STS, 15 de Julio de 2002

Con fecha 20 de septiembre de 1995, la Sala de lo Contencioso Administrativo ( Sección 1ª) de la Audiencia Nacional, dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: " FALLAMOS: Que con estimación del recurso interpuesto por el procurador Sr. JOSE GRANADOS WEIL, en representación de INDUSTRIAS METALICAS DE CANTABRIA, S.A., debemos anular y anulamos por contrarias a derecho las Ordenes recurridas en el sentido en que nos pronunciamos en el último fundamente de la presente, sin costas ".-

Contra dicha sentencia, interpuso recurso de casación LA ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO, representada procesalmente por el Sr. ABOGADO DEL ESTADO, quien en su escrito de formalización del recurso, tras alegar los motivos de casación que estimó conducentes a su pretensión, terminó suplicando a la Sala que se dictase sentencia por la que, estimándolo, se casara la recurrida y se declarase la conformidad a Derecho de las Ordenes anuladas objeto de este procedimiento.-

La parte recurrida, la entidad INDUSTRIAS METALICAS DE CANTABRIA, a través de su Procurador el Sr. GRANADOS WEIL, en el escrito correspondiente, formuló su oposición a los motivos de casación, y terminó suplicando a la Sala que en su día se dictase sentencia por la que, desestimando el recurso de casación interpuesto, se confirmase íntegramente la recurrida, con expresa imposición de las costas a la recurrente.-

Mediante providencia de fecha 12 de abril de 2002, se acordó señalar para deliberación y fallo de este recurso el día 3 de julio de 2002, momento en el que han tenido lugar dichos actos procesales.-

Es objeto de este recurso de casación la sentencia dictada con fecha 20 de Septiembre de 1.995, por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 1ª, de la Audiencia Nacional que estimó el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la Orden del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, de fecha 20 de Noviembre de 1.992, que declaró inadmisible el recurso de reposición interpuesto contra la de 27 de Junio de 1.991, (sic), aunque en rigor era de fecha 27 de Junio de 1.990, por la que se autorizaba la transferencia de derechos concesionales de la subparcela de 12.219 metros cuadrados de superficie, de la parcela 5 de la concesión otorgada por R.O. de 28 de Marzo de 1.898, con destino a usos industriales, en la margen izquierda de la ría del Carmen, en la Bahía de Santander-Maliaño, término municipal de Camargo.

La sentencia de instancia estimó el recurso contencioso administrativo en cuanto no consideraba ajustada a derecho la primera de las Ordenes mencionadas, ya que resultaba acreditada la personalidad de quien recurría y cuya inadmisibilidad en vía jurisdiccional ya no sostuvo el Sr. Abogado del Estado y, respecto de la segunda de las citadas por ser contraria a derecho la fijación del plazo y del canon que en ella se establecía, por lo que mantenía la Orden Ministerial de 27 de Junio de 1.991, (sic), en cuanto se autorizaba la transferencia, pero no en cuanto imponía un plazo de 30 años y un canon de ocupación.

Para llegar a esas conclusiones y razonar sobre las pretensiones de la parte actora y contestar a los argumentos opuestos por el Sr. Abogado del Estado, la Sala de Instancia estableció los siguientes Fundamentos Jurídicos que, en cuanto describen la situación a que respondía el planteamiento del recurso y para una acertada comprensión de la cuestión, conviene dejar transcritos literalmente, con excepción de aquel apartado referente al apartamiento del Sr. Abogado del Estado respecto de la inadmisibilidad de la Orden Ministerial de 1.992.

La sentencia razonó del siguiente modo:

[...] Se impugna en el presente recurso contencioso administrativo Orden Ministerial (M.O.P.T) de 27 de Junio de 1.991 que autorizaba la transferencia a favor de Industrias Metálicas de Cantabria, S.A., de una concesión de terrenos de marisma desecada en la margen izquierda de la Ría del Carmen, en la Bahía de Santander, en Camargo. No conforme la parte solicitante con la Orden dictada en cuanto a plazo y canon, se recurrió en reposición que fue declarado inadmisible por falta de personalidad del recurrente.

[....] "Antes de entrar en el fondo del asunto, esta Sala se ve en la necesidad de aclarar acerca de sobre qué debe pronunciarse, y ello es así porque el Suplico de la demanda no está correctamente planteado a la vista de las verdaderas pretensiones del recurrente en vía administrativa. En efecto, se pide la anulación de ambas Ordenes Ministeriales y ello es una incongruencia parcial porque la primera de 27 de Junio de 1.991, ( sic), precisamente accedía a lo solicitado por Industrias Metálicas de Cantabria, S.A., la transferencia a su favor, pero imponía un plazo concesional de 30 años y el pago de un canon revisable, condiciones estas que son con las que no está de acuerdo el recurrente, de manera que habrá de entenderse referido el recurso a las mismas y no al pronunciamiento favorable al actor ".

[...] " La concesión actual arranca de 28 de Marzo de 1.898 en que se autoriza a " A. R. Perichiney y Cía " el relleno de una marisma, sin plazo ni canon. En 28 de Julio de 1.967 se autorizó un cambio de destino para usos industriales, manteniendo la ausencia de canon y plazo. Tras diversas segregaciones y transmisiones se aporta en 1.985 la parcela de que aquí se trata a Industrias Metálicas de Cantabria, S.A., por lo que la Administración impone que se solicite la autorización de transferencia a su nombre y cuando así se hace aprovecha la circunstancia la Administración para imponer una limitación temporal y un canon que antes no existían y que la solicitante rechaza ".

[....] " Es doctrina consolidada tanto del Consejo de Estado como de los Tribunales (TS de 16 de Julio de 1.993, por ejemplo) que los terrenos ganados al mar al amparo de la Ley de Puertos de 1.880, una vez cumplido el destino fijado en la concesión, se integraban en el dominio privado si bien no de contenido pleno y libre sino sometido a un régimen modal en cuanto la Administración siguió teniendo facultades para imponer el mantenimiento de los usos y destinos que motivaron la concesión o para autorizar cambios en los mismos, (el subrayado es nuestro), y aquella transmutación del demanio en propiedad privada se mantiene en la Disposición Transitoria Segunda -2 de la Ley 22/88 de 28 de Julio de Costas. No estamos, pues ante un problema de titularidad de derechos a dilucidar en vía civil como aduce el Sr. Abogado del Estado, y no lo estamos porque lo que nos ocupa hoy es la actuación administrativa sobre una propiedad, sea quien sea su titular y en todo caso quien alegue un derecho de propiedad frente a otro igual protegido registralmente será quien deba combatirlo y en la forma prevista en el artículo 38 L.H. a salvo, naturalmente, de lo que resulte de las operaciones de deslinde del dominio público marítimo terrestre. Queda con esto rechazada la causa de inadmisibilidad alegada ".

[....] " Como segundo argumento en defensa de la conformidad en derecho del acto recurrido, opone la Administración demandada que en 1.967 se extinguió la primitiva concesión y se otorgó una nueva. Nada de eso se corresponde con la realidad porque, y precisamente en virtud de esa carga modal que gravaba el dominio, lo que en 1.967 hizo la Administración fue autorizar un cambio de destino de usos industriales previa parcelación, y así se dice incluso en el punto III de la resolución originaria de 27 de Junio de 1.991 de manera expresa, sin que tampoco entonces se impusiera canon ni plazo como también se dice en dicho punto ".

Disconforme con la sentencia de instancia el Sr. Abogado del Estado interpone este recurso de casación, cuyo primer motivo denuncia la infracción por aquella del artículo 43 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, y lo invoca al amparo del párrafo 3º del artículo 95.1 de la citada Ley, porque, en su opinión, la sentencia incurre en incongruencia, por reducir el recurso, atendiendo tanto a lo expresado en el escrito de interposición del recurso contencioso administrativo como en la Súplica de la demanda, en que solicitaba no ser conforme a derecho la resolución y la Orden Ministerial impugnada, con lo cual, entiende, que al precisar el Fundamento Jurídico Primero de la sentencia el objeto del recurso, redujo su objeto modificando así la pretensión, sin resolver las cuestiones objeto del debate de la forma en que fueron planteadas.

Desde luego no existe el defecto procesal que se imputa a la sentencia. Basta para ello con comprobar cual había sido la pretensión del recurrente, en vía administrativa: la anulación del plazo y canon impuesto; a eso se ajusta su pretensión en vía jurisdiccional y eso es lo que pide en el Suplico de la demanda. Que la Sala entendiera que era precisa, - que ni siquiera lo era, porque la Súplica ha de entenderse en el contexto en que se produce y con suficiente claridad se entendía lo que estaba pidiendo -, la delimitación adecuada del objeto del proceso, porque entienda que la Suplica no estaba correctamente planteada en vista de sus pretensiones, no constituye la incongruencia denunciada, ya que ni se otorgaba más ni menos ni, por supuesto, cosa distinta a lo pedido, pues el requisito de la congruencia viene referido estrictamente a la relación que debe existir entre el fallo y las pretensiones de las partes.

A continuación se articulan dos motivos de casación, el segundo y el tercero, ambos invocados al amparo del párrafo 4º del artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional, por entender, en el primero, que la sentencia infringe los artículos 132 de la Constitución, 3, 4 y Disposición Transitoria Segunda de la Ley 22/1.988, de 28 de Julio, de Costas y la Disposición Sexta del Reglamento, así como la Décimo Cuarta del mismo Reglamento de la Ley de Costas, aprobado por Real Decreto 1.471, 1.989, de 1º de Diciembre, modificado por Real Decreto 1.112, de 18 de Septiembre; todo ello en relación con las Leyes de Puertos de 1.888 y la Ley de 24 de Julio de 1.918. Y, en el segundo, por entender que infringe las Disposiciones Transitorias Sexta y Decimocuarta del Reglamento de la Ley de Costas.

No deja de suponer una anomalía en un recurso extraordinario como es este de casación la cita indiscriminada de preceptos, incluso de Leyes completas, sin precisar qué preceptos, de los múltiples que contienen pueden ser los infringidos, ni exponer las razones de por qué se infringen muchos de los otros preceptos que se citan como infringidos.

Ambos motivos pueden ser estudiados conjuntamente en cuanto en ellos se viene a sostener, por un lado, que los bienes son demaniales y no ha habido transmisión de propiedad de terrenos ganados al mar al amparo de la Ley de Puertos de 1.880 y, por otro, que la Administración podía revisar la concesión en la forma en que lo hizo, es decir, respecto del plazo y del canon.

A tales efectos no es ocioso recordar, como dijimos en la sentencia de 23 de Octubre de 2.001, al resolver el Recurso de casación 909/1.995, interpuesto por el Sr. Abogado del Estado, - invocando un motivo idéntico al ahora articulado en este recurso que examinamos -, contra sentencia de instancia que había anulado la disconformidad a derecho de una Orden Ministerial que " había acordado denegar la transferencia de determinadas parcelas integrantes de la concesión otorgada originariamente a determinado Ayuntamiento por Real Orden de 6 de Marzo de 1.917; denegar asimismo la autorización para realizar determinadas obras en los terrenos de la concesión referida y requerir para que en el plazo de tres meses se procediera a la demolición de las realizadas sin autorización ", cual es la jurisprudencia de este Tribunal sobre los efectos jurídicos de concesiones similares a la contemplada en esta litis .

Pues bien, en esa sentencia dijimos:

" Así en el Fundamento de Derecho Séptimo de nuestra sentencia de 24 de Abril de 1.997, dijimos lo siguiente: (...) Es cierto que las concesiones concedidas a perpetuidad bajo el imperio de la Ley de Puertos de 1.880 para sanear marismas y destinarlas a la acción urbanizadora produce, una vez realizada la urbanización la transmutación de los terrenos de dominio público en propiedad privada. Así lo hemos dicho en alguna ocasión, ( sentencias de 9 de Octubre y 16 de Julio de 1.993), con apoyo en los artículos 65 de la ley de Aguas de 1.879, 55 de la ley de Puertos de 1.880, 22 del real Decreto de 20 de Agosto de 1.883 y 5.5 de la Ley de Costas de 1.969, en la propia jurisprudencia de este Tribunal Supremo,( vg. Sentencias de 23 de Marzo de 1.972, 25 de Abril de 1.977 y 7 de Febrero de 1.984), y en las cláusulas mismas de las concesiones entonces examinadas, ( algunas de las cuales eran tan expresivas como la que decía, por ejemplo, que si por rotura de los muros de cierre, vuelven a penetrar aguas del mar en la marisma esta vuelve a pasar al dominio público).

Y en el Fundamento de Derecho Segundo de la de fecha 14 de Noviembre de 2.000, dijimos: (...) Se ha admitido por la doctrina del Consejo de Estado y por la jurisprudencia de esta Sala, - sentencias de 23 de Marzo de 1.972, 26 de Septiembre de 1.974, 10 de Noviembre de 1.976 e igualmente hay que inferirlo de las más recientes de 5 de Diciembre de 1.990, 22 de Diciembre de 1.995, y de una forma clara de la de 13 de Octubre de 1.999 -, que las concesiones de marismas para su desecado, cual ocurre en el caso de autos, suponen la transformación del terreno público en propiedad particular del concesionario desde el momento de la terminación de la obra. Se trata, por tanto, de una desafectación implícita del dominio marítimo terrestre, en el que la concesión actúa como título adquisitivo sometido a la desecación del terreno. La propia Ley de Costas 22/1.988, de 28 de Julio, viene a reconocerlo cuando en su Disposición Transitoria Dos preceptúa que " los terrenos ganados o a ganar en propiedad al mar y los desecados en su ribera, en virtud de cláusula concesional establecida con anterioridad a la promulgación de esta Ley, serán mantenidos en tal situación jurídica, si bien sus playas y zona marítimo terrestre continuarán siendo de dominio público en todo caso ".

Obsérvese, ya por último, que la sentencia del Tribunal Constitucional número 149/1.991, de 4 de Julio, con ocasión de analizar y declarar la constitucionalidad del número 2 de esa Disposición Transitoria Segunda de la Ley 22/1.988, señaló que en él se mantiene el estatuto preexistente a la Ley, a pesar de que ésta en su artículo 4.2 declara que los terrenos ganados al mar como consecuencia directa o indirecta de obras y los desecados en su ribera, son bienes pertenecientes al dominio público marítimo terrestre estatal ".

Parece, por tanto, conforme a la doctrina expuesta, que ello ha de conducir a la desestimación de los motivos de casación examinados; pues clara, además, es la insuficiencia, para llegar a un pronunciamiento revocatorio, de un recurso de casación que, aunque denuncia la infracción de una norma legal aplicada por la Sala de instancia, no llega a explicar con claridad la razón de la infracción, haciendo sólo hincapié en normas reglamentarias y ni siquiera en qué cláusulas de la primitiva concesión pudieran haberse infringido, que tampoco han sido combatidas.

Cierto es que en el Expediente administrativo no aparecen tales cláusulas de la concesión, pero no lo es menos que, aparte de no haber sido puesto en cuestión que la concesión se hizo a perpetuidad y sin plazo por Real Orden de 28 de Marzo 1.888, existe en el expediente administrativo un detallado informe evacuado en 14 de Abril de 1.967 por el Ingeniero Encargado de la Dirección del Puerto de Santander, en el que precisamente explica detenidamente el desarrollo de lo ocurrido a través del tiempo, mediante la autorización de la parcelación de aquellos terrenos y el cambio de destino por ser beneficioso para el interés público y su transferencia en 1.964 a quienes de hoy traen causa los recurrentes, y cuyo informe pone de relieve dos cosas de sumo interés a los efectos de este recurso, que se transcriben de modo literal: " Dado que todas las condiciones de la primitiva concesión han sido ya cumplidas y terminadas, realmente solo es necesario para las nuevas concesiones que se otorguen en cada parcela, el que se siga cumpliendo la 9ª que dice: Igualmente se obliga al concesionario a mantener por su cuenta y riesgo, en buen estado de conservación todas las obras, y no podrá dar a los terrenos, sin autorización previa, otro destino que el que tiene por objeto el aprovechamiento proyectado" y, en cuanto a otras condiciones, se añade: " De acuerdo con el informe de la Junta de Obras del Puerto, las parcelas resultantes de la partición, por provenir de una marisma otorgada a perpetuidad y sin sujeción a canon, sin que ahora se altere o modifique su condición, estimamos deben continuar como anteriormente, sin sujeción a canon alguno. Ahora bien, el día en que el futuro concesionario de una de estas parcelas, solicite autorización que suponga ejecutar obras de atraque, carga, descarga u otras cualesquiera que supongan salirse del malecón de cierre de la marisma hacia el canal de la Navegación, estas obras al exterior de la marisma concedida, deberán otorgarse de acuerdo con los artículos 41 o 42 de la Ley de Puertos, y por tanto, sujetas al canon que corresponda ".

Todo ello ha de ser puesto en relación con los datos que la propia sentencia precisa, cuando afirma que se aprovecha la solicitud de transferencia para imponer una limitación temporal y un canon que no aparecía antes, así como la afirmación de la existencia de un régimen modal que permita a la Administración seguir teniendo facultades para imponer el mantenimiento de los usos y destinos que motivaron la concesión o para autorizar cambios en los mismos; sin que las referencias que la misma contiene a que " no estamos ante un problema de titularidad de terrenos a dilucidar en vía civil como aduce el Sr. Abogado del Estado", tenga otro alcance que responder acerca de la alegada falta de jurisdicción de esta contencioso administrativa.

Sin que a todo cuanto llevamos dicho se oponga la reciente sentencia de esta propia Sala de 1º de Julio corriente año, ya que en ambos supuestos se resuelven cuestiones diferentes, relativa una, - en la acabada de mencionar - a la aplicación de la Disposición Transitoria Quinta de la Ley de Costas de 1.988 y en ella, según constaba, " la concesión se otorgó a título de precario, por un plazo de 99 años, sin cesión de dominio público ni de las facultades dominicales del Estado ", y la otra, - esta que ahora examinamos -, a la aplicación de la Disposición Transitoria Segunda de la misma Ley, sin que del expediente aparezca otra cosa, como hemos dejado reseñado que en la Real Orden de 1.898, la concesión se hizo a perpetuidad y sin sujeción a canon.

Por ello, en cuanto la sentencia llega a la conclusión, conforme a la doctrina de esta Sala, de que una vez cumplido el destino fijado en la concesión, aquellos terrenos ganados al mar se integraban en el dominio privado, si bien no de contenido pleno y libre sino sometido a un régimen modal en cuanto la Administración siguió teniendo facultades para imponer el mantenimiento de los usos y destinos que la motivaron o para autorizar cambios en los mismos y no habiéndose acreditado que aquellas circunstancias variaran y sin que se combatiese siquiera en la instancia que se trataba de una concesión, - la originaria de 1.888 -, con condiciones distintas de las puestas de manifiesto en ese informe, la consecuencia ha de ser la desestimación del recurso.

Ello comporta la imposición de las costas al recurrente, por virtud de lo dispuesto en el artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,