STS, 16 de Octubre de 2001
| Ponente | SANZ BAYON, JUAN MANUEL |
| ECLI | ES:TS:2001:7922 |
| Número de Recurso | 2074/1997 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 16 de Octubre de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. JUAN MANUEL SANZ BAYOND. RICARDO ENRIQUEZ SANCHOD. JORGE RODRIGUEZ-ZAPATA PEREZD. PEDRO JOSE YAGÜE GILD. MANUEL VICENTE GARZON HERRERO
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciséis de Octubre de dos mil uno.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores al margen anotados, el recurso de casación que con el núm. 2074/1997 ante la misma pende de resolución, interpuesto por la representación legal de Intursa, y por la representación procesal del Ayuntamiento de Benacazón, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, el 18 de diciembre de 1996, en los recursos acumulados núm. 2754/91 y 158/92. Siendo parte recurrida la Letrada de la Junta de Andalucía.
En el proceso Contencioso Administrativo antes referido la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, dictó sentencia desestimatoria del recurso contencioso administrativo presentado.
Notificada la anterior sentencia la parte recurrente presentó escrito ante el Tribunal de Instancia preparando el recurso de casación contra la misma. Por Providencia la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, admitiéndolo y emplazando a las partes para que comparezcan ante el Tribunal Supremo.
Recibidas las actuaciones, ante este Tribunal las partes recurrentes, se personaron ante esta Sala y formularon escritos de interposición del recurso de casación, expresando los motivos en que se amparan, solicitando que, dicte sentencia de acuerdo en todo con sus pedimentos.
Teniendo por interpuesto el recurso de casación por esta Sala, se emplaza a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días formalice el escrito de oposición.
Por la parte recurrida se presenta el escrito de oposición al recurso interpuesto, en el que tras impugnar los motivos del recurso de casación en virtud de las razones que estimó procedentes, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia por la que se declare inadmisible el recurso de casación, y en su defecto, lo desestime en todos sus extremos, confirmando la sentencia impugnada.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia el día TRES DE OCTUBRE DE DOS MIL UNO, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento..
Por resolución de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía de 21 de marzo 1991, desestimando el recurso de alzada contra la Resolución de la Comisión Provincial de Urbanismo de Sevilla de 4 de julio de 1990, se aprobó definitivamente la modificación puntual de las Normas Subsidiarias de Benacazón sobre Andalusi Park Hotel.
También, por la resolución de la Comisión Provincial antecitada de 20 de diciembre de 1990 se aprobó el Plan Parcial Andalusí Park Hotel, ratificado en alzada por la precitada Consejería de la Junta de Andalucía de 30 de enero de 1992.
Habiendo sido recurridas tales resoluciones administrativas, la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla de 18 de diciembre de 1996, desestimó los recursos planteados por el Ayuntamiento de Benacazón y la entidad Intursa, confirmando los referidos actos administrativos.
Tanto la entidad Intursa como el Ayuntamiento de Benacazón, a través de sus respectivas representaciones legales han formulado recurso de casación contra esa sentencia.
Respecto del recurso de la entidad Intursa debió ser "ab initio" inadmitido a trámite, al disponer el articulo 93.4 de nuestra Ley Jurisdiccional, modificada por la Ley 10/1992 de 30 de abril, que las sentencias dictadas por las Salas de lo Contencioso Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, no comprendidas en su número 2, respecto a actos o disposiciones de las Comunidades Autónomas, sólo serán susceptibles de casación cuando el recurso se funde en infracción de normas no emanadas de los órganos de aquellas, que sea relevante y determinante del fallo de la sentencia, matizando el articulo 96.2 de la misma ley, que para el supuesto del artículo 93.4, en el escrito de preparación del recurso casación, habrá de justificarse que la infracción de una norma no emanada de los órganos de la Comunidad Autónoma, ha sido relevante y determinante del fallo.
Como tiene harto declarado esta Sala, del análisis conjunto de los expresados preceptos se infiere con claridad, que el recurso de casación se ha de fundar en normas no emanadas de los órganos de las Comunidades Autónomas; que la infracción de esas normas sea relevante y determinante del fallo de la sentencia; y que el recurrente tiene que justificar en el escrito de preparación del recurso de casación, que tal infracción normativa denunciada no emanada de la Comunidad Autónoma o sus órganos, ha sido relevante y determinante del fallo de la sentencia.
En el escrito de preparación de este recurso por parte de Intursa se indica en su apartado quinto que "aún cuando el acto recurrido en primera instancia procede de una Comunidad Autónoma, el recurso se fundamentará en la vulneración del Derecho del Estado aplicado en la sentencia".
Es evidente que no se ha cumplido lo exigido por el artículo 96.2 de la Ley Jurisdiccional, porque no se ha justificado que la infracción de normas no emanadas de órganos de la Comunidad Autónoma --aludidas genéricamente, sin concreción puntual --ha sido relevante y determinante del fallo, justificación que ha de ser acreditada por el que prepara el recurso de casación, poniendo de relieve el cómo, porqué y de qué forma han influido esas normas en la determinación del fallo.
Por ello, según el articulo 100.2.a) en relación con los articulos 93.4 y 96.2 de dicha Ley, procedería haber declarado la inadmisión de este recurso de casación de Intursa por su defectuosa preparación, si bien tal causa de inadmisión se convierte en éste trámite, en causa de desestimación del recurso promovido por Intursa.
El recurso del Ayuntamiento de Benacazón, se fundamenta, en primer lugar, según la terminología que se emplea, sin aludir para nada el artículo 95 de la Ley Jurisdiccional, ni al ordinal en que se ampara, en la infracción del artículo 2.1 de la Ley 7/85 de 2 de abril en relación con su artículo 25.2, y con los artículos 49 de la Ley del Suelo de 1976, y el 145 del Reglamento de Planeamiento, y en segundo lugar, en la infracción de la jurisprudencia contenida en las sentencias del Tribunal Supremo de 14 de marzo y 18 de julio de 1988, 13 de julio de 1990, 12 de febrero y 17 de julio de 1991.
Es llano, que con arreglo a lo expuesto, se infiere que la parte recurrente se ampara en el artículo 95.1.4 de la Ley Jurisdiccional, en lo que se ha de entender como los dos motivos de casación aducidos.
La problemática debatida en este recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Benacazón queda centrada en el hecho de si la Comisión Provincial de Urbanismo de Sevilla y la Consejería de Obras Públicas y Transporte de la Junta de Andalucía, al proceder a la aprobación definitiva de la modificación puntual de las Normas Urbanísticas de Benacazón, han vulnerado o no, el principio de autonomía municipal consagrado en los artículos 137 y 140 de la Constitución, al variar las condiciones de edificabilidad en el área afectada, en cuanto a su altura, tal como se había determinado por el Ayuntamiento citado a través de la aprobación inicial y provisional de ese proyecto de modificación, por lo que está suficientemente motivado y no ha lugar a la inadmisión aducida por la contraparte.
Los Planes de Urbanismo plasman la ordenación del territorio, estimada como la más adecuada a las exigencias del interés público, más la diversidad de intereses presentes en el plano de urbanismo, necesariamente supone la exigencia de una titularidad compartida, en el planeamiento, por los entes municipales y las Comunidades Autónomas, y de aquí que éstas puedan introducir modificaciones en la aprobación definitiva del planeamiento urbanístico propuesto por los Municipios, sin que tales modificaciones puedan invadir los contenidos propios derivados del principio de autonomía municipal, reconocido en los articulos 137 y 140 de la Constitución y en los artículos 1, 4 y 47 de la Ley 7/85 de 2 de abril de Bases de Régimen Local en relación con los preceptos 2 y 25 de la misma Ley.
Naturalmente, que en el supuesto de real conflicto o divergencia entre los intereses municipales y los supralocales, han de considerarse estos últimos predominantes.
Sobre esta base, y coordinando el texto del artículo 41 de la Ley del Suelo de 1976 con el principio de autonomía municipal, esta Sala ha venido reiterando, que el control de las Comunidades Autónomas al aprobar definitivamente el planeamiento, se extiende a los aspectos reglados del Plan en toda su extensión, y en cuanto a los aspectos discrecionales, el control no se extiende a las determinaciones del Plan que no incidan en materias de interés comunitario, con la salvedad que sí son viables los controles, en este supuesto, que tengan por finalidad evitar las vulneraciones de las exigencias del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, no siendo, por el contrario admisibles las revisiones de pura oportunidad, ya que en este terreno prevalece el modelo físico que dibuja el municipio.
En cuanto a las determinaciones del planeamiento que tienen conexión con algún aspecto de un modelo territorial superior, sí resulta admisible un control de oportunidad en el que prevalece la apreciación comunitaria --sentencias del Tribunal Supremo de 13 de julio de 1990, 25 de abril de 1991, 18 de mayo de 1992, 21 de marzo de 1994, 17 y 25 de octubre de 1995, etc.--.
La modificación o revisión de un Plan de Urbanismo, es reflejo y consecuencia del "ius variandi" de la Administración, para alterar el régimen del suelo, en armonía con los fines e intereses públicos, cambiantes con el devenir temporal, sin que pueda oponerse a dicho "ius variandi" la vigencia anterior de otra ordenación urbanística, porque el planeamiento, no es ni puede ser algo estático e inmutable, sino siempre atemperado a las necesidades sociales cambiantes que la Administración está obligada a reflejar al regular el modelo territorial idóneo para satisfacer esos intereses públicos o generales.
El motivo primero de casación del Ayuntamiento de Benacazón, en definitiva, viene a denunciar la vulneración del principio de autonomía municipal y el segundo, la jurisprudencia relativa, ya expuesta, a las facultades de control de las Comunidades Autónomas, en relación con ese principio de autonomía local, con ocasión de la aprobación definitiva del planeamiento urbanístico, por lo que los dos motivos inciden realmente en un contenido común, que permite el examen conjunto de ambos.
En la sentencia recurrida, se llega a la conclusión que la Comisión Provincial de Urbanismo en la aprobación definitiva de la modificación puntual de las Normas Subsidiarias de Benacazón, ha ejercido un control de estricta legalidad, respecto de la aprobación inicial y provisional realizada por el Ayuntamiento de Benacazón, por la falta de coherencia de la modificación municipal con las determinaciones de las Normas Subsidiarias, tanto respecto a alturas de edificaciones, volúmenes y conservación del entorno paisajistico.
Como ya hemos expresado, la naturaleza y finalidad del "ius variandi" de la Administración municipal, precisamente radica en modificar el planeamiento vigente, para acomodarlo a las exigencias cambiantes de los intereses públicos, variando las determinaciones de ese planeamiento, por lo que, en principio, no parece lógico, calificar de falta de coherencia de la modificación puntual de las Normas Subsidiarias, con las determinaciones de las mismas, al ser su cambio, el presupuesto necesario del contenido del "ius variandi" municipal.
Precisamente la calificación del suelo y su modificación en cuanto alturas y volúmenes, entre otros aspectos, constituye, el contenido, quizá más típico, del ejercicio del "ius variandi", como aspectos discrecionales o de oportunidad del planeamiento, de índole y competencia municipal, al afectar ello, a los intereses locales de modo, en general, exclusivo, por lo que para el ejercicio de esa facultad pueda ser combatida, tanto a nivel particular como comunitario, ha de acreditarse que con tal modificación de usos o volúmenes o alturas se ha incurrido en arbitrariedad o con alejamiento de los intereses generales.
Y estos supuestos no son apreciados como concurrentes en el evento aquí contemplado, puesto que la variación de alturas o volúmenes, objeto de la modificación de las Normas Subsidiarias, afecta a un punto concreto del área municipal --zona de Andalusi Park Hotel--, no ubicada en la especifica trama urbana de la localidad, sino en un punto más alejado, enclavado en un cruce de carreteras, por lo que la modificación de esas determinaciones urbanísticas allí, no afecta de modo significativo ni contradice propiamente, la determinación de alturas y volúmenes en el casco urbano, propiamente dicho, por lo que tal variación ha de entenderse como de interés estrictamente local, toda vez que no puede ser apreciada arbitrariedad en tal medida, ni alejamiento de los intereses locales, al haberse proyectado tal modificación de Normas, en base a los intereses turístico-económicos de esa localidad, precisamente, atendiendo también a las inmediatas expectativas de la celebración en Sevilla de la Exposición Universal de 1992.
No estamos, pues, en lo relativo a este punto ante el control de una actividad reglada, sino discrecional y de interés exclusivo municipal.
Más problemático y controvertido es el tema de la protección del medio ambiente entre el que ha de incluirse la tutela del paisaje, y reflejado en el artículo 45 de la Constitución en base y referencia "al derecho de disfrutar un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona".
No puede caber duda que la notoria afectación a la contemplación del paisaje serrano, derivado de la construcción de un edificio, y su aprobación por el órgano municipal, constituye, si, un acto discrecional o de oportunidad, pero de indiscutibles repercusiones en los intereses supramunicipales, que pueden y deben ser controlados en el acto de aprobación definitiva del planeamiento por la Comunidad Autónoma, con arreglo a la doctrina anteexpuesta.
Más en el supuesto, objeto de esta litis, y conforme al resultado de la prueba pericial practicada, en relación con las demás, y con el propio proyecto aprobado por la Administración Autonómica, que redujo a dos alturas, el proyecto aprobado por el municipio, parece desprenderse que dada la ubicación del inmueble "Andalusi Park Hotel" en lugar alejado del centro urbano y en un enclave de carreteras, la altura del mismo inicialmente aprobada, no implica un deterioro apreciable del medio ambiente en su incidencia paisajistica, por lo que tampoco puede ser considerado tal aspecto como propiamente constitutivo de un interés supralocal, habiendo pues de ser mantenida la determinación municipal reflejada en la aprobación inicial y provisional de la modificación de las Normas Subsidiarias.
Procede en consecuencia estimar los motivos alegados por la parte recurrente, y el recurso formulado, revocando y dejando sin efecto la sentencia impugnada, y estimando la demanda interpuesta en la instancia procede dejar sin efecto la resolución de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía de 21 de marzo de 1991 y el Acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo de 4 de julio de 1990, en cuanto reducen la altura edificable en dos plantas manteniéndose la aprobación inicial y provisional efectuada por el Ayuntamiento de Benacazón.
Al haber sido estimados los motivos alegados por el Ayuntamiento de Benacazón, según dispone el artículo 102.2 de la Ley Jurisdiccional, no procede hacer expresa declaración de las costas causadas en la instancia, debiendo esta parte y la recurrida, satisfacer los suyas causadas en este recurso, y al haber sido desestimado --inadmisible-- el recurso de Intursa, procede imponer las costas de esta casación a esta parte recurrente en lo que atañe a su escrito inadmitido, a tenor del artículo 102.3 en relación con el 100.3 de la propia Ley Jurisdiccional.
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la entidad Intursa y haber lugar al interpuesto por el Ayuntamiento de Benacazón, ambos, contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, de 18 de diciembre de 1996, dictada en los recursos acumulados números 2754/1991 y 158/1992, que revocamos y dejamos sin efecto, y declaramos la nulidad, por no ser conforme a derecho la Resolución del Consejero de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía que desestimó el recurso de alzada interpuesto contra Acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo de Sevilla de 4 de julio de 1990, en cuanto reduce la altura edificable en dos plantas, con imposición de las costas tal como se expresa en el fundamento undécimo.
Así por esta nuestra sentencia, firme , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública, de lo que como secretario, certifico
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