STS, 12 de Marzo de 2001
| Ponente | MENENDEZ PEREZ, SEGUNDO |
| ECLI | ES:TS:2001:1926 |
| Número de Recurso | 1964/1994 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 12 de Marzo de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. OSCAR GONZALEZ GONZALEZD. SEGUNDO MENENDEZ PEREZD. MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONAD. FRANCISCO TRUJILLO MAMELYD. FERNANDO CID FONTAN
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a doce de Marzo de dos mil uno.
VISTO por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por la COMUNIDAD DE PROPIETARIOS " DIRECCION000 ", representada por el Procurador Sr. Iglesias Pérez, contra sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 15 de diciembre de 1993, sobre demolición de obras realizadas y devolución de terrenos ocupados.
Se ha personado en este recurso, como parte recurrida, la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, con la representación que le es propia.
En el recurso contencioso-administrativo número 240/1993, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, con fecha 15 de diciembre de 1993, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que desestimando el recurso interpuesto por la representación procesal de la recurrente, Comunidad de Propietarios " DIRECCION000 ", debemos declarar y declaramos conforme a Derecho la Orden dictada el 5 de mayo de 1987 por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, así como la de 11 de enero de 1990, resolutoria del recurso de reposición interpuesto contra la anterior. En relación a las costas procesales, y por lo ya expuesto, cada parte satisfará el total de las causadas a su beneficio, y las que lo sean comunes, por mitad".
Contra dicha sentencia ha interpuesto recurso de casación la representación procesal de la COMUNIDAD DE PROPIETARIOS " DIRECCION000 ", formalizándolo en base al siguiente MOTIVO DE CASACIÓN:
"Primero.- Se interpone el presente Recurso de Casación de conformidad con lo estipulado en el art. 95 y concordantes de la vigente Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y por infracción de las normas del ordenamiento jurídico, art. 95-4, en concreto por vulneración de los arts. 67, 71, 72 y 73 de la Ley de Obras Públicas de 13 de Abril de 1877, arts. 23, 26, 27 y 28 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, art. 47.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo, Orden Ministerial de 25 de Octubre de 1977, y art. 9-3 de la Constitución Española de 1978".
El Abogado del Estado, se opuso al recurso interpuesto y en su escrito suplica a esta Sala "...dicte en su día sentencia declarando no haber lugar a casar la sentencia en base al único motivo invocado, confirmando ésta así como los actos originariamente impugnados, todo ello con imposición de las costas a la parte recurrente".
Mediante Providencia de fecha 6 de noviembre de 2000 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 28 de febrero de 2001, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.
La sentencia ahora recurrida en casación ha desestimado el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra las resoluciones de 5 de mayo de 1987 (originaria) y 11 de enero de 1990 (desestimatoria de la reposición), adoptadas por el Ministro de Obras Públicas y Urbanismo, por las que: 1.- Se declara la caducidad de la concesión otorgada a "Construcciones Vistalmar, S.A." por Orden Ministerial de 25 de octubre de 1977 para construir un muro de contención y una piscina en la zona marítimo-terrestre de El Amerador, término municipal de Campello, Alicante. Y 2.- Se requiere a dicha mercantil para que proceda a la demolición de las obras entonces autorizadas y a la devolución al Estado de los terrenos ocupados.
Dicha caducidad se declara al comprobar el incumplimiento de las siguientes condiciones a que se sujetó la concesión: a) prohibición de realizar vertidos sin depurar al mar; b) obligación de construir accesos, públicos y gratuitos, a la piscina de referencia; y c) obligación de instalar carteles anunciadores del uso público y gratuito de las instalaciones, que eran utilizadas exclusivamente por la Comunidad de Propietarios actora y ahora recurrente en casación.
En el escrito de demanda afirmó la parte actora que no impugnaba la declaración de caducidad y que ceñía su recurso exclusivamente al acuerdo de demolición de las obras. A su juicio, este acuerdo infringía la cláusula novena del título concesional, a cuyo tenor: "La fianza definitiva se devolverá al beneficiario una vez haya sido aprobada el acta de reconocimiento de las obras. Dichas obras sustituirán entonces a la fianza y responderán del cumplimiento de las cláusulas de esta autorización, en la forma prevista en los artículos 67 y 72, en relación con los artículos 104 y 105, de la Ley General de Obras Públicas de 13 de abril de 1877, cuando fuera procedente". Ello, porque tal cláusula marca un procedimiento a seguir en caso de declararse la caducidad, que la Administración ha obviado al decretar directamente la demolición de las obras. Además, con tal acuerdo se infringe la citada Ley de 1877 al impedir el derecho de terceros de devenir adjudicatarios de la concesión por la vía de la subasta que en aquellos preceptos se prevé. En suma, la pretensión deducida en el escrito de demanda se ceñía a la declaración de nulidad de aquel punto 2 de la resolución, esto es, de la orden de demolición, con condena de la Administración a ajustarse al procedimiento derivado de aquella cláusula.
La Sala de instancia desestima tal pretensión, razonando, en síntesis, que resulta altamente dudosa la aplicación, por vía de reenvío, de un articulado (el de aquella Ley de 1877) cuyo capítulo respectivo alude a obras que no ocupan el dominio público, diferente, por tanto, al supuesto de autos; que la solución a la que conducen tales preceptos, consistente en el mantenimiento de la concesión con sustitución del concesionario, sería contraria al interés público relacionado con el demanio marítimo-terrestre; y que tal solución contradice lo previsto en la Disposición Transitoria Cuarta de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, a la que atribuye un marcado carácter retroactivo.
En el único motivo que formalmente llega a identificarse en el escrito de interposición de este recurso de casación, formulado al amparo del artículo 95.1.4º de la anterior Ley de la Jurisdicción, se denuncia la infracción de los artículos 67, 71, 72 y 73 de la citada Ley de 1877, 23, 26, 27 y 28 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, 47.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo, así como la Orden Ministerial de 25 de octubre de 1977, por la que se otorgó la concesión objeto de la litis, y el artículo 9.3 de la Constitución.
Sin necesidad de extensas consideraciones, hemos de descartar de entrada la queja de vulneración de los artículos 23, 26, 27 y 28 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, tanto porque el desarrollo argumental del motivo nada dice después acerca de cual fuera la causa o razón por la que se entienden infringidos, como, sobre todo, porque tales preceptos se refieren a los límites a que quedan sujetas las disposiciones administrativas de carácter general, no siendo ésta la naturaleza jurídica predicable para las resoluciones impugnadas. Por las mismas razones, igual descarte ha de hacerse respecto de la vulneración del artículo 47.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo. Y hemos de descartar también la infracción que se denuncia del artículo 9.3 de la Constitución, pues tampoco se concreta después, al menos con la mínima claridad exigible, cual o cuales de las garantías referidas en dicho precepto es vulnerada y la razón o razones por las que así hubiera sido.
La cláusula novena del título concesional, antes transcrita, remite a los artículos 67 y 72, en relación con los artículos 104 y 105, todos de la Ley General de Obras Públicas de 13 de abril de 1877. Basta esa previsión explícita en el título, así como, de un lado, la circunstancia de que la mención de los dos primeros preceptos actúa, en el sentido atribuible a la cláusula, como concreción de la remisión genérica que el artículo 105 hace a los capítulos VI y VII de la Ley, en el primero de los cuales se incluyen aquellos dos, y, de otro, la de que esos artículos 104 y 105 forman parte de un capítulo, el VIII, dedicado a las concesiones de dominio público y dominio del Estado, para comprender que el argumento de la Sala de instancia por el que entiende dudosa la aplicación de los artículos 67 y 72 de la Ley de 1877 no es certero. Sin embargo, no por ello comparte este Tribunal la idea, nuclear en la tesis de la actora, de que la aplicación de aquella cláusula y de los preceptos que menciona hubiera debido conducir a declarar la obligación de la Administración de sacar a pública subasta las obras ejecutadas al amparo de la concesión. Por las siguientes razones: De un lado, porque las previsiones de aquellos preceptos de la Ley de 1877 contemplan la subasta como un instrumento puesto al servicio de la Administración para, a través del remate obtenido, satisfacer los derechos de contenido patrimonial que pudieran corresponder al concesionario primitivo por razón del valor de las obras ejecutadas y reintegrar a aquélla, en su caso, la fianza devuelta. Es esa la finalidad o razón de ser de aquellas previsiones. De las cuales, por tanto, no se deriva la imperativa obligación de la Administración de abrir aquel cauce, con la consiguiente entrada del mejor postor como nuevo concesionario. Ni se deriva un derecho de los terceros que quisieran concurrir como postores a exigir el cauce de la subasta pública. Y, de otro, porque tratándose de obras realizadas en la zona marítimo-terrestre, resulta constitucionalmente obligada, por mor de lo dispuesto en los artículos 132 y 45 de la Constitución, una actuación dirigida a preservar las características propias de dicha zona, asegurando tanto el mantenimiento de su integridad física y jurídica, como su uso público y sus valores paisajísticos. La reinterpretación desde la Constitución de aquellos preceptos de la Ley de 1877, abona la conclusión de que declarada la caducidad de la concesión no pesa sobre la Administración la obligación de abrir un cauce que conlleve la sustitución del primitivo concesionario por uno nuevo, ni de que exista a favor de terceros el derecho a exigirlo así.
Lo dicho es bastante para desestimar este recurso de casación, pues con ello queda expuesto que ninguno de los dos argumentos en que se sustentaba la pretensión actora, referidos, como dijimos en el párrafo tercero del primero de nuestros fundamentos de derecho, al procedimiento que la Administración hubiera de seguir una vez declarada la caducidad de la concesión y a los derechos de terceros de sustituir al primitivo concesionario, son acertados; y, también, que la Administración, al actuar como lo hizo, no vulneró la cláusula novena del título concesional ni, por tanto, la Orden Ministerial de 25 de octubre de 1977 que lo otorgó. Pero cabe decir, además, que tampoco acierta la parte recurrente cuando sostiene, como único argumento para combatir la aplicación que la Sala de instancia hace de la Disposición Transitoria Cuarta de la Ley de Costas, que ésta contempla una situación distinta a la de autos. No es así, pues, entre otras, contempla, en su número 2, la situación de obras e instalaciones construidas al amparo de autorización de la Administración del Estado otorgada con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley, que resulten contrarias a lo establecido en la misma. Situación que acontece en el caso de autos, pues el artículo 32.1 de dicha Ley dispone que únicamente se podrá permitir la ocupación del dominio público marítimo-terrestre para aquellas actividades o instalaciones que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación. Añadiendo ese número 2, en la regla de su letra a), que tales obras que resulten contrarias a lo establecido en la Ley, serán demolidas al extinguirse la concesión.
Las costas de este recurso de casación deben ser impuestas a la parte recurrente de conformidad con lo dispuesto en el artículo 102.3 de la anterior Ley de la Jurisdicción.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
NO HA LUGAR al recurso de casación que la representación procesal de la Comunidad de Propietarios " DIRECCION000 " interpone contra la sentencia que con fecha 15 de diciembre de 1993 dictó la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso número 240 de 1993. Con imposición a la parte recurrente de las costas de este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertase por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Segundo Menéndez Pérez.- Manuel Campos Sánchez Bordona.- Francisco Trujillo Mamely.- Fernando Cid Fontán. Firmado. Rubricado. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez, todo lo cual yo, la Secretario, certifico.
