STS, 21 de Marzo de 2002

El Gobierno Vasco interpuso ante esta Sala, con fecha 4 de octubre de 2000, el recurso contencioso-administrativo número 1408/2000 contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 7 de julio de 2000 por el que se formalizaron para el ejercicio 2000 los criterios objetivos de distribución, así como la distribución resultante, de los créditos del Ministerio de Economía, en aplicación de los programas específicos del Plan Marco de Modernización del Comercio Interior.

En su escrito de demanda, de 2 de marzo de 2001, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "[...] por la que declare no ajustada a derecho la resolución administrativa recurrida, la anule y declare el derecho de esta parte a ser incluida en la distribución de fondos del Plan Marco de Modernización del Comercio Interior para 2000". Por otrosí interesó el recibimiento del pleito a prueba.

El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 5 de abril de 2000, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "por la que acuerde su inadmisibilidad o subsidiariamente su desestimación, con expresa condena en costas de la parte recurrente".

Practicada la prueba declarada pertinente por auto de 17 de abril de 2001 y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, por providencia de 27 de febrero de 2002 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 13 de marzo siguiente, en que ha tenido lugar.

El Gobierno Vasco impugna mediante este recurso el Acuerdo del Consejo de Ministros de 7 de julio de 2000 por el que se formalizaron para el ejercicio 2000 los criterios objetivos de distribución, así como la distribución resultante, de los créditos presupuestarios correspondientes a los programas específicos del Plan Marco de Modernización del Comercio Interior (plan aprobado por el mismo Consejo de Ministros el 12 de mayo de 1995).

El acuerdo del Consejo de Ministros acogió los criterios objetivos de distribución de fondos -esto es, de reparto entre las Comunidades Autónomas- que la Conferencia Sectorial de Comercio había adoptado por unanimidad de sus componentes, incluido el Viceconsejero del Gobierno Vasco, en la reunión de 21 de abril de 2000. La cantidad "territorializada" (1.125.000.000 pesetas) fue asignada a todas las Comunidades Autónomas, excepto Navarra y el País Vasco, en función del coeficiente que resultaba de la aplicación de aquellos criterios.

En el expediente administrativo puesto a disposición de la recurrente figuraba copia de la sentencia de esta Sala de 21 de junio de 1999 mediante la que desestimamos un recurso análogo (número 583/1997) del Gobierno Vasco, en aquel caso contra similar acuerdo del Consejo de Ministros, si bien referido a 1997: se trataba del acuerdo de 11 de abril de 1997 por el que se formalizaron, para dicho ejercicio, los criterios objetivos de distribución, así como la distribución resultante, de los créditos del Ministerio de Economía y Hacienda, en aplicación de los Programas Específicos del Plan Marco de Modernización del Comercio Interior (en lo sucesivo, "el Plan Marco"). Como es obvio, además de por su inclusión en el expediente, el Gobierno recurrente conocía el contenido de aquella sentencia antes de formular su demanda, al haber sido parte en el referido recurso contencioso-administrativo 583 de 1997.

No deja de resultar anómalo que la defensa del Gobierno recurrente omita cualquier referencia (aunque fuese para discrepar de ella u ofrecer a esta Sala nuevos elementos de juicio) a dicha sentencia y formule su demanda con los mismos argumentos con que lo había hecho al interponer su recurso 583/1997, argumentos a los que aquella resolución, ya firme, había dado cumplida respuesta. La misma actitud procesal de silencio sobre esta cuestión se mantiene en el escrito de conclusiones, pese a que el Abogado del Estado, de modo expreso, insistió en su contestación a la demanda en que las tesis de la parte actora habían sido ya rechazadas por el Tribunal Supremo en la sentencia de 21 de junio de 1999.

Dada la repetición de argumentos en uno y otro recurso, y las circunstancias antes expuestas, debemos nuevamente transcribir las razones que nos llevaron a desestimar la pretensión actora en aquel recurso y nos conducirán a la misma solución en éste. Fueron las siguientes:

"[...] El Acuerdo impugnado fija, para el ejercicio de 1.997, la asignación a las Comunidades Autónomas de las cantidades que pueden corresponder a los beneficiarios de los referidos programas del Plan Marco, plan que fue aprobado por el Consejo de Ministros el 12 de mayo de 1995 y que incorpora una serie de medidas para mejorar la competitividad del comercio minorista. Los programas se llevan a cabo mediante la colaboración entre la Administración General del Estado y las respectivas Comunidades Autónomas, concretada en convenios firmados por ambas partes. La asignación a las Comunidades Autónomas se efectúa con arreglo a ciertos criterios objetivos (población de derecho de los municipios; número de locales comerciales; número de empresas comerciales; número de locales de alimentación; número de parados, de más de tres años, del sector del comercio y población activa del citado sector) y de ella han sido excluidas las Comunidades Autónomas del País Vasco y Navarra, en virtud de su sistema peculiar de financiación."

La demanda del Gobierno Vasco se centra, lógicamente, en la exclusión de la que es objeto su Comunidad Autónoma, cuya no adecuación a derecho basa en los siguientes cinco fundamentos jurídicos, que sintéticamente transcribimos:

1. El Plan Marco no es un medio de financiación de las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas sino, por el contrario, un "Plan Nacional" con el que el Estado desarrolla en todo su territorio una competencia propia cual es la que le reserva el artículo 149.1.13 de la Constitución ("bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica").

2. Constituye un error afirmar, como hace el Consejo de Ministros, que la incorporación de la Comunidad Autónoma del País Vasco al Plan Marco supondría para ella una doble financiación: ello sólo sería así si con los fondos del Plan Marco se cubriera el coste de las cargas asumidas con la trasferencia de los servicios en materia de comercio interior, pero no cuando dichos fondos corresponden a una política general estatal en materia de estructuras comerciales.

3. El Estado ostenta un título competencial genérico de intervención en la materia, distinto de la competencia de comercio interior que corresponde a las Comunidades Autónomas: aquel título competencial deriva del ya citado artículo 149.1.13 de la Constitución y, precisamente por ejercerse una competencia estatal propia, los beneficios del Plan Marco deben alcanzar a todas las Comunidades Autónomas sin exclusión.

4. Los informes de la Administración estatal incorporados al expediente administrativo ponen de relieve no sólo que se trata de un "plan nacional", sino también la posibilidad -"si políticamente se considera conveniente"- de formalizar un convenio con la Comunidad Autónoma del País Vasco para la distribución de los fondos del Plan Marco.

5. El Plan Marco de Modernización del Comercio Interior es manifiestamente un instrumento planificador de un sector o subsector de la economía dictado por el Estado en ejercicio de una competencia a él reservada en exclusiva, cuyos fondos se nutren de algunos que provienen de la Unión Europea, por lo que en su reparto debiera darse entrada a la Comunidad Autónoma actora en igualdad de tratamiento que el resto de las Comunidades Autónomas, dado que en nada afecta al desarrollo de tal Plan el sistema de financiación peculiar del País Vasco.

En el trámite de conclusiones, y ante la objeción formulada por el Abogado del Estado de que en la demanda "[...] no se ha alegado que el Acuerdo del Consejo de Ministros infrinja norma alguna de nuestro ordenamiento", el Gobierno vasco se limitó a afirmar que "la actuación administrativa arbitraria que se combate está proscrita por el art. 9.3 CE, por lo que incurrir en arbitrariedad, como sucede en el caso de autos, supone incumplir lo prevenido en el art. 103.1 CE, incumplimiento que constituye una palmaria contravención de lo normado en el art. 3.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, transgresión que, cuando menos, conduciría a la anulabilidad del acto impugnado ex art. 63.1 de la Ley precitada".

Como se puede deducir de la mera lectura de sus fundamentos jurídicos, la demanda pone el acento casi exclusivamente en la naturaleza jurídica del Plan Marco y en la base normativa o título competencial que legitima la actuación estatal para aprobarlo. A juicio del Gobierno Vasco, con él no se ejerce la competencia de comercio interior (asumida por todas las Comunidades Autónomas), sino la más general de "bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica".

Aun cuando este planteamiento competencial quizás pueda presentar algunos aspectos paradójicos (a los que se refiere el informe de 23 de diciembre de 1996, de la Dirección General de Cooperación Territorial del Ministerio de Administraciones Públicas, subrayando que "la aceptación de la tesis vasca nos llevaría a un curioso planteamiento justificativo de la actuación estatal en diversas áreas materiales y no sólo en comercio"), la Sala estima que puede ser compartido en lo esencial.

En efecto, al lado de la competencia en materia de comercio interior, transferida a la Comunidad Autónoma y en cuya virtud los programas de gasto llevados a cabo en el ámbito territorial del País Vasco corresponden en exclusiva a esta Comunidad Autónoma, puede admitirse que el Estado conserva, precisamente por su capacidad para intervenir de manera decisiva en la ordenación general de la economía (o, en otros términos, por el ejercicio de su competencia en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, que le reconoce el artículo 149.1.13ª de la Constitución), un cierto margen de actuación en los sectores básicos de la economía nacional, uno de los cuales es, sin duda, el comercio interior.

La incidencia de este título competencial en la capacidad de gasto del Estado tiene unos perfiles que, aun no estando trazados con precisión en las normas que integran el bloque de constitucionalidad, pueden considerarse suficientemente perfilados por la jurisprudencia constitucional. De manera especial, la sentencia constitucional número 13/1992, de 6 de febrero (a la que se refiere en varias ocasiones la demanda), reiterando o desarrollando la doctrina sentada en otras precedentes, vino a reafirmar las siguientes conclusiones, de interés para el caso que ahora nos ocupa:

1. El poder de gastar no constituye un título atributivo de competencias, de modo que el ejercicio de competencias estatales anejo al gasto o a la subvención sólo se justifica en los casos en que, por razón de la materia sobre la que opera dicho gasto o subvención, la Constitución o los Estatutos de Autonomía hayan reservado al Estado la titularidad de las competencias. El Estado, pues, no dispone de un poder general para subvenciones (gasto público) entendido como poder libre o desvinculado del orden competencial.

2. Conviene distinguir entre las subvenciones que responden una finalidad o acción de fomento, y las llamadas 'subvenciones- dotación' que encubren meras dotaciones presupuestarias destinadas a cubrir las necesidades de financiación de un determinado ente o servicio público y sólo impropiamente pueden asimilarse a las subvenciones en sentido estricto. Cuando estas últimas se refieran a servicios públicos transferidos a las Comunidades Autónomas o formen parte del coste ordinario de los mismos, corresponden como un recurso propio a las Comunidades Autónomas debiendo transferirse globalmente por el Estado para ser integradas en los Presupuestos de la Hacienda autonómica.

3. Las transferencias financieras para subvenciones destinadas a acciones de fomento que el Estado disponga con cargo a sus propios recursos en materias cuya competencia haya sido asumida de manera exclusiva por las Comunidades Autónomas y en las que el Estado no invoque título competencial alguno, deben atribuirse directa e incondicionadamente a las Comunidades Autónomas nutriendo, como un recurso financiero más, la Hacienda autonómica.

4. En aquellas materias en que el Estado ostente algún título competencial y en la medida de su competencia podrá ejercitarla mediante acciones de fomento o subvenciones, fijando normativamente las condiciones de su empleo por las Comunidades Autónomas y respetando en todo caso las competencias ejecutivas o de gestión que puedan corresponder a éstas. Incluso en aquellas materias en que los Estatutos de Autonomía atribuyen a las Comunidades Autónomas competencias exclusivas, puede el Estado ejercitar aquellas acciones cuando ostente competencias concurrentes (por virtud de títulos reconocidos en el art. 149 CE y en los Estatutos de Autonomía) para desarrollar o establecer políticas económicas o sociales de ordenación sectorial o servicios, o su actuación se enmarque en las facultades estatales de dirección y coordinación de la política económica. Concretamente, dentro de esta competencia de dirección de la actividad económica general tienen cobijo también las normas estatales que fijen las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de sectores económicos concretos, así como las previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector.

En síntesis, cuando la Comunidad Autónoma ostenta una competencia exclusiva sobre una determinada materia y el Estado no invoca título competencial alguno sobre ella, puede asignar parte de sus fondos presupuestarios a esa materia haciéndolo de manera genérica o global (por sectores o subsectores enteros de actividad) e integrando esos fondos como un recurso que, por vía de transferencia corriente o de capital, nutre la Hacienda de las Comunidades Autónomas: se trata, pues, de una asignación de fondos plenamente territorializada. Por el contrario, cuando el Estado ostente un título competencial genérico de intervención que se superpone a la competencia de las Comunidades Autónomas sobre una materia, aun si ésta se califica de exclusiva, puede consignar subvenciones de fomento en sus Presupuestos Generales, especificando su destino y regulando sus condiciones esenciales de otorgamiento hasta donde lo permita su competencia genérica, básica o de coordinación, pero siempre que deje un margen a las Comunidades Autónomas para concretar con mayor detalle la afectación o destino y permita que su gestión corresponda a aquéllas.

Aplicando esta doctrina al caso de autos, la conclusión que se puede obtener es que, en efecto, el Estado, haciendo uso de sus competencias constitucionalmente reconocidas en orden a la ordenación general de la economía, estaba legitimado para adoptar un Plan Marco como el aquí analizado, cuyos programas específicos podían fijar su ámbito de actuación, beneficiarios e incentivos, a fin de mejorar la competitividad del comercio interior. En cuanto típica medida de fomento, aquel Plan Marco había de tener su concreción en partidas presupuestarias determinadas que, para cumplir las exigencias a que se refería la sentencia constitucional antes transcrita, debían territorializarse bien mediante la fijación de criterios objetivos de distribución (a los que nos hemos referido en el fundamento segundo de esta sentencia) bien mediante convenios de colaboración con las Comunidades Autónomas (también previstos en el Plan).

Que esta fuese la naturaleza y finalidad del Plan Marco no significa, sin embargo, que la Comunidad Autónoma del País Vasco tuviese por ello, automáticamente, derecho a ser beneficiaria de las ayudas en él previstas. Como a continuación analizaremos, el problema clave del recurso no es tanto la caracterización jurídica del Plan Marco y su adecuación a la doctrina constitucional sobre las relaciones entre el poder subvencional del Estado y el modelo de distribución de competencias, sino las peculiaridades del singular sistema de financiación de la Comunidad Autónoma Vasca y su incidencia en la participación en las subvenciones estatales, cuando nos encontramos ante programas que, aun basándose en títulos competenciales estatales, han tenido un determinado reflejo presupuestario y, por derivación, una determinada incidencia en la fijación del cupo con que aquella Comunidad contribuye a sostener las cargas generales del Estado.

Es significativo que este aspecto del problema no haya sido prácticamente abordado por el Gobierno Vasco en su demanda pese a que el informe de la Dirección General de Cooperación Territorial que figura en el expediente y al que ya hemos hecho referencia (informe que fue determinante para la exclusión de las Comunidades Autónomas del País Vasco y de Navarra) centraba en él toda su argumentación. En realidad, bien puede decirse que el planteamiento de la demanda se detiene en un primer aspecto del problema pero no llega hasta el final, quizás porque las consecuencias de abordarlo en su integridad pondrían de relieve una cierta contradicción de la solución propuesta por el Gobierno vasco (su participación irrestricta en el Plan Marco) con la fijación misma del cupo. Para llegar a esta conclusión hemos de partir, por un lado, de ciertos datos de hecho sobre la caracterización presupuestaria del Plan Marco; por otro lado, del régimen jurídico que regula la contribución del País Vasco al sostenimiento de las cargas generales del Estado.

A partir de los diversos informes que obran en el expediente, podemos dar por probados, a estos efectos, los siguientes hechos:

1. En los Presupuestos Generales del Estado para el ejercicio de 1.997, el Programa 763.A 'Ordenación y Modernización de las Estructuras Comerciales', en su Capítulo VII y concepto 751, cuenta con una dotación de 1.391.719.000.- ptas. de las que el 75% será repartido entre las Comunidades Autónomas según criterios objetivos de distribución.

2. Los créditos presupuestarios correspondientes a la materia genéricamente denominada "comercio interior", incluidos en el programa presupuestario 622A (regulación del comercio interior), tienen la consideración de carga asumida al cien por cien a efectos del cálculo del cupo provisional para 1992, año base del quinquenio 1992-1996. Así lo reconoce expresamente el informe de la Dirección de Cupo y Aportaciones Financieras del Gobierno Vasco.

3. En la valoración de los traspasos de servicios a las Comunidades Autónomas de régimen común no se incluyeron los capítulos IV y VII de los Presupuestos Generales del Estado (transferencias corrientes y de capital) que, por el contrario, se tienen en cuenta en los traspasos a las de régimen foral, respecto de las cuales la valoración de las cargas asumidas se hace referida al ámbito estatal y no al ámbito geográfico de la Comunidad Autónoma o, por decirlo en otros términos, incluyendo todos los créditos correspondientes a los servicios que se traspasan.

Sentadas estas precisiones, es necesario ahora ponerlas en relación con el régimen especial de financiación de la Comunidad Autónoma del País Vasco, derivado del artículo 41, apartado 2.d) de su Estatuto de Autonomía (Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre) a tenor del cual aquélla contribuye al sostenimiento de las cargas generales del Estado mediante la aportación de un cupo global.

Este régimen viene desarrollado por un grupo normativo cuya norma inicial es la Ley 12/81, de 13 de mayo, por la que se aprueba el Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco. Según su artículo 47, la aportación del País Vasco al Estado consistirá en un cupo global, integrado por los correspondientes a cada uno de sus Territorios Históricos, como contribución a todas las cargas del Estado que no asuma la Comunidad Autónoma Vasca, cupo de periodicidad quinquenal y cuya fijación se lleva a cabo mediante ley votada por las Cortes Generales en la que se determina la metodología de señalamiento del cupo que ha de regir en el quinquenio siguiente. En aplicación de esta regla, las leyes 44/1988, de 28 de diciembre, 37/1993, de 16 de abril y 37/1997, de 4 de octubre han procedido a aprobar la metodología de determinación del Cupo del País Vasco para los respectivos quinquenios (1987-1991, 1992-1996 y 1997-2001).

A los efectos que aquí interesan, es preciso recordar que, para la fijación del cupo, la noción clave es, precisamente, la de las cargas asumidas y no asumidas. Dado que el cupo líquido del año base de cada quinquenio se determina por la aplicación de un índice de imputación (hasta ahora el 6,24 por ciento, porcentaje calculado básicamente en función de la renta relativa de los Territorios Históricos) al importe total de las cargas no asumidas por la Comunidad Autónoma -además de otros ajustes y compensaciones que no son ahora del caso-, el resultado final dependerá de cuáles sean aquéllas.

El artículo 50 de la Ley 12/81, del Concierto, así como los artículos correlativos de las tres leyes antes citadas, por las que se establece la metodología para la determinación del cupo en los quinquenios respectivos, consideran cargas del Estado no asumidas por la Comunidad Autónoma las que correspondan a competencias cuyo ejercicio no haya sido asumido efectivamente por aquélla. Para la determinación del importe de dichas cargas se deducirá del total de gastos del Presupuesto del Estado, la asignación presupuestaria íntegra que, a nivel estatal, corresponda a las competencias asumidas por la Comunidad Autónoma, desde la fecha de efectividad de la transferencia fijada en los correspondientes Reales Decretos.

El cupo, así fijado, puede ser objeto de una actualización anual con arreglo a un índice cuyas características no son ahora relevantes. Sí lo será, por contra, el hecho de que se produzca, durante el quinquenio, una variación en las competencias asumidas por la Comunidad Autónoma del País Vasco: si ésta asumiese nuevas competencias cuyo coste anual a nivel estatal hubiese sido incluido dentro de las cargas del Estado que se computaron para la determinación del Cupo líquido del año base del quinquenio, procederá una reducción proporcional de éste, produciéndose el fenómeno inverso en el caso de que la Comunidad Autónoma dejase de ejercer competencias que tuviera asumidas.

Dentro de estas coordenadas normativas, la solución del litigio no puede prescindir de un hecho al que ya nos hemos referido: el programa presupuestario correspondiente al Plan Marco había sido tratado como carga asumida por la Comunidad Autónoma a efectos del cálculo del cupo provisional para 1992, año base del quinquenio 1992-1996. Este es el dato clave para resolver la controversia entre ambas partes, pues el Gobierno vasco no puede, en buena lógica, reivindicar la percepción de ayudas incluidas en un programa presupuestario que tiene la consideración de carga asumida y, simultáneamente, dejar inalterado el cupo. Aun admitiendo que el Plan Marco corresponda al ejercicio de competencias estatales, en los términos que ya hemos analizado, lo cierto es que su instrumentación presupuestaria lo fue en un concepto que implicaba su tratamiento como carga asumida por la Comunidad Autónoma. Si ello no era correcto (no consta, por lo demás, que el Gobierno Vasco haya impugnado la correspondiente partida de la Ley de Presupuestos Generales del Estado), la pretensión actora sólo tendría cabida cuando, a la vez, auspiciara el aumento del cupo líquido, derivada de contabilizar como carga no asumida -esto es, general del Estado- lo que de hecho ha sido contabilizado, a efectos de calcular el cupo, como carga asumida por la Comunidad Autónoma.

Otra solución provocaría, como acertadamente alegaba el Ministerio de Administraciones Públicas en el informe ya citado, una ruptura no sólo de la equidad financiera, sino del mecanismo hasta ahora seguido para el cálculo del cupo y, derivadamente, de la percepción por la Comunidad Autónoma de este tipo de subvenciones. En aquel informe se afirmaba que: "El fundamento de esta actuación reside en el Acuerdo específico adoptado con esta finalidad en la 95ª reunión de la Comisión Delegada del Gobierno para Política Autonómica, de 20 de marzo de 1989, en el que expresamente se indicó que la Comunidad Autónoma del País Vasco 'no se considera como posible perceptora de subvenciones gestionadas por las Comunidades Autónomas en aquellos supuestos en que las mismas se destinen a la financiación de actividades que hayan recibido el tratamiento de carga asumida en el cálculo del cupo del País Vasco'. [...] El País Vasco y Navarra no reciben ninguna aportación del Estado para llevar a cabo actuaciones en régimen de colaboración en aquellos casos en que la materia correspondiente haya recibido tratamiento de carga asumida para el cálculo del cupo correspondiente". Por esa razón, termina el informe, aceptar la tesis ahora mantenida por el Gobierno Vasco tendría repercusiones financieras de gran trascendencia no ya sólo para esta Comunidad, sino también para el resto de Comunidades Autónomas, que verían reducida la aportación que reciben del Estado.

No es óbice a cuanto se lleva expuesto el hecho de que se trate de un Plan Marco que no existía en el año base de determinación del cupo inicial del quinquenio 1992-1996. Ya hemos hecho referencia al índice con arreglo al cual se produce la actualización anual del cupo en los años siguientes al año base del quinquenio: esta actualización no tiene en cuenta la variación de los créditos de los programas correspondientes a las materias que tuviese asumidas la Comunidad Autónoma en el año base. Tan sólo si se hubiera producido una nueva asunción -o, inversamente, retrocesión- de competencias, cuyo coste a nivel estatal hubiese sido incluido dentro de las cargas del Estado en la determinación del Cupo líquido del año base, se procedería a la minoración o aumento del cupo líquido, según ya hemos puntualizado.

Ocurre, además, que las referencias al quinquenio 1992-1996, si pudieron justificar su alegación en el curso del expediente administrativo -pues las vicisitudes de éste tuvieron lugar, básicamente, a lo largo del año 1996, último de aquel quinquenio, vigente aún la Ley 7/1993- resultan ya inapropiadas para juzgar acerca de unas subvenciones que se deciden en 1997, año base para la fijación del cupo del nuevo quinquenio 1997-2001, la metodología de cuya determinación fue aprobada por la Ley 37/1997. Es cierto que dicha ley entró en vigor al día siguiente de su publicación (BOE del 5 de agosto de 1997), esto es, después del Acuerdo del Consejo de Ministros impugnado, pero también lo es que surtió sus efectos desde el día 1 de enero de aquel año en virtud de su Disposición Final Única y, sobre todo, que hubo de partir, necesariamente, de las disposiciones contenidas en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1997, que incorporaron el programa de Ordenación y Modernización de las Estructuras Comerciales al capítulo VII.

Quiérese decir con ello que la fijación del cupo provisional que se lleva a cabo en el Anexo I de la Ley 37/1997 parte, necesariamente, de considerar como carga asumida por la Comunidad Autónoma del País Vasco la correspondiente a la dotación presupuestaria de aquel programa. Así se observa en los cálculos reflejados en aquel Anexo: del presupuesto de gastos del Estado (23.892.771,6 millones de pesetas) se resta la asignación íntegra, a nivel estatal, de los gastos de los ministerios y entes territoriales que corresponden a competencias asumidas por la Comunidad Autónoma (10.468.165,8 pesetas) más una cantidad por financiación de la Policía Autónoma. La cifra resultante es el total de cargas no asumidas, a la que se aplica el coeficiente del 6,24 por ciento -índice de imputación obtenido en función de la renta relativa de los Territorios Históricos, al que ya hemos hecho referencia- para determinar, previos otras compensaciones y ajustes que ahora no son del caso, el cupo líquido provisional del año base 1997. No puede afirmarse, pues, que se trate, en el supuesto de autos, de un "supuesto novedoso", esto es, de un programa aparecido con posterioridad al año base y no tomado en cuenta para la fijación del cupo provisional de dicho año pues, al margen de que esa argumentación tampoco sería suficiente para el éxito de la demanda, según ya hemos apreciado, la realidad es precisamente la contraria, coincidiendo el año base (1997) y el año al que se refiere la partida presupuestaria objeto de debate."

Los argumentos del Gobierno recurrente en este recurso coinciden con los que hemos analizado y rechazado: en síntesis, se limitan al carácter del plan nacional, al ejercicio por parte del Estado de la competencia del artículo 149.1.13 de la Constitución y a la negativa de que exista una doble financiación a favor de la Comunidad Autónoma del País Vasco.

Existía en el recurso precedente otro argumento (referido a la financiación comunitaria de las actuaciones previstas en el Plan Marco) sobre el que esta Sala se pronunció de manera favorable, en principio, pero hubo de desestimar finalmente por falta de prueba. Decíamos en la sentencia antes transcrita lo siguiente:

"[...]Hay, por último, un extremo de la pretensión actora en que podría llevar razón el Gobierno Vasco pero que, ante la falta de datos al respecto, no puede ser objeto de un pronunciamiento favorable, que lo sería de signo anulatorio parcial, por parte de esta Sala. Nos referimos al componente de Fondos Estructurales, procedentes de la Comunidad Económica Europea, que puedan incluir los programas específicos del Plan Marco. Si la financiación estatal de este Plan Marco incorporara aportaciones procedentes de aquellos u otros fondos comunitarios, el propio Ministerio de Administraciones Públicas admite que la Comunidad Autónoma del País Vasco podría acceder a parte de ellos.

Ocurre, sin embargo, que no hay certeza sobre este hecho: los informes de aquel Ministerio tanto afirman que "este dato no fue suficientemente clarificado en la información facilitada en 1995 por el Ministerio de Comercio", como que "parece suficientemente clarificado de la lectura del programa operativo correspondiente a la Iniciativa PYME, presentado por España", como que "se desconoce cómo juegan los Fondos estructurales en esta materia [...] pero normalmente actúan cofinanciando las aportaciones que realiza la Administración".

[...] A partir de esta relativa indeterminación, y aun aceptando, con la demanda, que quien debía aclararla era la Administración del Estado, es lo cierto que la parte demandante no ha solicitado el recibimiento a prueba con el fin de clarificar un hecho necesitado de precisiones, que sólo en el período probatorio pudieran haber sido facilitadas. Esta pasividad procesal, imputable al demandante -quien podía simplemente haber solicitado que se requiriera a la otra parte para que aportase la información necesaria- nos impide estimar, siquiera parcialmente, su pretensión anulatoria".

En el caso actual la parte recurrente sí interesó de la Sala que fuera requerida la Secretaría de Estado de Comercio y Turismo a fin de que certificara si la financiación del Plan Marco para el año 2000 "incorporaba aportaciones procedentes de fondos procedentes (sic) de la Unión Europea". Ante la respuesta negativa de la Secretaría de Estado, que certificó justamente lo contrario, el Gobierno recurrente no ha hecho observación alguna en su escrito de conclusiones.

La falta de cofinanciación comunitaria del Plan Marco, unida al resto de consideraciones antes efectuadas, debe abocar a un fallo desestimatorio en su integridad de la pretensión actora, sin necesidad de pronunciarnos sobre la inadmisibilidad del recurso que opone en el suplico de su cotestación, probablemente por error material, pero no fundamenta el Abogado del Estado.

La conducta procesal de la recurrente determina su condena en costas pues debe reputarse temeraria la interposición y el mantenimiento del recurso a la vista de las circunstancias que hemos referido en el fundamento jurídico segundo de esta sentencia.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español