STS, 17 de Enero de 2003

El Real Decreto que se impugna establece los servicios mínimos esenciales del ente público RTVE y de las sociedades estatales RNE, S.A. y TVE, S.A. Su contenido se dirige a la regulación de los servicios mínimos que en cualquier situación de huelga afecten a los servicios descritos que repercuten en la radiodifusión sonora y en la televisión, cuya gestión se halla encomendada a aquéllos por los artículos 5.1, 16.1 y 17.1 de la Ley 4/80 de 10 de enero del Estatuto de RTVE., en la convocatoria de huelga efectuada por UGT y CC.OO. para el día 20 de junio de 2002.

El Real Decreto considera como esenciales los siguientes servicios:

1. La emisión, dentro de los horarios habituales de difusión, de una programación previamente grabada.

2. La producción y emisión de la normal programación informativa.

3. La programación y difusión de los comunicados y declaraciones oficiales de interés público a que se refiere el artículo 22 de la Ley 4/80 de 10 de enero, del Estatuto de la Radio y la Televisión.

4. La preparación de la producción para la emisión de la programación informativa de la reunión del Consejo Europeo que tendrá lugar en Sevilla los días 21 y 22 de junio de 2002 y la Seguridad de las personas, instalaciones y material adscrito a dichas funciones.

En el recurso de referencia han formulado alegaciones:

1. La representación procesal de la parte actora que solicita la estimación del recurso, por ausencia de motivación y utilización de programación grabada en el Real Decreto impugnado, así como por tratarse de unos servicios mínimos excesivos, haciendo prevalente el derecho de información (art. 20 CE).

2. El Ministerio Fiscal que solicita la estimación del recurso.

3. La Abogacía del Estado y la representación procesal de RTVE, TVE, S.A. y RNE, S.A. que solicitan la desestimación del recurso.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 14 de enero de 2002.

La parte actora invoca en su escrito de demanda la vulneración del derecho de huelga garantizado en el artículo 28 de la CE por parte del citado Real Decreto 527/2002 por los siguientes criterios:

1. Inobservancia de los deberes de motivación y justificación de la norma impugnada tal como esos deberes han sido interpretados por una jurisprudencia constante, tanto constitucional como de esta Sala, ya que según la demandante, en la norma impugnada no se hacen más que consideraciones genéricas.

2. La violación del artículo 28.2 de la Constitución por parte del artículo 2.a) del Real Decreto impugnado en la medida en que considera esencial la emisión, dentro de los horarios y canales habituales de difusión, de una programación previamente grabada, lo que, a juicio de la demandante, infringe los principios de ponderación y proporcionalidad.

3. La violación del artículo 28.2 de la Constitución por parte del artículo 2.b) del Real Decreto impugnado en la medida en que considera esencial la producción y emisión de la normal programación informativa, lo que también infringe los principios de ponderación y proporcionalidad, haciendo prevalente el derecho de información (art. 20 de la CE).

Con carácter previo al análisis de la cuestión planteada partimos del estudio del contenido constitucional del artículo 28.2 de la CE.

La doctrina sentada por el Tribunal Constitucional en materia de huelga sobre los servicios esenciales de la comunidad (SSTC 11/1981, 26/1981, 33/1981, 51/1986, 53/1986, 27/1989 y 43/90) puede concretarse en los siguientes criterios:

1. Los límites del derecho de huelga no son sólo los derivados directamente de su acomodación con el ejercicio de otros derechos reconocidos y declarados igualmente por la Constitución, sino que también pueden consistir en otros bienes constitucionalmente protegidos. Los límites del derecho de huelga derivan, pues, no sólo de su posible conexión con otros derechos constitucionales, sino también con otros bienes constitucionalmente tutelados (STC 11/1981, fundamentos jurídicos 7.º y 9.º)

2. El art. 28.2 C. E., al hacer referencia a las garantías precisas para asegurar en caso de huelga el mantenimiento de los servicios esenciales para la comunidad, tiene el significado de expresar que el derecho de los trabajadores de defender y promover sus intereses mediante dicho instrumento de presión cede cuando con ello se ocasiona o se pueda ocasionar un mal más grave que el que los huelguistas sufren. En la medida en que la destinataria y acreedora de aquellos servicios esenciales es la comunidad entera y los servicios son al mismo tiempo esenciales para ella, la huelga no puede imponer el sacrificio de los intereses de los destinatarios de los mismos; «el derecho de la comunidad a estas prestaciones vitales es prioritario respecto del derecho de huelga» (STC 11/1981, fundamento jurídico 18).

3. La noción de servicios esenciales hace referencia a la naturaleza de los intereses a cuya satisfacción la prestación se endereza, conectándose con los derechos fundamentales, las libertades públicas y los bienes constitucionalmente protegidos, puesto que los servicios esenciales no quedan lesionados o puestos en peligro por cualquier situación de huelga, siendo necesario examinar en cada caso las circunstancias concurrentes en la misma (SSTC 26/1981, fundamento jurídico 10; 51/1986, fundamento jurídico 2.º).

4. En la adopción de las medidas que garanticen el mantenimiento de los servicios esenciales la autoridad gubernativa ha de ponderar la extensión - territorial y personal-, duración prevista y demás circunstancias concurrentes en la huelga, así como las concretas necesidades del servicio y la naturaleza de los derechos o bienes constitucionalmente protegidos sobre los que aquélla repercute (SSTC 26/1981, fundamentos jurídicos 10 y 15; 53/1986, fundamento jurídico 3.º).

5. En las huelgas que se produzcan en servicios esenciales de la comunidad debe existir «una razonable proporción» entre los sacrificios que se impongan a los huelguistas y los que padezcan los usuarios de aquéllos (STC 26/1981, fundamento jurídico 15). Si es cierto que las medidas han de encaminarse a «garantizar mínimos indispensables» para el mantenimiento de los servicios (STC 33/1981, fundamento jurídico 4.º), en tanto que dicho mantenimiento no puede significar en principio el funcionamiento normal del servicio (SSTC 51/1986, fundamento jurídico 5.º; 53/1986, fundamento jurídico 3.º), el interés de la comunidad debe ser perturbado por la huelga sólo hasta extremos razonables (STC 51/1986, fundamento jurídico 5.º).

6. Respecto a la motivación y fundamentación de la decisión de imponer el mantenimiento de los servicios esenciales para la comunidad, el acto por el cual se determina dicho mantenimiento ha de estar adecuadamente motivado pues cuando se produce una restricción de derechos fundamentales constitucionalmente garantizados, «la autoridad que realiza el acto debe estar en todo momento en condiciones de ofrecer la justificación» (STC 26/1981, fundamento jurídico 16).

7. En orden a la limitación de un derecho fundamental, el acto limitativo requiere una especial justificación con objeto de que «los destinatarios conozcan las razones por las cuales su derecho se sacrificó y los intereses a los que se sacrificó» (STC 26/1981, fundamento jurídico 14) y de que, en su caso, puedan defenderse ante los órganos judiciales (STC 27/1989, fundamento jurídico 4.º).

8. Recae sobre la autoridad gubernativa la obligación de motivar las razones que justifican, en una concreta situación de huelga la adopción de la decisión de mantener el funcionamiento de un servicio esencial para la comunidad y la motivación de la decisión de la autoridad gubernativa requiere que en la misma figuren «los factores o criterios cuya ponderación ha conducido a determinar cuáles son los servicios mínimos», sin que sean suficientes «indicaciones genéricas, aplicables a cualquier conflicto», de las que no es posible deducir cuáles son los elementos valorados por aquella autoridad para «tomar la decisión restrictiva en la forma y con el alcance con que lo ha hecho; cómo se ha llegado a la determinación de los servicios mínimos acordados, y a la valoración de su carácter esencial»; en definitiva han de explicitarse, siquiera sea sucintamente, «los criterios seguidos para fijar el nivel de tales servicios, de forma que por los Tribunales, en su caso, y en su momento, se pueda fiscalizar la adecuación de las medidas adoptadas» (STC 53/1986, fundamentos jurídicos 6.º y 7.º; STC 26/1981, fundamentos jurídicos 14 y 15; STC 51/1986, fundamento jurídico 4.º; STC 27/1989, fundamentos jurídicos 4.º y 5.º).

9. La falta de motivación impide, precisamente, la justa valoración y el control material o de fondo de la medida (STC 27/1989, fundamento jurídico 5.º) pues la decisión de la autoridad gubernativa ha de ofrecer fundamento acerca de la esencialidad del servicio, las características de la huelga convocada, los bienes que pueden quedar afectados o los trabajos que no pueden sufrir interrupción o cuya prestación debe mantenerse en alguna medida (STC 27/1989, fundamento jurídico 4.º).

También la jurisprudencia de esta Sala ha insistido en el requisito de la motivación de modo que el acto que determine el mantenimiento de servicios esenciales para la comunidad ha de estar adecuadamente motivado, siendo preciso no sólo que exista una especial justificación, sino que tal justificación se exteriorice adecuadamente con objeto de que los destinatarios conozcan las razones por las cuales su derecho se sacrificó, sin que sean suficientes indicaciones genéricas aplicables a cualquier conflicto, debiendo además explicitarse los criterios seguidos para fijar el nivel de tales servicios, de modo que por los Tribunales, en su caso y en su momento, se pueda fiscalizar la adecuación a Derecho de las medidas adoptadas.

En el caso examinado, los servicios esenciales se concretan en los siguientes puntos: 1) La emisión, dentro de los horarios habituales de difusión, de una programación previamente grabada. 2) La producción y emisión de la normal programación informativa. 3) La programación y difusión de las declaraciones o comunicaciones oficiales de interés público a que se refiere el artículo 22 de la Ley 4/1980 de 10 de enero del Estatuto de la Radio y la Televisión. 4) La preparación de la producción para la emisión de la programación informativa de la reunión del Consejo Europeo, que tendrá lugar en Sevilla los días 21 y 22 de junio de 2002, y la seguridad de las personas, instalaciones y material adscrito a dichas funciones.

No se puede comparar la huelga del pasado 20 de junio, con las que dieron lugar a las sentencias de esta Sala de 15 de septiembre de 1995 y 20 de febrero de 1998, al exigir la jurisprudencia constitucional referida, sobre el establecimiento de servicios mínimos esenciales en caso de huelga, que se tengan en cuenta las concretas características de la huelga prevista.

Así resulta que la huelga de 20 de junio de 2002 es una huelga general (no específica de una cadena de televisión), para todos los sectores de actividad y para todo el territorio, como medida de presión frente a la política del Gobierno, mientras que las huelgas a las que se refieren las sentencias citadas eran huelgas de unas pocas horas: dos, de 10 a 11 horas y de 21 a 22 horas, en el caso de la sentencia de 15 de septiembre de 1995 que se refiere a la huelga prevista en RTVE para el día 21 de febrero de 1991 y dos horas por la mañana y dos horas por la tarde, en el caso de la sentencia de 20 de febrero de 1998.

En todo caso, son notorias las diferencias entre el Real Decreto impugnado y los anteriores anulados por sentencias del Tribunal Supremo de 15 de septiembre de 1995 (Real Decreto 179/91) y de 20 de febrero de 1998 (Real Decreto de 20 de febrero de 1998), pues no solo las huelgas concretas a las que se referían aquellos dos Reales Decretos de servicios mínimos eran sustancialmente diferentes a la que ahora nos ocupa (se trataba de huelgas frente al propio ente RTVE de unas pocas horas de duración dentro de una jornada laboral) sino que también las normas son diferentes: en el Real Decreto 176/91 no se incluye exposición de motivos alguna ni se efectúa explicación alguna de por qué la emisión de la normal programación informativa, los espacios gratuitos de campaña electoral y la emisión de programación grabada dentro de los horarios habituales de emisión resulta esencial ni se realiza referencia alguna al artículo 20.1.d) de la Constitución y a los derechos fundamentales que en este precepto se garantizan y en el Real Decreto 2393/1996, aunque se incluye una exposición de motivos en la que se afirma la esencialidad de los servicios de televisión, no se vincula con el artículo 20.1.d) de la Constitución y la necesidad de garantizar los distintos derechos fundamentales que en ese precepto constitucional se protegen.

Por el contrario, en el Real Decreto impugnado sólo se establecen los servicios que, teniendo en cuenta las características específicas de la huelga convocada, deben ser considerados esenciales por el personal del ente público RTVE, S.A. y TVE, S.A.

La parte actora invoca que el Real Decreto 527/2002, de 14 de junio, no cumple con el requisito de motivación o causalización en los términos exigidos por la jurisprudencia constitucional, sino que se limita a hacer una serie de consideraciones genéricas aplicables a cualquier conflicto de las cuales no es posible deducir cuales son los elementos valorados por aquella autoridad para tomar la decisión restrictiva en la forma y con el alcance en que lo ha hecho.

Frente a este criterio, procede estimar que el Real Decreto impugnado dispone de la necesaria motivación subrayando en la exposición de motivos el carácter esencial que revisten los servicios públicos que afectan al ente público RTVE y a las sociedades estatales RNE, S.A. y Televisión Española, S.A. cuya gestión se halla encomendada a dichos entes públicos, por los artículos 5.1, 16.1 y 17.1 de la Ley 4/80 de 10 de enero, del Estatuto de la Radio y la Televisión, de conformidad con lo previsto en los artículos 28.2 de la CE y 10 del Real Decreto Ley 17/1977, teniendo en cuenta el carácter esencial que revisten los servicios públicos televisivos "por su incidencia en el ejercicio de los derechos fundamentales a comunicar y recibir libremente información veraz por cualquier medio de difusión consagrados por el artículo 20.1.d) de la CE, de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional reflejada en las sentencias 26/1981 de 17 de julio y 51/1986 de 24 de abril)" (apartado primero de la exposición de motivos del Real Decreto).

Por otra parte, la referencia al artículo 20.1.d) de la Constitución y a los derechos fundamentales no excluye su aplicación al ámbito televisivo, que forma parte de ese derecho fundamental (como subraya la STC nº 31/1994) y se tiene en cuenta en el apartado d), la preparación de la producción de la programación informativa de la reunión del Consejo Europeo que tendría lugar en Sevilla los días 21 y 22 de junio de 2002, lo cual no solamente forma parte del mantenimiento del imprescindible servicio público esencial de información, sino que presenta la circunstancia adicional de que RNE, S.A. y TVE, S.A. tenían comprometida la producción y suministro de la señal institucional, para la Unión Europea de Radiotelevisión y para los medios de comunicación nacionales, de los demás Estados miembros de la Unión Europea y del resto del mundo.

Para la parte recurrente la falta de motivación se proyecta en el ámbito de la programación y afecta al principio de proporcionalidad que, a juicio de dicha parte, no ha sido respetado.

Frente a este razonamiento sostenemos que el Real Decreto, con la remisión expresa al artículo 20.1.d) de la CE, a determinados preceptos legales y a sentencias del Tribunal Constitucional establece una explicación de cuales son las razones por las que se ha considerado que los servicios concretos son esenciales y deben mantenerse durante la huelga, pues la necesidad de asegurar la continuidad de las emisiones, durante su horario habitual, garantiza la no interrupción de los servicios públicos esenciales, si bien mediante la utilización de programas grabados y sin la difusión de programas en directo, con la salvedad de los programas informativos, expresando un equilibrio entre el derecho de huelga y la necesidad de preservar los derechos fundamentales garantizados en el artículo 20.1.d) de la CE.

Sobre este punto interesa subrayar que los servicios del ente público RTVE y de las sociedades estatales RNE, S.A. y TVE, S.A. tienen carácter esencial, siendo prevalente la garantía de su mantenimiento como resulta de la STC de 8 de abril de 1981 y por ello, se considera necesario subrayar que la utilización de una programación previamente grabada dentro de los horarios habituales de difusión, como medida alternativa a la programación en directo el día previsto para la huelga, de una parte, garantiza el ejercicio del contenido constitucional de este derecho, al posibilitar la reducción de la plantilla y medios técnicos disponibles, y de otra, hace efectiva la garantía del mantenimiento de los servicios públicos de radiodifusión y televisión cuya destinataria es la comunidad, haciendo efectiva la armonización entre el respeto al interés general de ésta en el mantenimiento de los servicios esenciales y el derecho fundamental de huelga.

Frente al criterio que sostiene la parte recurrente en el sentido que debió suspenderse la emisión dentro de los horarios y canales de difusión de una programación grabada o lo que es lo mismo, se debió propiciar el mantenimiento de la señal poniendo la carta de ajuste en lugar de programas previamente grabados, si se admitiera tal situación supondría el vaciamiento absoluto de los derechos al ejercicio de la actividad televisiva y a recibir emisiones televisivas, reconocidos y garantizados en el artículo 20.1.d) de la Constitución, por lo que en el Real Decreto recurrido, de la forma menos gravosa para el derecho de huelga de los trabajadores, se adopta la medida de la emisión de programación previamente grabada, con la consiguiente retirada de los programas en directo y ello puede hacerse con un número de trabajadores mucho menor de lo habitual, lo que implica no desnaturalizar el contenido constitucional del artículo 28.2 de la CE.

También hay que subrayar que la exposición de motivos del Real Decreto impugnado establece, por lo que se refiere al servicio televisivo, que es esencial mantener durante la jornada de huelga la producción y emisión de los programas informativos, que son considerados imprescindibles para el mantenimiento de los servicios públicos esenciales de información a la comunidad, tal como se establece explícitamente en el artículo 2 del Real Decreto y se trata de mantener la producción y emisión de la "normal programación informativa" que depende de la actualidad de cada momento.

En este punto, procede concluir reconociendo que existió una motivación expresa y una causalización suficiente de las medidas adoptadas en el Real Decreto impugnado, pues la emisión, dentro de los horarios habituales, de una programación previamente grabada y, en consecuencia, la retirada de todos los programas en directo, salvo los informativos, permite a la audiencia percibir la situación de huelga al constatar que los programas habituales han sido sustituidos por otros distintos.

Finalmente, no puede sostenerse que se creó una apariencia de normalidad, cuando no puede afirmarse que se mantuviera el funcionamiento normal de los servicios televisivos vaciando de contenido el derecho de huelga, máxime teniendo en cuenta, como reconoce la Abogacía del Estado, que concurría la circunstancia adicional en el Real Decreto impugnado que Radio Nacional de España y Televisión Española tenían comprometida la producción y suministro de la señal institucional para la Unión Europea de Radiotelevisión, para los medios de comunicación nacionales y para los demás Estados miembros de la Unión Europea, de retransmitir la reunión del Consejo Europeo, que ponía fin a la Presidencia Española durante el primer semestre de 2002.

Los razonamientos precedentes conducen a la desestimación del recurso contencioso-administrativo, sin hacer expresa imposición de costas.