienen de la fauna piscícola continental. Por tanto, por

   formación y por razones históricas, no debe excluírseles de estos puestos de trabajo.

2. Infracción de la normativa estatal sobre Relaciones de Puestos de Trabajo en relación con los artículos 103.3 y 9.3 de la Constitución . Explica el motivo que, del artículo 16 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, resulta que la titulación exigida para acceder a un puesto de trabajo ha de ser la necesaria para su correcto desempeño y que la Sentencia, pese a reconocer que la Administración no ha motivado la exclusión de los Ingenieros de Montes de estas plazas, sin embargo, confirma la legalidad de su actuación. Aquí ve el recurrente, además, la infracción del principio de mérito y capacidad exigido por el artículo 103.3 de la Constitución para el acceso a la función pública y, en tanto esta reserva a los biólogos de las dos plazas del Centro Ictiológico sólo responde a la discrecionalidad administrativa, ve aquí la arbitrariedad que prohibe su artículo 9.3.

3. Inaplicación de la jurisprudencia sobre la falta de informes en la elaboración de las disposiciones de carácter general en relación con el artículo 129 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 . Pese a haber sido alegada esa jurisprudencia en la demanda, nos dice el escrito de interposición, nada dice la Sentencia al respecto. Por otra parte, entiende el Colegio de Ingenieros de Montes que, aun no siendo la Relación de Puestos de Trabajo una disposición general, participa de muchos de sus elementos, entre ellos la necesidad de justificación en informes o estudios. Y no se ha justificado la exclusión de los Ingenieros de Montes de estas plazas por el Decreto 14/2000 pese a que en todos sus borradores se admitía esta titulación para el puesto de Técnico Coordinador del Centro Ictiológico de Arredondo. Esta modificación no es irrelevante, nos dice el recurrente, porque impide "que los Ingenieros de Montes ocupen puestos, en beneficio de los Licenciados en Biología que sí pueden hacerlo".

4. Indebida aplicación de la jurisprudencia que liga las atribuciones con los estudios cursados. El recurrente explica que la doctrina jurisprudencial que rechaza el monopolio competencial conduce a ponderar la capacidad técnica del titulado como consecuencia de los estudios cursados y el carácter objetivo del proyecto a realizar. Desde ese punto de vista, concluye, habiéndose demostrado el conocimiento que los Ingenieros de Montes tienen en materia de fauna piscícola continental no se les debió excluir de las plazas del Centro Ictiológico de Arredondo que han dado lugar a estos motivos.

   Los tres motivos restantes se refieren a las Jefaturas de Sección del Servicio de Conservación de la Naturaleza. Veamos.

5. Infracción de la normativa sobre atribuciones en relación con las Directrices Generales propias de los Planes de Estudios de la Licenciatura en Biología. Se trata de las consignadas en el Real Decreto 387/1991, de 22 de marzo . Dice el recurrente que, entre las materias contempladas en ellas no figuran las de proyectos técnicos, dirección de obras y otras relacionadas con las anteriores, como, por ejemplo, topografía. Añade que en la Licenciatura en Biología no se exige un proyecto de fin de carrera, el cual sí es preceptivo en todas las Ingenierías. Seguidamente, se fija en las funciones de las plazas discutidas, que son las siguientes: "realización de informes, estudios, planos, proyectos y dirección de obras (incluida su recepción)" en materia de habitats fluviales y fauna silvestre y de conservación de la naturaleza y de espacios naturales protegidos, respectivamente. Como la Sentencia sienta la premisa de que deben aceptarse las titulaciones que capaciten para desarrollar los puestos de trabajo, debe ser casada porque hay cometidos de estas plazas para las que no han sido formados los biólogos.

6. Vulneración de las disposiciones que definen el proyecto técnico y las funciones del director de obra. Se trata del Decreto de 19 de octubre de 1961 y del artículo 124 del texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio . Observa el Colegio de Ingenieros de Montes que los Estatutos del Colegio de Biólogos contemplan su facultad de visar proyectos y que el Tribunal Supremo en su Sentencia de 17 de marzo de 1999 (recurso 548/1996 ) entendió que se trata de los realizados dentro de su profesión. Ahora bien, si es cierto que proyecto no equivale a proyecto técnico, si se habla de proyectos y se añade dirección de obra, incluida la recepción, entonces es claro que se trata de proyectos técnicos y su elaboración, así como la dirección de obras no corresponde a la formación de los biólogos.

7. Vulneración de la normativa estatal sobre Relaciones de Puestos de Trabajo en relación con los artículos 103.3 y 9.3 de la Constitución . Reitera aquí los argumentos ya desarrollados en el motivo segundo, si bien ahora sobre la base de la falta de preparación de los biólogos para estas plazas. Además, recuerda que la competencia, según el artículo 12 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, es irrenunciable. Por eso, no puede entenderse que las Secciones a las que corresponden las Jefaturas debatidas puedan desarrollar sus tareas si sus Jefes no están capacitados para llevar a cabo parte de ellas.

8. Vulneración de la jurisprudencia sobre atribuciones. Según la interpreta el recurrente, la elaboración de proyectos técnicos y la dirección de obra son competencias exclusivas de los Ingenieros y ajenas a los Biólogos.

El Gobierno de Cantabria se opone a este recurso de casación. En su escrito señala que el Decreto 14/2000 es un supuesto claro de ejercicio de la potestad de autoorganización revestida de la discrecionalidad necesaria para dar la mejor satisfacción a las necesidades públicas y que lo pretendido por el Colegio recurrente es que sean los Tribunales quienes las ejerzan, sustituyendo a la Administración en contra del artículo 71.2 de la Ley de la Jurisdicción.

Después acuerda que esa discrecionalidad está sujeta a la Ley y que el reglamento es el que, en el margen que aquélla le deja, decide, considerando razones de oportunidad, qué titulaciones específicas se van a exigir para cada puesto de trabajo. Dice, también, que la utilización de criterios extrajurídicos no tiene por qué ser contraria a Derecho porque la decisión discrecional no es exclusivamente jurídica. Lo decisivo es que se sitúe dentro del espacio que le deja la Ley.

Desde estas premisas, sostiene que la decisión adoptada en las plazas objeto de debate no es arbitraria, irrazonable o desproporcionada porque las titulaciones elegidas para los puestos a los que se refiere el recurso ofrecen la preparación adecuada para el cabal cumplimiento de la misión que corresponde a cada uno, de manera que habiéndose dictado la norma reglamentaria respetando el fin al que debía tender no puede reprochársele infracción alguna. Tras citar una Sentencia de esta Sala de 15 de diciembre de 1998 (recurso 711/1996 ), afirma que el Decreto 14/2000 cuenta con motivación. Se remite, al efecto, al folio 48 del expediente en el que se hace explícito el propósito de diferenciar los puestos discutidos de la actuación estricta en materia de montes. Después, tras invocar diversas Sentencias sobre el requisito de la motivación de las disposiciones generales, manifiesta que el Decreto impugnado cumple con todos los requisitos legales y concluye con más consideraciones sobre la discrecionalidad administrativa y su control judicial.

El recurso debe ser desestimado pues no procede acoger ninguno de los motivos de casación dirigidos contra la Sentencia de la Sala de Santander según vamos a explicar seguidamente. Para ello, abordaremos en conjunto los relativos a cada una de las dos partes en que el Colegio de Ingenieros de Montes los ha agrupado, ya que las cuestiones que plantean están todas ellas estrechamente relacionadas.

Antes, debemos decir que la Sala de instancia ha dado una solución sumamente razonable al litigio suscitado. Solución que, además, es coherente con los criterios que venimos observando, plasmados por última vez hasta ahora en la Sentencia de 13 de noviembre de 2006 (casación 5049/2001 ) y antes en Sentencias como la de 10 de abril de 2006 (casación 2390/2001). Según advierte la Sala de Cantabria, en el tercero de los fundamentos de su Sentencia, la postura desde la que enjuicia el Decreto 14/2000 es "amplia, generosa e integradora, tendente a admitir la capacitación profesional de los titulados, ya sean Ingenieros de Montes u ostenten otra titulación, siempre y cuando deba presumírseles capacitados para desarrollar las tareas y cometidos propios de cada puesto de trabajo en razón de los conocimientos técnicos que acreditan los estudios que han cursado, con la especial consideración de que las Consejerías son órganos administrativos donde se trabaja en colaboración y de manera coordinada por lo que no siempre se precisará aptitud especial para todas y cada una de las funciones del puesto, siempre y cuando se cumplan los requisitos básicos del perfil del mismo y los conocimientos técnicos que permitan desempeñar las funciones propias de aquél".

Sigue diciendo la Sentencia que la motivación de la elección de una u otra titulación no puede basarse en la sola discrecionalidad de la Administración Regional y reprocha a la contestación a la demanda que sea éste el único argumento que maneje para contestar al recurrente, eludiendo así el principio de mérito y capacidad para el ingreso en la función pública.

Es importante esta última precisión porque la falta de motivación a que se refiere el segundo de los motivos no reside, para la Sentencia, en la Relación de Puestos de Trabajo sino en la contestación a la demanda, lo que es diferente. Por otro lado, conviene recordar que la jurisprudencia de esta Sala, tras haber mantenido anteriormente posiciones distintas, no atribuye a estas Relaciones el carácter de disposiciones generales o reglamentos. Lo que ha hecho es darles el mismo tratamiento que a éstos a los efectos de franquear el acceso al recurso de casación de las pretensiones dirigidas contra ellas [la Sentencia de 19 de diciembre de 2003 (casación 4930/1998 ) recoge esa evolución]. Así, las relaciones de puestos de trabajo son instrumentos técnicos a través de los que se realiza la ordenación del personal, tal como las define el artículo 15.1 de la Ley 30/1984 . En cuanto tales, expresan la potestad de autoorganización de la propia Administración, la cual, ciertamente, ha de ejercerse dentro del respeto al ordenamiento jurídico. En el aspecto debatido en este proceso, es decir en lo que respecta a los requisitos de titulación necesarios para cada puesto concreto, eso supone que deben ser adecuados a las tareas que le corresponden. Adecuación que, es verdad, se manifiesta en la correspondencia entre las capacidades que los estudios conducentes al título confieren y las actividades a desarrollar desde cada plaza.

Pues bien, en lo que hace a las del Centro Ictiológico, considera el Colegio de Ingenieros de Montes que se les ha excluido indebidamente pues su título les asegura conocimientos en fauna fluvial y se les han encomendado los proyectos técnicos y la dirección de las obras de los viveros. Ahora bien, sin negar que posean amplias nociones sobre fauna fluvial y otras cuestiones asociadas, y aunque las competencias que en materia de viveros se les hayan reconocido les aseguren familiaridad con las cuestiones con ellos relacionadas, no parece dudoso que la investigación encaminada a la recuperación de los salmónidos y la relacionada con habitats, fauna ictícola y pesca continental quedan lejos de la formación central que les caracteriza. Por el contrario, se ajusta a la que reciben los Licenciados en Biología.

De ahí que no sea irrazonable que se reserven a los Biólogos dichos puestos de trabajo. En otras palabras, no es arbitrario hacerlo porque en el caso de estos existe una correspondencia plena entre su preparación y la actividad a desarrollar en el Centro Ictiológico de Arredondo. Correspondencia que no se da en el caso de los Ingenieros de Montes. Este razonamiento, al que llega la Sentencia de instancia desde las premisas que hemos recogido, a la vista de las normas que regulan ambas titulaciones y de cuanto obra en el expediente, se ajusta plenamente a Derecho.

No es obstáculo a ello que, en los borradores, para una de las plazas, la de Técnico Coordinador, se admitiera también el título de Ingeniero de Montes, excluida finalmente de la Relación de Puestos de Trabajo. Y no lo es por la adecuación que se ha evidenciado en el proceso entre titulación y plazas, de manera que se comprende con facilidad que se decidiera excluirlos en la versión definitiva ante la falta de esa correspondencia en el caso de los Ingenieros de Montes. Ciertamente, hubiera sido más correcto haberlo justificado expresamente. No obstante, esa circunstancia no es razón suficiente para considerar ilegal la mencionada exclusión.

En definitiva, debemos rechazar los motivos primero a cuarto.

Y lo mismo sucede con los otros tres. Nuevamente, hemos de coincidir con la Sentencia de la Sala de Cantabria. La pretensión del Colegio de Ingenieros de Montes de excluir a los Licenciados en Biología de Jefaturas de Sección de Protección de Habitats Fluviales, de Protección de la Fauna Silvestre y de Espacios Naturales Protegidos no está fundada porque la formación de los Biólogos se ajusta a los cometidos principales a desempeñar por esas Secciones, incluida la elaboración de proyectos propios de su profesión en los términos en que se refiere a este extremo la Sentencia de 17 de marzo de 1999 . Que no forme parte de su capacitación la dirección y recepción de obras no altera lo anterior ni, como dice la Sala de Cantabria, impide que se lleven a cabo las que sean precisas porque la Administración Regional posee los servicios necesarios para ello.

Tampoco hay arbitrariedad en este caso ni desconocimiento del principio de capacidad que debe presidir la exigencia de una formación determinada para ocupar un puesto de trabajo en la Administración. Por el contrario, la solución a la que llega la Sentencia es coherente con las atribuciones propias de las distintas titulaciones y se corresponde, también, con la separación entre las actividades de montes y las de conservación de la naturaleza a la que apunta la estructura organizativa en la que se inserta esta Relación de Puestos de Trabajo.

A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas a la parte recurrente pues no se aprecian razones que justifiquen no hacerlo. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de ese precepto legal, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por honorarios de abogado la de 1.500 #, sin perjuicio del derecho a reclamar del cliente los que resulten procedentes. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta.

En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,