STS, 31 de Enero de 2005

Por el Procurador Don Antonio María Alvarez-Buylla Ballesteros, en nombre del Colegio Oficial de Ingenieros Aeronáuticos de España, se interpuso recurso contencioso-administrativo (número 422/97) contra el Real Decreto 288/1997, por el que se aprueba el Reglamento de Cuerpos, Escalas y Especialidades fundamentales de los militares de carrera, el cual fue admitido a trámite y reclamado y recibido el expediente administrativo. La parte recurrente formuló demanda en la que, después de exponer los hechos y los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando: se dicte sentencia por la que se declare que el Real Decreto núm. 288/1997 de 28 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de Cuerpos, Escalas y Especialidades fundamentales de los Militares de Carrera, no es ajustado a derecho y, en consecuencia, sea declarado nulo.

El señor Abogado del Estado contestó a la demanda con su escrito en que, después de exponer los hechos y fundamentos de derecho, terminó suplicando: que se declare inadmisible el recurso o subsidiariamente se desestime en todas sus partes.

Ambas partes formularon sus escritos de conclusiones, ratificándose en los escritos de demanda y contestación.

Por providencia de 31 de enero de 2000, habiéndose extraviado las actuaciones jurisdiccionales correspondientes a este recurso, se ordenó proceder a su reconstrucción, como así se verificó, dando traslado a las partes personadas, que no presentaron escritos de alegaciones.

Por la Procuradora Doña Remedios Yolanda Luna Sierra, en nombre de la Unión de Asociaciones de Ingenieros Técnicos Industriales de España, del Instituto de Ingenieros Técnicos de España y del Colegio Oficial de Ingenieros Técnicos Aeronáuticos se interpusieron tres recursos contencioso-administrativos números 423, 424 y 425 de 1997 contra el Real Decreto 288/1.997, los cuales fueron admitidos a trámite y reclamado y recibido el expediente administrativo, por Auto de 18 de mayo de 1998 se ordenó acumular al recurso 422/97 los recursos 423, 424, 425 y 433 de 1997.

Se dio traslado a la Procuradora Doña Remedios Yolanda Luna Sierra a efectos de la formulación de la demanda y presentó escrito de esta clase, en el que expuso los hechos y fundamentos de derecho oportunos y terminó suplicando: se dicte sentencia por la que, estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Instituto de Ingenieros Técnicos de España, el Colegio de Ingenieros Técnicos Aeronáuticos y la Unión de Asociaciones de Ingenieros Técnicos Industriales de España, declare desviado y nulo todo el Real Decreto 288/97, de 28 de febrero y, subsidiariamente, de sus artículos 1,3, 4, 5.2 y 5.3, 6, 7, 10, 11, 12, 20, 22, 23, 39, 41, 42, 54, 56, 57.2, Anexo I -3.B., Anexo II -4.B, y Anexo III -3.B, los cuales regulan indebidamente las atribuciones profesionales de los miembros de las Escalas Técnicas de los Cuerpos de Ingenieros de las Fuerzas Armadas, al establecerlas muy por debajo de los límites legales; al ser manifiesta la ilegalidad en la que incurren, violando las reservas legales sobre la materia, vulneran el derecho de igualdad, los principios de mérito y capacidad, el bloque normativo del sistema educativo general, la Ley de Atribuciones Profesionales de los Ingenieros y Arquitectos Técnicos, y quebrantar el principio constitucional de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. Todo ello, como consecuencia de que los miembros de las Escalas Técnicas de los Cuerpos de Ingenieros de las Fuerzas Armadas, están plenamente capacitados por su titulación superior universitaria y sus plenas atribuciones profesionales en su especialidad, para ejercer las acciones directivas y ejecutivas propias de su titulación que requieran el cumplimiento de los cometidos legales de sus respectivos Cuerpos, sin que se les pueda aplicar ninguna restricción ni limitación respecto a estas funciones.

Por ser conforme con el Ordenamiento Jurídico general todo lo demás que en derecho procede, se solicita, en su caso, la condena en costas a la Administración y para el caso en que la Sala entienda que su fallo depende de la constitucionalidad de la Disposición Adicional Cuarta de la Ley 14/93, y/o del artículo 12.3 de la Ley 17/89 si se entendiera por esa Sala que este último precepto habilita a la regulación en los términos del Real Decreto recurrido, se solicita expresamente el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad.

El señor Abogado del Estado contestó a la demanda, remitiéndose a la contestación formulada respecto al recurso 422/97, solicitando la inadmisibilidad o subsidiariamente la desestimación de los recursos interpuestos.

Ambas partes formularon escritos de conclusiones ratificándose en sus escritos de demanda y contestación.

Por el Procurador Don Tomás Alonso Ballesteros, en nombre del Colegio de Ingenieros Técnicos de Obras Públicas, se interpuso recurso contencioso-administrativo (número 433/97) contra el Real Decreto 288/1997, que fue admitido a trámite y reclamado y recibido el expediente administrativo. La parte recurrente formuló demanda exponiendo los hechos y fundamentos de derecho y suplicando se dicte sentencia por la que declare la nulidad del Real Decreto 288/1.997 de 28 de febrero, por haberse dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento establecido, vulnerar los arts. 36 y 53.1 de la Constitución y normas de rango superior y subsidiariamente, la nulidad de los artºs. 22.1 y del Anexo I-B. Cuerpo de Ingenieros Politécnicos del Ejército de Tierra, apartado 3.a/ y restantes preceptos que establecen un régimen de atribuciones contrario a la Ley 12/1.986 de 1 de abril.

El señor Abogado del Estado contestó a la demanda exponiendo los hechos y fundamentos de derecho y suplicando que se dicte sentencia declarando inadmisible el recurso o subsidiariamente desestimándolo en todas sus partes.

Ambas partes formularon escritos de conclusiones, ratificándose en los escritos de demanda y contestación.

DUOCECIMO.- Acumulados los recursos 423, 424, 425 y 433 de 1.997 al número 422 del mismo año, para votación y fallo se señaló el 17 de octubre de 2.000, en que así tuvo lugar, dictándose sentencia el 23 de octubre de 2.000, que declaró la inadmisibilidad de los recursos contencioso- administrativos acumulados, por falta de legitimación de los actores para promoverlos (artículo 82.b. de la Ley de la Jurisdicción de 1.956), sin efectuar especial imposición de costas.

El Colegio Oficial de Ingenieros Aeronáuticos de España interpuso contra dicha sentencia recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional número 6242-2.000, en el que se dictó la sentencia 45/2004, de 23 de marzo, que otorgó el amparo solicitado, reconoció el derecho del demandante a la tutela judicial efectiva en su dimensión de derecho de acceso a la jurisdicción (artículo 24.1. CE); declaró la nulidad de la sentencia de esta Sala de 23 de octubre de 2.000; y acordó retrotraer las actuaciones al momento procesal anterior al de dictarse la referida sentencia, a fin de que por el órgano judicial se dicte nueva sentencia en la que no se inadmita el recurso contencioso-administrativo con base en la falta de legitimación activa.

Para la votación y fallo de la nueva sentencia se señaló el día 11 de enero de 2005, en que así tuvo lugar, si bien en providencia de 11 de enero de 2005 se hizo saber a las partes: "En el caso examinado, el Real Decreto 288/97 de 28 de febrero ha sido derogado expresamente por la disposición derogatoria única del Real Decreto 207/2003 de 21 de febrero.

A la vista de tal circunstancia, previa la oportuna deliberación y con suspensión del plazo para dictar sentencia, se acuerda oir a las partes por DIEZ DIAS, para que aleguen lo procedente sobre la continuidad o no del procedimiento y en su caso, el interés que se tuviere en dicha determinación".

Transcurrido el plazo señalado, han formulado alegaciones:

1. El Abogado del Estado que señala que no procede la continuidad del procedimiento.

2. El Procurador de los Tribunales D. Antonio-María Alvarez Buylla Ballesteros, en nombre del Colegio Oficial de Ingenieros Aeronáuticos de España, que solicita la nulidad durante el período de vigencia del Real Decreto 288/97 de 28 de febrero.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan José González Rivas, Magistrado de la Sala

El Colegio Oficial de Ingenieros Aeronáuticos de España, la Unión de Asociaciones de Ingenieros Técnicos Industriales de España, el Instituto de Ingenieros Técnicos de España, el Colegio Oficial de Ingenieros Técnicos Aeronáuticos y el Colegio de Ingenieros Técnicos de Obras Públicas impugnan, mediante los cinco recursos contencioso-administrativos acumulados números 422, 423, 424, 425 y 433/97 que debemos examinar en la presente resolución, el Real Decreto 288/1.997, de 28 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de Cuerpos, Escalas y Especialidades fundamentales de los militares de carrera, promulgado en virtud de la autorización concedida al Gobierno por la disposición final novena de la Ley 17/1.989, de 19 de julio, reguladora del Régimen del Personal Militar Profesional, publicado en el B.O.E. de 20 de marzo de 1.997. El Colegio Oficial de Ingenieros Aeronáuticos de España solicita que se decida que el Real Decreto no es ajustado a derecho y, en consecuencia, sea declarado nulo. La Unión de Asociaciones de Ingenieros Técnicos Industriales de España, el Instituto de Ingenieros Técnicos de España y el Colegio Oficial de Ingenieros Técnicos Aeronáuticos pretenden que se declare nulo el Real Decreto y, subsidiariamente, determinados artículos y partes del mismo (consignados en los antecedentes de hecho de la presente resolución), así como que, en su caso, se plantee por la Sala cuestión de inconstitucionalidad de la disposición adicional cuarta de la Ley 14/1.993 y del artículo 12.3 de la Ley 17/1.989. El Colegio de Ingenieros Técnicos de Obras Públicas pide que se declare la nulidad del Real Decreto, y, subsidiariamente, de determinados artículos y partes del mismo. Se opone a los recursos la Administración General del Estado, representada por el Abogado del Estado.

Rechazada por la sentencia del Tribunal Constitucional 45/2.004 la excepción de falta de legitimación activa, opuesta por el Abogado del Estado, en representación de la Administración General del Estado, debemos entrar a examinar los motivos de oposición de los Colegios recurrentes al Real Decreto 288/1.997, de 28 de febrero, teniendo en cuenta que en el fundamento jurídico sexto de la STC de 23 de marzo de 2004, al resolver el recurso de amparo nº 6242/2000 se pone de relieve que la infracción del trámite de audiencia, previsto en el artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, no se examinó por la sentencia de esta Sala y Sección de 23 de octubre de 2000, pues al acordar la inadmisión no podía entrar a juzgar aspectos de fondo.

Así, resulta que la primera causa de nulidad que debemos abordar es la relativa al incumplimiento por la Administración del trámite de audiencia de los Colegios profesionales, regulado en el artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1.958, vigente cuando se elaboró y promulgó el Real Decreto 288/1.997, y en el artículo 2.2 de la Ley 2/1.974, de 13 de febrero de Colegios Profesionales.

Este problema está vinculado estrechamente al de la legitimación para recurrir, pues si se reconoce a los Colegios profesionales, concretamente al Colegio Oficial de Ingenieros Aeronáuticos de España, un interés legitimo para recurrir una disposición general, ya que le compete ejercitar las acciones necesarias "para la defensa de la profesión", ello lleva consigo el reconocimiento del mismo interés en relación con el cumplimiento de la obligación de oir a las entidades que ostenten la representación o defensa de los intereses de carácter corporativo afectados por la disposición.

Esta causa de nulidad de la disposición impugnada ha sido invocada por los Colegios y entidades corporativas recurrentes y debe ser examinada en primer lugar en cuanto afecta a un vicio de tramitación del procedimiento de elaboración de la disposición general impugnada y, debiendo prosperar, como a continuación razonaremos, determina que deba ser declarada la nulidad del Real Decreto 288/1.997, sin que sea necesario abordar las restantes causas de nulidad totales o parciales invocadas por los recurrentes.

El Real Decreto 288/1.997 ha sido derogado expresamente por el Real Decreto 207/2.003, de 21 de febrero (disposición derogatoria única, BOE 207/2003, de 21 de febrero), que aprueba un nuevo Reglamento de Cuerpos, Escalas y Especialidades de las Fuerzas Armadas y ello no impide que dictemos la sentencia a que se refiere la sentencia del Tribunal Constitucional 45/2.004, como medio de fijar la doctrina en que las entidades corporativas recurrentes están interesadas.

El artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo dispone que, siempre que sea posible y la índole de la disposición lo aconseje, se concederá a la organización sindical (hoy debe entenderse a las distintas organizaciones sindicales) y demás entidades que por ley ostenten la representación y defensa de intereses de carácter general o corporativo afectados por la disposición, la oportunidad de exponer su parecer en razonado informe en término de diez días, a contar desde la remisión del proyecto, salvo cuando se opongan a ello razones de interés público debidamente consignadas en el anteproyecto. La vigencia de este principio de dar audiencia a las entidades corporativas en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten, ha sido ratificado por el artículo 105, apartado a), de la Constitución, encomendando su regulación a la ley.

En el caso examinado y en el procedimiento de elaboración del Real Decreto 288/1.997 no se ha dado audiencia a los Colegios y entidades corporativas recurrentes, en las que las profesiones por ella tuteladas se ven afectadas por dicha disposición de carácter general, como reconoce la representación de la Administración del Estado, al contestar la demanda del Colegio Oficial de Ingenieros Aeronáuticos de España, oponiendo como argumentos en contra de la repetida audiencia los mismos que ha utilizado para negar legitimación activa a los Colegios y entidades corporativas recurrentes; y afirmando que, de acogerse la necesidad de dar audiencia, habría de instarse el informe de todos los Colegios o Asociaciones representativas de intereses corporativos de todas las titulaciones afectadas, lo cual, esto es, la necesidad de oir a una pluralidad numerosa de interesados, como requiere el ámbito de la disposición general que se elabora, no es razón para dispensar de este trámite, que la ley impone obligatoriamente.

En efecto, en el supuesto de la elaboración del Real Decreto 288/1.997, la audiencia de los Colegios profesionales era preceptiva, no existiendo causa que permitiese prescindir de ella.

El artículo 2.2 de la Ley 2/1.974, de Colegios Profesionales, establece que los Consejos Generales y, en su caso, los Colegios de ámbito nacional, informarán "preceptivamente" los proyectos de ley o disposiciones de cualquier rango que se refieran a las condiciones generales de las funciones profesionales, entre las que figurarán "el ámbito", los títulos oficiales requeridos, el régimen de incompatibilidades con otras profesiones y el de honorarios cuando se rijan por tarifas o aranceles.

La sentencia de esta Sala de 5 de febrero de 1.992 ha destacado que la jurisprudencia se orienta por la preceptividad del trámite de audiencia a las entidades que tienen atribuida la defensa de intereses corporativos, añadiendo que la omisión de este trámite de audiencia en el procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general constituye un vicio esencial determinante de su nulidad de pleno derecho.

La omisión del informe a que se refiere el artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo ha determinado que la jurisprudencia de esta Sala y la Sala Especial de Revisión del Tribunal Supremo del artículo 61 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, haya unificado criterios divergentes mantenidos por las Salas de lo Contencioso del Tribunal Supremo, creando una doctrina en el sentido de que el artículo 130, apartado 4, da oportunidad de exponer su parecer en razonado informe a las entidades que ostenten la representación y defensa de intereses generales o corporativos, siempre que sea posible o la índole de la disposición en proyecto lo aconseje, salvo cuando se oponga a ello razones de interés público debidamente consignadas en el anteproyecto. Aunque una jurisprudencia reconocida en sentencias de 24 de diciembre de 1964, 7 de noviembre y 6 de diciembre de 1966, 17 de junio de 1970, 6 de marzo y 14 de diciembre de 1972, 25 de septiembre y 17 de octubre de 1973, 20 de diciembre de 1984, 12 y 15 de noviembre de 1985, 14 de marzo, 6 y 31 de mayo, 29 y 30 de diciembre de 1986, 10 de abril, 12 de mayo, 10 de junio, 21 de julio, 14 de octubre, 10 de noviembre, 14 de diciembre de 1987 y 20 de septiembre y 24 de octubre de 1988, así como la posterior sentencia de 30 de enero de 1989, entendían que esa participación corporativa era facultativa y de observancia discrecional, más que un requisito indispensable, la jurisprudencia posterior, en sentencias de 16 de mayo de 1972, 22 de diciembre de 1982, 18 de diciembre de 1985, 21 de marzo, 18 de abril y 29 de diciembre de 1986, 28 de abril, 7 de mayo, 4 y 11 de julio de 1987, 3 de febrero, 23 de marzo, 6 de abril y 19 de mayo de 1988, 3 de febrero, 14 de marzo de 1989, 12 de enero, 5 de febrero, 7 de marzo y 10 de mayo de 1990 y sobre todo, la Sala Especial de Revisión en sentencias de 19 de mayo de 1988, 10 de mayo, 17 de junio, 7 de julio, 25 de septiembre y 19 de octubre de 1989, destacaron el valor necesario e imprescindible del requisito que se analizaba.

Finalmente, la jurisprudencia de esta Sala Tercera concreta el sentido de reconocer el carácter necesario de la audiencia regulada en el artículo 130, apartado 4 de la Ley de Procedimiento Administrativo, centrada con exclusividad en relación con las entidades que como dice el precepto, por ley ostenten la representación o defensa de intereses de carácter general o corporativo, habiéndose llegado a diferenciar entre las entidades de afiliación obligatoria y las que responden a un principio de libre asociación para excluir la exigencia del precepto legal en el caso de las últimas y este criterio ha sido reconocido en las sentencias de 21 de noviembre de 1990, de la Sala Especial del artículo 61, de 5 de febrero de 1992 de la Sección Segunda de la Sala Tercera de este Tribunal, de 6 de julio de 1992 de la Sala Especial del artículo 61, de 27 de marzo de 1993 de la Sección Sexta de esta Sala, de 16 de junio de 1993 de la Sección Tercera de esta Sala, de 2 de noviembre de 1993, de la Sección Segunda, de 5 de abril de 1994 de la Sección Cuarta, de 25 de mayo de 1995 de la Sección Séptima y de 23 de febrero de 1996 de la misma Sección.

En el supuesto que nos ocupa, la sentencia del Tribunal Constitucional 45/2.004 expresa con toda claridad que el Real Decreto 288/1.997 afecta a los intereses legítimos cuya representación y defensa ostenta el Colegio profesional recurrente en amparo (Colegio Oficial de Ingenieros Aeronáuticos de España) (fundamento 7). En el fundamento 5, último párrafo, precisa que "la defensa del ámbito competencial" de la profesión constituye una manifestación genuina de la defensa de los intereses profesionales. Esto es, el Real Decreto 288/1.997 incide sobre el ámbito profesional de las organizaciones corporativas recurrentes, y, como hemos expuesto, conforme al artículo 2.2 de la Ley de Colegios Profesionales, su informe es preceptivo (bajo sanción de nulidad de pleno derecho), en las disposiciones generales que se refieran a las condiciones generales de las funciones profesionales y, entre ellas, a su ámbito de actuación. Este ámbito se ve directamente afectado por el Real Decreto 288/1.997, cuando se refiere a los cometidos de los distintos Cuerpos de Ingenieros de los Ejércitos: Cuerpo de Ingenieros Politécnicos del Ejército de Tierra (artículo 20 y siguientes), Cuerpo de Ingenieros de la Armada (artículos 39 y siguientes) y Cuerpo de Ingenieros del Ejército del Aire (artículos 54 y siguientes), Cuerpos en los que se integran titulados pertenecientes a las profesiones cuyos intereses defienden los Colegios y entidades corporativas recurrentes.

Los razonamientos precedentes conducen a la conclusión que la Administración, en el procedimiento de elaboración del Real Decreto 288/1.997, de 27 de febrero, estaba obligada a dar audiencia a las entidades corporativas que representan los intereses profesionales de los distintos titulados que se integran en los Cuerpos de Ingenieros de los Ejércitos y, al no haberlo hecho así, procede estimar los recursos contencioso-administrativos y declarar la nulidad de pleno derecho de la disposición general impugnada, con lo que se satisface la pretensión de los Colegios y entidades corporativas recurrentes, hasta el momento en que su vigencia dejó de tener efectividad, como consecuencia de su derogación por el Real Decreto 207/2003, de 21 de febrero.

No concurren circunstancias que determinen una especial imposición de costas.