STS, 18 de Septiembre de 2001

La Orden de 18 de octubre de 1995 del Gobierno de Canarias (Consejería de Educación, Cultura y Deportes), resuelve las solicitudes de acceso o modificación de los conciertos educativos suscritos entre dicha Consejería y los Centros docentes privados para los Cursos 95-96 y 96-97 y en el punto concreto de la solicitud de la parte recurrente formulada por la denominación Pureza de María en Santa Cruz de Tenerife, deniega la ampliación del concierto educativo solicitado, porque las necesidades de escolarización del área en que se ubica el Centro no exigen el concierto para un número superior de unidades, comprendiendo la solicitud cuatro unidades de Primaria en EGB.

Interpuesto recurso contencioso-administrativo por dicha Congregación ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, fue resuelto por sentencia dictada por la Sala de Tenerife de 13 de marzo de 1997, que contiene la siguiente parte dispositiva: "Desestimamos el recurso interpuesto por no haber infringido el acto impugnado los derechos fundamentales invocados, imponiendo a la parte demandante las costas causadas en este procedimiento".

En dicha sentencia se contiene, entre otros, los siguientes razonamientos:

1. En lo que es el fondo, la parte actora considera que la Orden impugnada vulnera el artículo 27 de la CE al haber denegado el incremento de unidades en régimen de concierto solicitado, desconociendo que la petición no tiene su justificación en la admisión de nuevos alumnos, sino en posibilitar la permanencia de los ya admitidos al tener que reajustar las unidades a la proporción ("ratio") profesor/alumno establecida para los Centros concertados. Frente a ello, la denegación de incremento se sustenta en el informe inicial del inspector -mantenido en otros posteriores emitidos en el expediente- en el que, a la vista de los datos recogidos en el mismo informe sobre la "ratio" media de los Centros públicos de la zona educativa en que se encuentra, se sostiene que con estos Centros públicos se "podría dar respuesta a la demanda de puestos que pudiera producirse", de modo que, como se señala en otro informe posterior, "las necesidades de escolarización en el área donde se encuentra ubicado el Centro están suficientemente sostenidos con fondos públicos existentes", criterio que finalmente es el recogido en la resolución impugnada.

2. Considera la Sala que el recurso debe desestimarse partiendo de la base de que los Centros públicos de la zona, en razón de su ratio media (que, en algunos niveles, solo alcanza un 20,39), podrían absorber y dar respuesta a más demanda de puestos escolares cumpliendo esa proporción, por lo que no se puede imponer a la Administración que aumente el número de unidades concertadas en el Centro de la parte recurrente.

3. El derecho a recibir una enseñanza básica gratuita no comprende el que se preste en Centros determinados y existiendo Centros públicos con oferta suficiente, el aumento pretendido supondría un coste añadido en detrimento de los fondos públicos, pues se estaría asignando unas cantidades para garantizar una enseñanza gratuita que se está en condiciones de prestar en los propios Centros públicos de la zona

4. Podría desmerecer también el principio de eficiencia en el gasto público -art. 31.2 de la C.E.-, principio constitucional que impone la máxima consecución de objetivos (en este caso en el ámbito de la enseñanza) al mínimo coste posible y de accederse al incremento interesado, se estaría produciendo un doble gasto -el exigido por el incremento del concierto, de un lado, y el requerido por el mantenimiento de los Centros públicos con oferta suficiente, de otro- para cubrir un mismo servicio que puede prestarse gratuita y satisfactoriamente sin necesidad de afrontar el coste añadido por el incremento interesado.

5. Existe "falta de planificación" como consecuencia de tener un número superior de alumnos que los Centros públicos de la zona y esa falta de planificación se trata de objetivar con el ejemplo del número de alumnos de infantil con un número muy superior por unidades a los previstos en las "ratio" para ese nivel.

Ha interpuesto recurso de casación la representación procesal de la Congregación Religiosa Pureza de María, se opone a la prosperabilidad del recurso el Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias y desiste del recurso de casación el Ministerio Fiscal.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 11 de septiembre de 2001.

En el único de los motivos de casación la parte recurrente alude, al amparo del artículo 95.1.4 de la LJCA, a la infracción de las normas del ordenamiento jurídico, invocando el artículo 27 de la Constitución, los artículos 47 y 48 de la Ley Orgánica 8/85, la sentencia del Tribunal Constitucional 86/85 y la interpretación llevada a cabo por la Sala de instancia respecto de las necesidades de escolarización, considerando que se ha infringido el criterio manifestado en la sentencia del Tribunal Supremo de 15 de diciembre de 1994, al resolver el recurso de casación 1404/93, así como las sentencias de dicho Tribunal de 14 de abril de 1994, 8 de febrero de 1990 y 26 de abril de 1996.

Previamente al examen de la cuestión examinada, interesa poner de manifiesto que la decisión administrativa denegatoria de la concesión de la ampliación, aparece justificada en las actuaciones del expediente administrativo y en las judiciales, especialmente en la fase probatoria del recurso contencioso-administrativo, habiéndose emitido informe por el responsable de Promoción Educativa y Servicios complementarios de la Consejería de Educación, Cultura y Deportes del Gobierno de Canarias el 10 de julio de 1995, especificativo que no existe necesidad de escolarización, ya que la ratio en los Centros públicos en ningún nivel llegan a los topes que marca la Ley Orgánica General del Sistema Educativo y las normas que lo desarrollan, teniendo en cuenta que el primer ciclo de primaria corresponde a una ratio de 20,39, el segundo ciclo una ratio de 22,53, en el tercer ciclo una ratio de 24,8 y en el resto de la EGB una ratio de 28,34, razonándose ampliamente en la sentencia impugnada, como ya se ha puesto de manifiesto en los antecedentes de hecho de esta resolución, los siguientes criterios justificativos del carácter desestimatorio de la pretensión:

1. La ausencia de justificación en la admisión de nuevos alumnos y la posibilitación de la permanencia de los ya admitidos al tener que ajustar las unidades a la proporción ratio-profesor/alumno establecido para los Centros concertados, sustentándose la denegación en el informe del Inspector que tiene en cuenta la media de los Centros públicos de la zona en que se encuentra, dando respuesta a la demanda de puestos que pudieran producirse y las necesidades de escolarización en el área donde se encuentra ubicado el Centro, que están suficientemente sostenidos con fondos públicos existentes.

2. Los Centros públicos de la zona, en razón a la ratio media que alcanza 20,39, podría absorber y dar respuesta a más demanda de puestos escolares, cumpliendo la proporción, por lo que no se puede imponer a la Administración que aumente el número de unidades concertadas en el Centro de la parte recurrente, sobre todo si se tiene en cuenta la necesidad de recibir una enseñanza básica gratuita que no comprende el que se presta en Centros determinados, constatándose la falta de planificación por parte del Centro solicitante como consecuencia de tener un número superior de alumnos que los Centros públicos de la zona.

El análisis precedente permite constatar la ausencia de vulneración del artículo 27 de la Constitución y su desarrollo normativo en los artículos 47 y 48 de la Ley Orgánica 8/1985, por los siguientes razonamientos:

1. El artículo 47, de la Ley Orgánica 8/1.985, de 3 de Julio, Reguladora del Derecho a la Educación, -LODE-, establece un "régimen de conciertos" entre la Administración educativa y los Titulares de los Centros Docentes Privados que deseen colaborar en la "prestación del Servicio Público de la Educación", con lo que estos Centros pasan a ser sostenidos económicamente con fondos públicos.- Según el párrafo 1, del mentado artículo, los Centros que podrán acogerse a dicho "régimen de conciertos" serán "sólo" los que impartan "educación básica" y "reúnan los requisitos previstos en el Título IV, de la citada Ley Orgánica"; de aquí que, de acuerdo con la mentada específica normativa, la "educación básica" que es obligatoria y debe ser gratuita a través de dicho régimen de conciertos incluye, no solo el Nivel de la Educación General Básica, sino también, en su caso, el de la Formación Profesional de Primer Grado.

2. Esta limitación a los "conciertos que imparten la educación general básica" referida, supone solo un cumplimiento "parcial" de la obligación que la Constitución en su artículo 27-9, impone a los Poderes Públicos, de lo cual se infiere que, estos Poderes están obligados a "ayudar económicamente a los Centros Docentes Privados que "reúnan los requisitos que la Ley establezca".

3. Así, de acuerdo con la previsión anunciada en el párrafo 2, del artículo 47 de la LODE, el Gobierno de la Nación, a través del Real Decreto 2.377/1.985, de 18 de Diciembre, ha establecido las "Normas Básicas" que han de regular dicho "régimen de conciertos educativos".

4. El apartado 3, del artículo 48, de la LODE, establece unos "criterios de preferencia" para el acceso al indicado régimen de conciertos; es decir, para la ayuda económica de los Poderes Públicos, a los Centros Docentes que soliciten el concierto educativo y los "criterios de preferencia" han de ser el de la "satisfacción de necesidades escolares de la zona", por parte de los Centros Privados Docentes; el de "atender a poblaciones escolares de condiciones socio-económicas desfavorables" o que, "cumpliendo alguno de los requisitos anteriores, realicen experiencias de interés pedagógico para el sistema educativo", en este caso, "tendrán preferencia aquellos Centros que en régimen de cooperativa cumplen con las finalidades anteriores señaladas".

5. Según tiene declarado la sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo, de fecha 7 de Junio de 1.986, "la discrecionalidad en la determinación de cuales sean las necesidades reales de escolarización, su concreción, concepto y definición, viene encomendada al legislador, al igual que la determinación de las condiciones económicas desfavorables de las que, deducir la necesidad de la ayuda económica, sin que en el ejercicio de esta potestad de ordenación, se pueda dejar a la omnímoda libertad de la Administración la decisión acerca de que Centros de los que están en funcionamiento son subvencionables y cuales no".

En conclusión, los Centros Privados que estén autorizados para impartir la Educación General Básica o la Formación Profesional de Primer Grado, cuál es el Centro Privado de actual referencia-, a la que se refiere el apartado 1, del artículo 1, de la Ley Orgánica 8/1.985, en principio tienen derecho a los "conciertos educativos", para el número de "unidades autorizadas" y que "de hecho funcionen", siempre que cumplan los requisitos legales y la Administración no puede imponer a estos Centros otras condiciones al margen de la Ley.

Las "condiciones" a que se refiere el artículo 48-3, de referida Ley Orgánica, han de ser considerados "criterios de preferencia", cuando se den "limitaciones presupuestarias insoslayables", las cuales han de ser probadas por la Administración no bastando su mera alegación, y, en ningún caso, podrán ser motivo de "exclusión" de un Centro Privado, del "régimen de conciertos educativos".

Por ello, en la concesión de "ayudas económicas" a los Centros concertados en vista a la "gratuidad de la enseñanza" la Administración ha de asegurar que todos los Centros Privados Concertados, tengan acceso a las subvenciones destinadas a inversiones, en igualdad de condiciones que los Centros Docentes de titularidad pública, dentro del mismo Nivel educativo, con la finalidad de que todos los alumnos de dicho Nivel, tengan igualdad de oportunidades para el ejercicio del derecho a la educación; cuya probanza de tal "igualdad de condiciones" es carga procesal de la Administración, cuando es alegada por ésta.

En la cuestión examinada, dadas las circunstancias concurrentes en el caso enjuiciado, la apreciación de las necesidades de escolarización que la sentencia recurrida refiere al Centro, no puede entenderse que vulnere lo dispuesto en el artículo 48.3 de la L.O.D.E., teniendo en cuenta que en los fundamentos jurídicos quinto y sexto de la sentencia impugnada se modulan los criterios de apreciación de las necesidades, adecuándolas a las circunstancias del caso concreto, máxime teniendo en cuenta que el propio Ministerio Fiscal, al preparar el recurso de casación y posteriormente al dársele traslado para alegaciones desiste del recurso, por considerar que el criterio apreciativo de la Sala de instancia ha estado plenamente justificado, circunstancia esta última que determina. igualmente, la inaplicabilidad al caso de precedentes jurisprudenciales como el de las sentencias de esta misma Sala de 23 de octubre de 1985 y 7 de diciembre de 1987.

Así, en la cuestión examinada, de lo actuado en el expediente administrativo y en la vía jurisdiccional, se infiere que la Administración no utiliza sus facultades de manera indiscriminada o sin justificación, sino formulándolo en base a informes y pruebas aportadas al expediente administrativo y en la actuación judicial, teniendo en cuenta que la decisión administrativa manifiesta una indudable discrecionalidad técnica, como en caso precedente reconoce la sentencia de 8 de febrero de 1990, que es igualmente invocada por la parte recurrente, pero que no constituye un precedente básico de estimación del motivo, en la medida en que las circunstancias allí concurrentes son distintas y afectan al cambio de módulo con las consecuencias económicas que dicho cambio llevaba aparejado.

Tampoco la invocación de la sentencia de esta Sala de 24 de abril de 1996 constituye un precedente válido, puesto que se refiere a una opción ofrecida a los profesores afectados por la falta de horas electivas para consumar la jornada normal, entendida como ajustada a derecho y considerándola con suficiente cobertura legal, en un ámbito que relacionado con la cuestión examinada, no constituye un precedente básico para la estimación del motivo.

No se constata en la cuestión examinada la vulneración del artículo 20 del Decreto 2377/85, que prevé la posibilidad de otorgamiento de preferencia para acogerse al régimen de concierto los Centros a que se refiere el artículo 48.3 de la Ley Orgánica 8/85 de 3 de julio, teniendo en cuenta que en el referido precepto se alude a la preferencia para aquellos Centros que satisfagan necesidades de escolarización que atiendan a poblaciones escolares en condiciones socio- económicas desfavorables o que realicen experiencias de interés pedagógico para el sistema educativo, circunstancia no suficientemente acreditada en la cuestión examinada.

La invocada sentencia del Tribunal Constitucional nº 86/85 reconoce que el derecho a la subvención no nace para los Centros de la Constitución, sino de la ley y al modificarse las condiciones no se incurre en una vulneración de derecho fundamental, teniendo en cuenta la pretensión subjetiva a la prestación pública a favor de los Centros privados y la inexistencia de discriminación relevante en relación con otros Centros, que no aparece justificada, por lo que tampoco la STC nº 86/85 determina la existencia de una privación del derecho a la educación como consecuencia de la denegación de la ampliación instada por la Administración, fiscalizada ulteriormente por la sentencia recurrida, que tiene en cuenta la aplicación de los principios constitucionales que orientan y limitan la asignación del gasto público en relación con esta problemática, de acuerdo con los siguientes criterios:

1. No se advierte que las necesidades de escolarización debidamente apreciadas por la sentencia recurrida incidan en vulneración de los criterios jurisprudenciales que se contienen en la sentencia de esta Sala de 15 de diciembre de 1994, al resolver el recurso de casación 1404/93.

2. El artículo 48.3 de la L.O.D.E. establece que para cogerse al régimen de conciertos tendrán preferencia, entre otros, "aquellos Centros que satisfagan necesidades de escolarización" y estas necesidades deben apreciarse de acuerdo con la demanda existente en la comarca, municipio o, en su caso, distrito en que esté situado el centro, como se deduce de lo dispuesto por el Reglamento de Normas Básicas sobre Conciertos Educativos, de 18-12-85, en su artículo 21.2.a), relativo al contenido de las solicitudes para acogerse a dicho régimen.

Finalmente, la doctrina de la confianza legítima, acuñada a través de diversas resoluciones del Tribunal de la Unión Europea, y al reconocimiento del derecho a la indemnización de pago causada por el actuar de la Administración, haciendo prevalecer en la pugna entre el principio de legalidad y el de seguridad jurídica éste último, no constituye un precedente básico de estimación en la cuestión examinada, por cuanto que no se trata de un supuesto en que la Administración por actos ostensibles y externos haya movido a los ciudadanos a realizar dispendios económicos confiando en el mandato constitucional que obliga a actuar conforme al ordenamiento jurídico, sino que se ha producido una actuación administrativa enjuiciadora de una ampliación instada que no cumple los requisitos legales y que procede confirmar, por lo que, desde este punto de vista, no puede estimarse válidamente la invocación de dicho principio extraído del análisis de la sentencia de esta Sala de 14 de abril de 1994, también invocada por la parte recurrente.

Lo que subyace en la cuestión examinada es una revisión del criterio jurisprudencial dimanante de la sentencia de instancia que limita la cuestión a la determinabilidad de unos elementos que componen los módulos aplicativos por parte de la Administración, según se infiere de los cálculos efectuados por ésta a la vista del expediente administrativo y no cabe pretender introducir en casación, como se hace en el motivo, una subrepticia discusión sobre la prueba de los elementos sobre los que la parte actora basaba su petición de modificación del concierto, teniendo en cuenta necesidades de escolarización en la zona, aumento de la demanda escolar o el número de alumnos, pues se trata de un problema fáctico expresamente examinado y valorado en la sentencia impugnada y que constituye un ámbito exento de aplicación en sede casacional, como reiteradamente, en materia similar, ha reconocido esta Sala y Sección en sentencias de 26 de abril de 1996, al resolver el recurso 4752/94, 28 de abril de 1997, al resolver el recurso 3719/94 y 28 de abril de 1997, al resolver el recurso 3695/94.

La conclusión, como expresamente también ha reconocido la sentencia de esta misma Sala de 14 de diciembre de 1994, no es el atentado al derecho constitucional de los padres a que sus hijos reciban la formación religiosa y moral de acuerdo con sus propias convicciones, sino el establecimiento perfectamente compatible con este derecho en sede de ley y en normas de desarrollo de límites en cuanto al número de alumnos por unidad educativa y la aplicabilidad de esos límites a las distintas circunstancias concurrentes de acceso al Centro recurrente, lo que implica un juicio sobre unas determinadas preferencias que constituyen una cuestión de mera legalidad ordinaria, ajena al ámbito específico de la Ley 62/78, en el que sustancialmente se examinó la cuestión examinada.

Con arreglo a la jurisprudencia de esta Sala, el derecho a recibir una enseñanza básica gratuita no comprende el de que se preste en Centros determinados y no existe inconveniente en que las plazas, para atender el citado derecho, se doten con arreglo a criterios legales en que el interés público dé satisfacción a las necesidades de escolarización que prevalezcan sobre el particular de recibir la educación con cargo a fondos públicos en un concreto Centro, reconociéndose el carácter irreprochable del razonamiento de la sentencia impugnada, en este punto, que procede confirmar, pues ciertamente, uno de los criterios legales para establecer la preferencia a la hora de optar públicamente las plazas escolares es de que atiendan a poblaciones de condiciones socio-económicas desfavorables, pero en este caso, no se ha realizado una actividad probatoria acreditativa de que realmente existía dicho presupuesto normativo, constatándose, por el contrario, en el ámbito de la Orden impugnada, que las necesidades de escolarización del área en que se ubicaba el Centro, no exigían un número superior de unidades en el régimen de concierto suscrito.

Los razonamientos precedentes conducen a declarar no haber lugar al recurso de casación con imposición de costas a la parte recurrente.