STS, 9 de Julio de 2001
| Ponente | FERNANDEZ MONTALVO, RAFAEL |
| ECLI | ES:TS:2001:5902 |
| Número de Recurso | 384/1998 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 11 |
| Fecha de Resolución | 9 de Julio de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. JUAN ANTONIO XIOL RIOSD. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIAD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVO
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a nueve de Julio de dos mil uno.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso contencioso administrativo núm. 384/98, interpuesto por el Procurador de los Tribunales don José Luis Barneto Arnaiz, luego sustituido por la también Procuradora doña Mercedes Rodríguez Puyol, en nombre y representación del Sindicato Libre de Farmacéuticos de Valencia, contra el Real Decreto 1663/1998, de 24 de julio, por el que se amplía la relación de medicamentos excluidos a efectos de su financiación con cargo a fondos de la Seguridad Social. Ha sido parte recurrida el Abogado del Estado, en representación de la Administración del Estado.
Por escrito presentado el 25 de septiembre de 1998, el Procurador de los Tribunales don José Luis Barneto Arnaiz, en nombre y representación del Sindicato Libre de Farmacéuticos de Valencia, interpuso recurso contencioso administrativo contra el Real Decreto 1663/1998, de 24 de julio, por el que se amplía la relación de medicamentos excluidos a efectos de su financiación con cargo a fondos de la Seguridad Social. Y, recibido el expediente administrativo y efectuada la correspondiente publicación en el BOE, por diligencia de ordenación de 15 de enero de 1999, se otorgó a la actora el plazo de veinte días para la formalización de la demanda.
El trámite fue evacuado mediante escrito presentado el 28 de abril de 1999, en el que se solicita que se declare nulo o anulado el RD 1663/1998, de 24 de julio.
Conferido el oportuno traslado, el Abogado del Estado presentó escrito de contestación a la demanda en el que solicita se declare la inadmisión del recurso, y, subsidiariamente, su desestimación confirmando la disposición general recurrida, absolviendo a la Administración de las pretensiones de la demanda y con expresa imposición en costas a la recurrente.
Por auto de 3 de febrero de 2000, se recibió el pleito a prueba con el resultado que obra en autos.
Acordado el trámite de conclusiones, éste fue evacuado por escrito de la representación actora presentado el 28 de junio de 2000, en el que solicita se tuviera por cumplimentado dicho trámite, y por el Abogado del Estado, por escrito fechado el 6 de septiembre del mismo año, en el que solicita sentencia de conformidad con lo interesados en el escrito de contestación a la demanda.
Concluso el procedimiento, por providencia, de 26 de abril de 2001, se señaló para deliberación y fallo el 3 de julio siguiente, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
Es objeto del presente recurso contencioso administrativo la pretensión deducida en la demanda de nulidad o anulación del RD 1663/1998, de 24 de julio de por el que se amplía la relación de medicamentos excluidos a efectos de su financiación con cargo a fondos de la Seguridad Social, si bien resulta prioritario examinar la oposición a la viabilidad procesal del recurso que formula el Abogado del Estado por falta de legitimación de la entidad actora, fundándose en que los Estatutos del Sindicato recurrente, en su artículo 18, atribuye a la Asamblea General la competencia para adoptar los acuerdos relativos a la representación, gestión y defensa de los intereses del Sindicato, y, en este caso, sólo se acredita que el acuerdo de interposición del recurso fue adoptado por la Junta Directiva.
El Abogado del Estado ya formuló como alegación previa la falta de justificación de la adopción del acuerdo pertinente para la interposición del recurso, y la Sala, entendiendo que era un defecto subsanable, dio oportunidad a la actora para que presentara los Estatutos a los efectos de integrar la acreditación derivada de la certificación ya obrante y según la cual al folio 98 del libro de Actas de la asociación profesional figura la correspondiente reunión de la Junta Directiva del Sindicato Libre de Farmacéuticos de Valencia, celebrada el 10 de septiembre de 1998, en la que se acordó la interposición del recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 1663/1998, de 24 de julio.
Pues bien, a la vista de los Estatutos de la entidad no puede acogerse el defecto subjetivo que denuncia el Abogado del Estado y que, más que a la legitimación, afectaría a la capacidad de la recurrente, pues el citado artículo 18 no contempla explícitamente la adopción del acuerdo para la interposición de recurso o ejercicio de acciones judiciales sino que se refiere, en el invocado apartado 1.a), a una genérica "representación, gestión y defensa de los intereses", mientras que el artículo 24, al tratar de las facultades de la Junta Directiva, además de la referencia a la representación de la Asociación en todos los ámbitos [apartado 1. a)], señala en el apartado 2 que las facultades enumeradas con anterioridad no tienen carácter limitativo, sino meramente enunciativo "entendiéndose que corresponden a la Junta Directiva todas aquellas facultades que no estén expresamente reservadas a la Asamblea General". De manera que puede entenderse cumplida la finalidad de la exigencia procesal que no es otra que justificar que el recurso o acción judicial no ha sido emprendida sin la voluntad de la entidad manifestada a través del correspondiente órgano competente.
En la demanda se razona que la exclusión de medicamentos de la financiación pública efectuada por el Real Decreto que se impugna encuentra su habilitación legal en el artículo 94.5 de la Ley del Medicamento, en su redacción dada por la Ley 66/1997, de 30 de diciembre (LM, en adelante), por lo que, para ajustarse a Derecho, la norma reglamentaria habría de ajustarse a los nueve criterios que resultan del precepto legal en sus apartados 1,3 y 5: disponibilidad presupuestaria y evolución del uso racional de los medicamentos; los conocimientos científicos; gravedad, duración y secuelas de las distintas patologías; necesidades de ciertos colectivos; utilidad terapéutica y social del medicamento; limitación del gasto público destinado a la prestación farmacéutica; existencia de medicamentos ya disponibles y otras alternativas mejores o iguales para las mismas afecciones a menor precio o inferior costo de tratamiento; el precio de los similares existentes en el marcado; y las orientaciones del consejo Interterritorial del Sistema Nacional de la Salud.
Más, en realidad, el reproche que la actora efectúa al Real Decreto es doble: de una parte que el Ejecutivo no acredite, respecto a cada una de las especialidades farmacéuticas, que la exclusión de la financiación pública se realiza de acuerdo con los expresados criterios; y, de otra que, aun admitiendo que pudiera efectuarse una justificación genérica en relación a los subgrupos y grupos terapéuticos, la Memoria obrante en el expediente resulte insuficiente a tales efectos.
El Real Decreto impugnado encuentra una indudable cobertura legal, como señala la propia demandante, en el artículo 94 LM, en la redacción dada al mismo por el artículo 109 de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social así como en la Disposición Adicional Séptima de la propia Ley) que encomienda, al Gobierno la revisión periódica y la actualización de la relación de medicamentos y productos sanitarios incluidos en la prestación farmacéutica de la Seguridad Social, en función de determinados criterios -disponibilidad presupuestaria, evolución del uso racional de los medicamentos y de los conocimientos científicos- que evitan tanto la consideración del precepto como una habilitación legal en blanco como el ejercicio arbitrario de la discrecionalidad que toda potestad reglamentaria comporta.
Esta propia Sala, en relación con el RD 83/1993, de 22 de enero, que establece una primera relación de medicamentos excluidos de la financiación de la Seguridad Social o fondos estatales afectos a la Sanidad, tuvo ocasión de señalar que tal exclusión responde a un uso racional del medicamentos auspiciado por la Organización Mundial de la Salud y el Consejo de Europa, de forma que se consuman [sólo] los medicamentos necesarios y de ellos los de mejor balance utilidad terapéutica/coste. Se han de seguir, además, los criterios generales fijados por la Unión Europea (Directiva 89/105 CE, ad exemplum), determinando la inclusión o la exclusión de los medicamentos sufragados con fondos públicos en atención a la eficacia que deriva del adecuado cumplimiento del fin de la acción sanitaria pública cohonestada con la eficacia real del gasto inversor, excluyendo, además, los productos cuyas indicaciones sean meramente sintomatológicas o para síndrome menores, así como aquellos medicamentos cuya financiación no se justifique o se estime innecesaria (SSTS de 6 de julio de 1998 y 31 de octubre de 2000).
Ahora bien, una cosa es que el Real Decreto haya de responder a los expresados criterios y otra muy distinta, como pretende la actora, que la norma reglamentaria sea nula o anulable cuando en el expediente no aparezca reflejada, de manera individualizada, para cada una de las especialidades excluidas de la financiación pública, la proyección de los mencionados criterios a los que se supedita el correcto ejercicio de la potestad reglamentaria. O, dicho en otros términos, ni explícita ni implícitamente existe el condicionamento formal a que se refiere la actora, bastando que no se aprecie un ejercicio arbitrario de la potestad atribuida al Gobierno por ajustarse a los referidos criterios legales expuestos. De tal manera que si en el expediente de aprobación de la norma aparece una justificación razonable de la exclusión de los medicamentos contemplados, corresponde a quien impugna la disposición reglamentaria acreditar que se trata de una mera apariencia o la improcedencia de tal justificación, por no atender a los expresados parámetros legales, bien en la integridad de la relación de medicamentos excluidos de la financiación -cuando se trate de una impugnación integral de la exclusión incorporada a la norma reglamentaria-, bien en relación con determinado o determinados medicamentos -cuando se trate de una impugnación parcial, referida tan sólo a la exclusión de uno o más medicamentos-.
En el expediente administrativo remitido aparece la justificación técnica referida a los grupos y subgrupos terapéuticos del Anexo I de la norma, excluidos de la financiación con cargo a fondos de la Seguridad Social o fondos estatales afectos a la sanidad, en la que se reflejan tanto las características propias como la situación en la financiación de otros países, y la información económica de las exclusiones de las especialidades farmacéuticos de los Anexos I y II. De ella puede deducirse que la exclusión se ajusta a los criterios legales que deben orientar la decisión, pues, considerada la relación en su conjunto, en un caso, se refiere a especialidades que sólo proporcionan a los pacientes un beneficio terapéutico limitado, o especialidades de utilidad terapéutica baja, en cuya categoría se incluyen aquellas asociaciones de principios activos a dosis fijas, al parecer poco justificadas a la luz de los conocimientos científicos terapéuticos actuales, y, en otro, a especialidades indicadas en problemas de salud de menor entidad o cuyo uso es de corta duración.
Además, se pone especial énfasis en la necesidad de restringir la financiación pública de los medicamentos mediante una adecuada selección de éstos, dado el carácter limitado de los recursos económicos para sufragar los productos farmacéuticos existentes en el mercado y atendida, también, la evolución del gasto farmacéutico.
Frente a dichas razonables consideraciones, para poner en cuestión la legalidad de la norma impugnada, resulta insuficiente la prueba practicada en autos a instancia de la actora:
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Son intranscendentes los convenios de colaboración suscritos por el Colegio de Farmacéuticos de Valencia con algunos Ayuntamientos, por medio de los cuales sus vecinos pensionistas de la Seguridad Social mayores de 65 años reciben medicamentos excluidos de la financiación de la Seguridad Social por el Real Decreto impugnado, pues en nada afecta a la adecuación de éste a los parámetros legales el que determinadas Administraciones asuman convencionalmente, en determinadas condiciones, una cierta financiación complementaria de medicamentos.
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Tampoco tiene relevancia el precio medio de las especialidades farmacéuticas excluidas de la financiación comparado con los precios medios de venta de las especialidades registradas en 1998 y 1999, ya que tal comparación no revela el grado de eficacia terapéutica respectiva ni tan siquiera que puedan considerarse sustitutivas las especialidades.
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El incremento del gasto farmacéutico pone de manifiesto la realidad del problema que aborda el Real Decreto impugnado y, por el contrario, no supone prueba alguna sobre la inutilidad o ineficacia de la exclusión acordada porque no revela cual hubiera sido ese incremento en caso de no haberse adoptado tal medida.
Los razonamientos expuestos justifican la desestimación del recurso, sin que se aprecien motivos para hacer una especial declaración sobre costas.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que, aun considerandole admisible, debemos desestimar y desestimamos el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal del Sindicato Libre de Farmacéuticos de Valencia, contra el Real Decreto 1663/1998, de 24 de julio, por el que se amplía la relación de medicamentos excluidos a efectos de su financiación con cargo a fondos de la Seguridad Social. Sin hacer especial declaración sobre costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Montalvo, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario certifico.
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SAP Málaga 394/2017, 20 de Julio de 2017
...manifestada a través de sus órganos de gobierno" ( sentencias del Tribunal Supremo de 24 marzo 1992, 2 marzo 199, 18 noviembre 2000, 9 julio 2001, 16 junio 2003, 31 marzo 2005, 23 junio 2006 y 6 noviembre 2007 Como tampoco se produce infracción del derecho al honor del recurrente por la pub......