STS, 27 de Octubre de 2003
| Ponente | D. Antonio Martí García |
| ECLI | ES:TS:2003:6639 |
| Número de Recurso | 4582/2000 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION |
| Fecha de Resolución | 27 de Octubre de 2003 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. JUAN GARCIA-RAMOS ITURRALDED. JUAN ANTONIO XIOL RIOSD. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIAD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVOD. RODOLFO SOTO VAZQUEZ
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintisiete de Octubre de dos mil tres.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera, compuesta por los Excmos. Sres. Magistrados citados del margen, el recurso de casación nº 4582/00, interpuesto por Unión Museba Ibevisco, que actúa representada por el Procurador D. Antonio García Martínez, contra la sentencia de 17 de mayo de 2000, de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, recaída en el recurso contencioso administrativo nº 726/99, en el que se impugnaba la resolución del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de 20 de abril de 1999, que desestimaba el recurso interpuesto contra la resolución de 10 de marzo de 1998, del Secretario de Estado de la Seguridad Social, que había autorizado a la Mutua nº 271, un límite de gatos, en 1995, 1996 y 1997, hasta el 11% 12,23% y 10,75%, respectivamente.
Siendo parte recurrida, la Administración del Estado, que actúa representada por el Abogado del Estado.
Por escrito de 11 de junio de 1999, Unión Museba Ibevisco, interpuso recurso contencioso administrativo, contra la resolución del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de 20 de abril de 1999, y tras los trámites pertinentes el citado recurso contencioso administrativo terminó por sentencia de 17 de mayo de 2000, cuyo fallo es del siguiente tenor:" Que desestimando el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por el procurador ANTONIO GARCIA MARTINEZ, en la representación que ostenta de UNION MUSEBA IBEVISCO Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social Numero 271), contra la resolución descrita en el primer fundamento de esta Sentencia, debemos confirmar la resolución recurrida. Todo ello sin haber lugar a expresa imposición de costas.
Una vez notificada la citada sentencia, el recurrente por escrito de 29 de mayo de 2000, manifiesta su intención de preparar recurso de casación, y por providencia de 1 de junio de 2000, se tiene por preparado el recurso de casación, siendo las partes emplazadas ante esta Sala del Tribunal Supremo.
En su escrito de formalización del recurso de casación, la parte recurrente, interesa se case y anule la sentencia recurrida y se anulen las resoluciones dictadas por la Secretaría de Estado de la Seguridad Social en 10 de marzo de 1998 y por el Excmo. Sr. Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales en 20 de abril de 1999, exclusivamente en lo que respecta al ejercicio 1995, en el sentido de reconocer a UNION MUSEBA IBEVISCO para dicho ejercicio el porcentaje de 12,22% para gastos de administración, en lugar del 11 % reconocido en las resoluciones administrativas, condenando a la Administración General del Estado demandada a estar y pasar por la anterior declaración, con expresa imposición a la misma de las costas procesales y con lo demás que proceda en Derecho, en base a los siguientes motivos de casación: " PRIMERO.- Bajo la tutela procesal de la letra d) del artículo 88.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (antes apartado 4º del artículo 95.1 de la Ley 27 de diciembre de 1956, en su redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril), por infracción, por inaplicación, de la Orden de 15 de marzo de 1990 en el FUNDAMENTO DE DERECHO CUARTO de la sentencia que se recurre. QUINTO.- Bajo la tutela procesal de la letra d) del artículo 88.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (antes apartado 4º del artículo 95.1 de la Ley 27 de diciembre de 1956, en su redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril), por infracción, por inaplicación, de lo dispuesto en los artículos 42.2 y 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en el FUNDAMENTO DE DERECHO CUARTO de la sentencia que se recurre."
El Abogado del Estado en su escrito de oposición al recurso de casación, interesa su desestimación, alegando en síntesis, respecto al primer motivo de casación, la incompatibilidad entre las dos Ordenes a que el recurrente se refiere y que en todo caso la Orden de 1990, establecía una mera posibilidad formulada en ejercicio de potestades discrecionales; y en relación con el segundo motivo de casación, que la Sala de Instancia razona y valora la existencia de diversos traslados y era el recurrente el que tenía que acreditar y aportar los datos necesarios para acreditar su tesis.
Por providencia de 14 de julio de 2003, se señaló para votación y fallo el día veintiuno de octubre del año dos mil tres, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.
La sentencia que es objeto del presente recurso de casación, desestimó el recurso contencioso administrativo y confirmó las resoluciones impugnadas, valorando en su Fundamento de Derecho Cuarto, lo siguiente: "CUARTO: La cuestión de fondo se centra en determinar si para la fijación del limite de gastos de administración cabe aplicar la O.M. de 15 de Marzo de 1990 (tal como pretende la recurrente, fijándose un limite del 12,22%) o si debe aplicarse lo dispuesto en la Disposición Adicional Vigésimo Tercera de la O.M. de 18 de Enero de 1995 que establece un limite máximo, para el ejercicio de 1995, del 10%. La parte recurrente fundamenta inicialmente su pretensión en el carácter de norma especial de la primera de dichas Ordenes; no obstante, no puede admitirse dicho carácter ni la superior jerarquía normativa de la primera de dichas Ordenes sobre la segunda; ambas normas gozan de la misma jerarquía pues se trata de Ordenes Ministeriales procedentes, además, del mismo ministerio. Por tanto, por aplicación del articulo 51 de la Ley 30/92 y del articulo 21 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, no puede reconocerse preferencia de una sobre otra Orden por razón del órgano de procedencia. La única preferencia que puede establecerse sobre ellas es la que se refiere a su fecha de promulgación y, dado su contenido esencialmente incompatible, debe atenderse a la fecha de entrada en vigor de cada una de dichas Ordenes; según la Disposición Final Segunda de la O.M. de fecha 18 de enero de 1995, dicha Orden entró en vigor a la fecha de su publicación y producía efecto a partir del 1 de Enero de 1995. Por ello, resulta aplicable el articulo 2,2 del Código Civil (aplicable en virtud de lo establecido en el articulo 4,3) según el cual, "Las leyes solo se derogan por otras posteriores y la derogación tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá siempre a todo aquello que en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior". Por tanto, la entrada en vigor de la Orden de 18 de Enero de 1995 dejó sin efecto lo dispuesto en la Orden de 15 de Marzo de 1990 y ello pues la disposición adicional vigésimo tercera de la primera Orden citada no establece excepción de ninguna clase, antes bien, habla de que la cuantía del limite para gastos de administración de las Mutuas de Accidentes de trabajo y Enfermedades Profesionales... no podrá superar, EN NINGUN CASO, el 11% de los ingresos totales de la mutua en el ejercicio." Por tanto, no es aplicable el principio de especialidad de la norma (principio carente de apoyo legal alguno), sino el principio de que las normas posteriores derogan a las anteriores, sobre todo cuando, como en este caso, las normas son de idéntico rango legal. Precisamente este principio es el que hace que la Disposición Adicional Vigésimo tercera de la O.M de 18 de Enero de 1995 no sea aplicable para el ejercicio de 1996 (para el que se establecía un limite del 10%) , y ello al haber sido derogada, a su vez, la Orden en este apartado por el articulo 24 y la Disposición Adicional Octava del R.D. 1993/95 que aprobaba el Reglamento General de Colaboración de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social" Procede, por todo ello, la desestimación de la presente demanda; debe tomarse también en consideración que no es posible admitir que la resolución recurrida vulnera lo previsto en los artículos 42,2 y 43,2 de la Ley 30/92 y ello pues no es cierto que desde la solicitud de fecha 26 de Diciembre de 1996, no se pronunciara la Administración hasta la resolución ahora recurrida, sino que en ese intervalo de tiempo se pronunciaron diversas resoluciones y hubo intercambio de escritos hasta llegar a la resolución ahora recurrida; con todas esas resoluciones debe entenderse interrumpido el plazo de computo del silencio administrativo."
En el primer motivo de casación, la parte recurrente al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, denuncia la infracción, por inaplicación de la Orden de 15 de marzo de 1990. Alegando en síntesis, que en los supuestos de fusiones y absorciones, que es el supuesto de autos, -absorción de Labmar por Unión Museba Ibevisco-, el artículo único de la Orden de 15 de marzo de 1990, permite que se rebasen los límites de gastos de administración establecidos por la Orden de 8 de mayo de 1977, modificada por la Orden de 2 de octubre de 1985, y que si bien es cierto que la Orden de 18 de enero de 1995, establece un límite para el ejercicio 1995 del 11% , se puede aplicar el régimen establecido por la Orden de 15 de marzo de 1990, en razón a que es una norma especial para los supuestos de fusión y absorción, y que de no hacerlo así se infringiría también el artículo 3.1 del Código Civil, además de que si la Orden de 15 de marzo de 1990 se entiende derogada por la posterior de 1995, como refiere la sentencia recurrida mal se puede entender que posterioridad al ejercicio de 1995 se aplique.
Y procede rechazar tal motivo de casación, de acuerdo con las propias valoraciones de la sentencia recurrida, pues la Orden de 18 de enero de 1995, con toda claridad precisa que para el ejercicio 1995 "el límite para los gastos de administración de las Mutuas, no podrá superar, en ningún caso, el 11%, de los ingresos totales de la Mutua en el ejercicio", y con tal previsión tratándose como se trata de una norma de similar jerarquía y posterior se ha de entender que es la aplicable, como adecuadamente razona la sentencia recurrida.
Y a lo anterior en nada obsta, el principio de especialidad que invoca la parte recurrente, pues si especial puede ser el supuesto de fusión y absorción, también puede entenderse como especial, la regulación acordada por la Administración para un ejercicio concreto, como es el de 1995, aparte de que si la norma dice, "en ningún caso", su aplicación literal y finalista exige no admitir excepción alguna, ya que la misma norma la prohibe y si se admitiera cualquier excepción no se estaría aplicando la previsión clara y concreta de la norma. Aparte en fin como refiere el Abogado del Estado, que la regulación establecida por la Orden de 15 de marzo de 1990, no confiere derecho definitivo alguno para las Mutuas, y sí una posibilidad, la norma dice, "podrá autorizar un incremento en los límites de los gastos de administración" y la Administración por tanto podía o no aceptarlo, y autorizar un mayor o menor incremento, y si ello es así, y en 1995, había una norma que sin excepción alguna para 1995 señalaba el límite en el 11%, es claro que la Administración estaba obligada, como hizo, a fijar el 11%.
En el segundo motivo de casación, la parte recurrente, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, denuncia la infracción, por inaplicación de lo dispuesto en los artículos 42.2 y 43.2 de la Ley 30/92 de 26 de noviembre. Alegando en síntesis, a) que la solicitud de autorización se formuló por escrito de 26 de diciembre de 1996; b) que la resolución se dictó el 10 de marzo de 1988, siendo notificada el 20 de marzo de 1988; c) que por tanto había transcurrido el plazo máximo de tres meses que establece el artículo 42.2 de la Ley 30/92; d) que durante el período más atrás referido la Administración no dictó resolución alguna ni propuso la ampliación del plazo; y e) en fin que si la Sala estimaba que se había interrumpido el plazo debía haber concretado cuando se interrumpió y cuando continuó el cómputo.
Y procede rechazar tal motivo de casación, pues si la Sala estima que debe entenderse interrumpido el plazo de cómputo del silencio administrativo a virtud de distintas comunicaciones e intercambios de escritos habidos, es claro, que en casación no cabe combatir, como el Abogado del Estado refiere, la sentencia recurrida acudiendo a las declaraciones genéricas que se hacen, sino que era preciso que el recurrente alegara y acreditara cómo y en qué forma se produjo el silencio administrativo, y no dejando al Tribunal en casación que valore, los hechos y su incidencia.
Pero es que además, aún en el caso de que el recurrente, hubiera explicitado el por qué, cómo y cuando se produce el silencio administrativo, que alega, y esta Sala por ello estuviera obligada a analizar el motivo de casación, aún en tal supuesto, procedería rechazar el citado motivo de casación, y ello, a) porque el silencio administrativo positivo y su eficacia frente a terceros y frente a la Administración, no se produce, conforme a lo dispuesto en los artículos 42 y 43 de la Ley 30/92, y ha declarado esta Sala en sentencias de 10 de junio de 2003 y 7 de octubre de 2003, solo por el transcurso del tiempo, sino que es preciso, que se pida la certificación oportuna del acto presunto, y que la Administración no resuelva en el plazo de veinte días que los citados artículos precisan; b) porque como el recurrente no ha cumplido con la exigencia de pedir la certificación oportuna del acto presunto, la Administración podía dictar la resolución oportuna y está producir sus efectos, cual también ha declarado esta Sala en la sentencia de 7 de octubre de 2003; y c) en fin, porque según el propio relato que el recurrente hace en su escrito de demanda ocurrieron los siguientes hechos: 1º) Presentó la solicitud el 26 de diciembre de 1996. 2º) La Administración solicitó información complementaria el 18 de marzo de 1997. 3º) El recurrente contestó al requerimiento el 4 de junio de 1997. 4º) Tras las conversaciones habidas entre el recurrente y la Administración, el recurrente presentó escritos el 28 de julio de 1997 y el 23 de diciembre de 1997. Y 5º) la resolución se dictó el 10 de marzo de 1998, por tanto cuando aún no había transcurrido el plazo de tres meses desde la última comunicación o escrito del recurrente. Es claro que a virtud de todo ello no se puede apreciar la existencia del silencio administrativo que el recurrente refiere, pues el procedimiento estuvo interrumpido por las comunicaciones e información habidas entre las partes, y con el consentimiento del afectado, hoy recurrente, que aceptó esos requerimientos de la Administración y los cumplimentó, y dado que la Administración tuvo en su poder la última alegación e información del recurrente, el 23 de diciembre de 1997, hasta que dictó la resolución impugnada, el 10 de marzo de 1997, no había transcurrido el plazo de tres meses.
Las valoraciones anteriores, obligan conforme a lo dispuesto en los artículos 93 y 139 de la Ley de la Jurisdicción, a desestimar el recurso de casación, con expresa condena en costas a la parte recurrente.
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación, interpuesto por Unión Museba Ibevisco, que actúa representada por el Procurador D. Antonio García Martínez, contra la sentencia de 17 de mayo de 2000, de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, recaída en el recurso contencioso administrativo nº 726/99, que queda firme. Con expresa condena en costas a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Antonio Martí García, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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