STS, 11 de Noviembre de 2002

La Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección 8ª), dictó con fecha 11 de febrero de 1998, Sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 110/96, cuya parte dispositiva es del tenor liberal siguiente: «FALLAMOS: Que DEBEMOS DESESTIMAR Y DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo núm. 110/96 planteado por la Procuradora Dª Isabel Alfonso Rodríguez, en nombre y representación de Dª Juana , contra la resolución dictada por el Director General de la Dirección General de los Registros y del Notariado, de fecha 8 de noviembre de 1.995, por la que se denegó la pensión de viudedad solicitada por la actora al Servicio de Previsión Mutualista del Colegio Nacional de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España. Sin costas.»

Notificada la anterior sentencia, por la representación procesal de Dª Juana se presentó escrito ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid preparando recurso de casación contra la misma. Por Providencia de fecha 23 de marzo de 1.998 la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparezcan ante el Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, la parte recurrente formuló escrito de interposición de recurso de casación, expresando los motivos en que se funda y suplicando "dicte sentencia estimando todos los motivos, casando la resolución recurrida y estime la demanda y el recurso contencioso administrativo, declarando la vulneración del art. 14 de la Constitución y el derecho de mi representada a obtener la pensión de viudedad en los términos expresados en la demanda."

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala se emplazó a las partes recurridas para que en plazo de treinta días formalicen escritos de oposición, lo que realizaron, oponiéndose al recurso de casación.

Conclusas las actuaciones, por providencia de esta Sala de fecha 19 de diciembre de 2001 se procedió a señalar para su votación y fallo la audiencia del día 18 de julio de 2002, señalamiento que fue suspendido por enfermedad del Ponente, quedando nuevamente señalado para el día 7 de noviembre de 2002, en cuyo acto tuvo lugar.

Se impugna en el presente recurso de casación la Sentencia de 11 de febrero de 1.998 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección 8ª), que resuelve el recurso interpuesto por la representación de Dª Juana contra la resolución dictada por el Director General de los Registros y del Notariado de 8 de noviembre de 1.995 por la que se denegó la pensión de viudedad solicitada por la actora al Servicio de Previsión Mutualista del Colegio Nacional de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España.

La Sentencia aquí recurrida recoge en su Fundamento de Derecho primero los antecedentes relacionados con el recurso y las pretensiones de la recurrente en los siguientes términos: «1) La actora es la viuda de D. Rodolfo , que fue Registrador de la Propiedad en activo desde su ingreso en el cuerpo que se produjo en 1.964, y que el día de su fallecimiento ocurrido el 18 de octubre de 1..994 se encontraba al frente, desde 1.981, del Registro de la Propiedad nº uno de Lugo. 2) Antes de la muerte del causante, en el BOE de 2 de febrero de 1.994, apareció publicada la Orden del Ministerio de Justicia por la que se modifican los arts. 49 a 107 del Reglamento del Colegio Nacional de Registradores de la Propiedad y Mercantiles. 3) La recurrente solicitó al Colegio de Registradores la pensión de viudedad y demás auxilios que entendía que le correspondían, siendo denegada la primera por las causas y motivos que expresan las resoluciones del propio Colegio y de la Dirección General de los Registros y el Notariado. 4) En su escrito de formalización de la demanda, la parte actora solicita: A) Que se declare que tiene derecho a percibir la pensión de viudedad con cargo al Servicio de Previsión Mutualista del Colegio de Registradores en iguales términos que las personas que ya las están percibiendo como viudos o viudas de Registradores fallecidos, y con arreglo al Reglamento del Colegio de Registradores en su redacción anterior a la Orden Ministerial de 4 de enero de 1.994, condenando a dicho Colegio a abonarla en lo sucesivo, y con efectos retroactivos al día 18 de octubre de 1.994, fecha de fallecimiento de D. Rodolfo . B) Alternativamente, que se declare la nulidad radical de la Orden Ministerial de 20 de enero de 1.994 por haber sido dictada por un órgano incompetente por razón de la materia, declarando el derecho de mi representada a la pensión de viudedad, condenando a dicho Colegio a abonarla en lo sucesivo, y con efectos retroactivos al día 18 de octubre de 1.994, fecha del fallecimiento de D. Rodolfo . C) Alternativamente, que se declare la nulidad radical del artículo 1b), de la O.M. de 20 de enero de 1.994, y las siguientes normas de su anexo: norma lª, 1) párrafo primero, y el nº 2), párrafo 2º; norma 6ª, letras b); y la norma 7ª) en su integridad; condenando al Colegio de Registradores de la Propiedad a abonar a mi representada la pensión de viudedad en lo sucesivo, y con efectos retroactivos al día 18 de octubre de 1.994, fecha del fallecimiento de D. Rodolfo ; declarando igualmente la nulidad de dicha Orden Ministerial en cuanto que trata de eludir la aplicación de la Ley 33184, y demás reglamentos para su ejecución, imponiendo la aplicación rigurosa de dicha normativa por no haberse cubierto por el Colegio de Registradores los niveles de capitalización exigidos por la misma, y ordenando en consecuencia la apertura del proceso de su disolución y liquidación. D) Que se indemnice a la demandante, como resarcimiento por daños y perjuicios, en la cuantía que resulte de aplicar el interés legal a cada una de las mensualidades de la pensión, así como en los gastos de Letrado y Procurador en que haya incurrido.»

La Sentencia recurrida acepta la admisión del recurso, rechazando su pretendida inadmisión, en lo que se refiere a la impugnación de la Orden recurrida en forma indirecta, remitiéndose a las sentencias de 18 y 30 de abril de 1.997 de la Sala de la Jurisdicción de la Audiencia Nacional que desestimó impugnaciones contra dicha Orden declarando la legalidad de la misma y añadiendo que "de esta forma, al ser materia ya juzgada y resuelta por otro órgano judicial, no puede aquí volverse sobre lo mismo y ha de desestimarse la pretensión de la actora sobre este extremo". Pasa a continuación la Sentencia a examinar el acto de aplicación de dicha Orden, denegatorio de la pensión, entendiendo que, conforme a la norma sexta de la misma, la actora, que no venía percibiendo pensión de viudedad el 31 de diciembre de 1.993 y cuyo esposo no tenía 65 años cumplidos en esta fecha ni se encontraba en situación de invalidez permanente, ni estaba percibiendo pensión de jubilación, no tenía derecho a la pensión solicitada. En consecuencia, desestima el recurso jurisdiccional y confirma la resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado objeto del recurso.

Aparte de un primer motivo en el que se impugna la Sentencia recurrida por entender que el acto de aplicación confirmado por la misma no resulta conforme a derecho, los expuestos por el recurrente bajo los ordinales 2º a 5º cuestionan la conformidad a derecho de la Sentencia recurrida en función de una supuesta nulidad de la Orden antes mencionada en cuanto entienden que el Ministerio de Justicia resultaba incompetente y se ha infringido el principio de jerarquía (motivo segundo), lesiona los derechos adquiridos de la recurrente y constituye una expropiación (motivo tercero), vulnera el artículo 14 de la Constitución al establecer la edad de 65 años como determinante de reconocimiento de derechos y la fecha de 31 de diciembre de 1.993 para determinar los derechos consolidados en esa fecha (motivo cuarto) y por último infringe preceptos de la Ley de Enjuiciamiento Civil y del Código Civil sobre la cosa juzgada incurriendo en desviación de poder y fraude de ley la citada Orden (motivo quinto).

Para dar adecuada respuesta a los motivos que se dejan invocados conviene advertir, ya de entrada, que en el presente recurso se plantea una auténtica cuestión de personal, relacionada con el reconocimiento de pensión de la recurrente, que encajaría en los supuestos de inadmisión del recurso previstos en el artículo 93.2.a de la entonces vigente Ley de la Jurisdicción salvo que, conforme se preve en el número 3 de dicho precepto se entienda que el recurso tiene por objeto la revisión de la sentencia en cuanto a la impugnación indirecta de la Orden Ministerial aplicada.

Tiene pues razón el Sr. Abogado del Estado cuando precisa que el presente recurso ha de quedar limitado a la revisión de la sentencia en cuanto al pronunciamiento sobre la impugnación indirecta la de disposición general, resultando improcedentes los demás motivos. Pero ocurre que los antes expresado a los números dos a cinco constituyen, en realidad, impugnaciones indirectas de la Orden aplicada, y exclusivamente en el motivo primero se pretende la revisión de la sentencia recurrida en cuanto a su pronunciamiento respecto al acto de aplicación, cuyo motivo, por las razones expuestas, ha de ser rechazado, sin perjuicio de que aclaremos, además, que en el mismo se invoca una infracción de preceptos del Reglamento del Colegio de Registradores de 15 de octubre de 1.958 que no tienen aplicación en virtud de lo dispuesto en la Orden de 20 de enero de 1.994; concretamente el artículo 74, que en modo alguno se refiere a la cuestión, y el 50 de dicho texto cuyos preceptos, a partir de la publicación de la citada Orden, carecen de vigencia conforme a lo dispuesto en el artículo 4º de la misma.

Ha de entrarse, por tanto, a considerar el resto de los motivos articulados por la recurrente con carácter subsidiario del primero y relacionados todos ellos con supuestas infracciones que se dice cometidas por la Sentencia recurrida al no aceptar la pretensión de impugnación por vía indirecta de la Orden del Ministerio de Justicia de 20 de enero de 1.994.

En el motivo segundo se alude por la recurrente a la supuesta ilegalidad de la Orden de 20 de enero de 1.994 por carecer de competencia el Ministro para dictarla infringiendo así el artículo 12 de la Ley 30/1.992, estimando que vulnera también el principio de jerarquía normativa del artículo 9 de la Constitución, artículo 1.2 del Código Civil; y artículos 23 y 26 a 28 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas, de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1.957, artículo 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 51 de la Ley 30/1.992.

El motivo, en definitiva, con una inadecuada técnica casacional, atribuye a la Orden, y en realidad a la sentencia de instancia, vulneración de los preceptos que se dejan invocados al no declarar la disconformidad a derecho de la Orden antes mencionada, entendiendo que la misma ha incurrido en un vicio de incompetencia por carecer el Ministro de Justicia de competencia para dictarla y que en la misma se infringe igualmente el principio de jerarquía puesto que debió de haber adoptado la resolución, en su caso, la fórmula de Real Decreto y no de Orden Ministerial.

La cuestión sometida a conocimiento de la Sala ha sido ya examinada por la misma en varias sentencias relacionadas con recursos de casación interpuestos contra pronunciamientos de la Audiencia Nacional sobre impugnación directa de la Orden de 20 de enero de 1.994.

Así, la Sentencia de 20 de julio de 2.002 (recurso 3.233/1.998) ya ha declarado que la Orden cuestionada no incurre en vulneración de los artículos 295 de la Ley Hipotecaria y 562.12 del Reglamento Hipotecario ya que "los dos preceptos invocados de la Ley del Reglamento Hipotecario se refieren al Colegio Nacional de Registradores de la Propiedad, entre cuyos fines se incluyen los Mutualistas, pero ello no requiere que el desarrollo de esta finalidad deba hacerse mediante una disposición administrativa con rango de Real Decreto, pues lo cierto es que era el Reglamento Colegial aprobado por Orden del Ministerio de Justicia de 15 de octubre de 1.958, el que creó un servicio mutualista en el que se integraban registradores en activo y jubilados así como el personal auxiliar con las condiciones reglamentariamente establecidas y, por consiguiente no se infringe el principio de jerarquía normativa porque otra Orden Ministerial establezca un Régimen Transitorio de dicho servicio de Previsión Mutualista hasta su extinción". Añade la citada Sentencia que la regulación contenida en esta Orden Ministerial no supone la desaparición de un servicio de previsión mutualista sino que, por el contrario, reconoce el deber del Colegio en relación con tal fin, al establecer en su artículo 5 que el Colegio a través de su servicio y previsión mutualista, en cumplimiento de los fines previstos en la Legislación Hipotecaria, en la Ley de Colegios Profesionales y en sus propias normas, realizará, en las formas permitidas por las leyes, las actividades de previsión que los colegiados aprueben, razones todas por las que este motivo de casación debe ser desestimado como ya declaramos en nuestra Sentencia de 8 de noviembre de 2.001 al desestimar otros motivos de casación en los que se alegaba también que el Orden Ministerial de 20 de enero de 1.994 infringe el principio de jerarquía normativa por ser contraria a lo dispuesto en los artículos 295 de la Ley Hipotecaria y 562.12 de su Reglamento.

Por otro lado, tampoco incurre la Sentencia, al confirmar la legalidad de la Orden recurrida, en infracción de las normas aludidas por la recurrente acerca de la supuesta incompetencia del Ministerio de Justicia, como resulta de lo antes expuesto, y así, expresamente, se ha declarado en Sentencia de esta Sala de 8 de noviembre de 2.001 (recurso 7.665/1.997) y en la de 5 de diciembre de 2.001 (recurso 9.553/1.997) en que expresamente se alude a las facultades reglamentarias del Ministerio de Justicia en la materia conforme a lo dispuesto en el artículo 560 del Reglamento Hipotecario que atribuye al Colegio de Registradores la naturaleza de corporación de derecho público subordinado jerárquicamente al Ministerio de Justicia. Por otro lado tampoco ha habido exceso alguno en el acuerdo de disolución de dicho servicio, como se alega por la recurrente y se examinará más adelante al enjuiciar el supuesto fraude de Ley que la recurrente atribuye a la citada Orden Ministerial.

Por razones sistemáticas continuaremos con el examen del número 5 de los motivos de casación en el que, también al amparo de lo dispuesto en el número 4 del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción, se denuncia infracción de lo dispuesto en el artículo 408 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 1.252 del Código Civil así como de lo dispuesto en los artículos 63.1 de la Ley 30/92 y 83.2 y 3 de la Jurisdicción; 6.4 del Código Civil y la desviación de poder y fraude de ley que se dice cometida por la Orden recurrida y que se imputa a la Sentencia de instancia en cuanto desestimatoria del recurso dirigido a su impugnación por vía indirecta.

Respecto a la cosa juzgada, que la recurrente deduce de los términos literales de la Sentencia, es lo cierto que ésta debe interpretarse en el sentido de que, ante resoluciones emanadas del órgano de la jurisdicción competente -Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional- en el examen de cuestiones análogas a las ahora planteadas por vía indirecta y que fueron aportados al proceso, la Sala de instancia ha hecho suyos tales pronunciamientos y, en consecuencia, desestima la pretensión impugnatoria por vía indirecta de la Orden Ministerial, lo que no supone aplicar literalmente, como parece entender la recurrente, la presunción de cosa juzgada que, desde luego, no era apreciable dada la no identidad de las recurrentes y la inexistencia de firmeza en los pronunciamientos de aquellas sentencias, a que la recurrente hace referencia, en el momento de dictarse la recurrida.

Lo que hace la Sentencia impugnada es dar por reproducidos los fundamentos que constan en las Sentencias incorporadas a las actuaciones en período probatorio y, en base a esos pronunciamientos, que hace suyos, desestima el recurso en cuanto a la pretensión de impugnación indirecta de la citada Orden. Conviene, en todo caso, resaltar que, conforme ya hemos declarado, las Sentencias de la Audiencia Nacional que confirmaron la adecuación a derecho en impugnación directa de aquella Orden han venido siendo reiteradamente confirmadas por esta Sala, que, en varios pronunciamientos a los que ya hemos aludido, ha rechazado la pretensión casacional dirigida a impugnar las Sentencias que desestimaban los recursos y con ello ha confirmado la adecuación a derecho de dicha Orden.

No existe, por tanto, la infracción de las normas aducidas por el recurrente en relación con la cosa juzgada y no concurre tampoco la desviación de poder y fraude de ley que la misma denuncia porque, como ya hemos declarado en Sentencia de 20 de julio de 2.002 (recurso 3.233/98), no existe desviación de poder ni fraude de ley al no haberse respetado el régimen de disolución o liquidación de la mutualidad colegial establecido por la Ley 33/1.984, una vez que se decidió que resultaba imposible su capitalización, en contra del criterio de la recurrente que considera que se ha eludido el mandato de esta Ley al disolverse dicha Mutualidad mediante la modificación del Reglamento del Colegio de Registradores a través de la Orden Ministerial de 20 de enero de 1.994.

Como ya dijimos en aquella Sentencia esta alegación parte de una premisa errónea, cual es que el Servicio Previsión Mutualista del Colegio de Registradores constituye una mutualidad de previsión social con personalidad jurídica propia, cuando lo cierto es que dicho Servicio carece de esa personalidad, sin que pueda atribuírsele el carácter de mutualidad de previsión social a que alude la Ley 33/84 de 2 de agosto de Ordenación de los Seguros Privados, ya que las Mutualidades de Previsión Social, reguladas por la legislación ordenadora del seguro privado, son exclusivamente las que venían contemplas por la Ley de 6 de diciembre de 1.941 y su Reglamento de 26 de mayo de 1.993, a las que no estuvo sujeto el Servicio de Previsión Mutualista del Colegio de Registradores, si bien resultaba necesario, conforme a la Ley 33/1.984, sustituida por la Ley 30/1.995 de 8 de noviembre, someterse al régimen de los seguros privados o poner fin a la actividad que se venía desarrollando por el indicado Servicio de Previsión Mutualista, optándose por esto último para lo que se dictó la Orden Ministerial impugnada manteniéndolo transitoriamente para respetar derechos adquiridos de los jubilados y expectativas de quienes se encontraran próximos a la jubilación.

Aduce la recurrente en el cuarto motivo casacional que la Sentencia recurrida incurre en infracción del artículo 14 de la Constitución Española, por cuanto entiende que la Orden Ministerial aplicada discrimina a unos mutualistas respecto a otros al no efectuarse una equitativa distribución de las cargas y beneficios que han de soportar y recibir, estableciendo una referencia a la fecha de 31 de diciembre de 1.993 de la que pueden beneficiarse de las prestaciones asistenciales, mientras que se priva de las mismas a los que causen la pensión a partir de esa fecha.

Como hemos declarado ya en la Sentencia antes citada de 20 de julio de 2.002 el planteamiento de la recurrente elude dos cuestiones: la primera, relativa al régimen propio del servicio de previsión mutualista del Colegio, regido por el sistema de reparto y solidaridad intergeneracional y no por el sistema de ahorro, y la segunda que, según ha declarado el Tribunal Constitucional en su Sentencia 75/83, 31/84, 108/86, 69/91, 184/93 y 361/93, no existe discriminación por razón de la edad cuando el autor de una norma la considera fundadamente relevante para una finalidad legítima, y en sí misma no discriminatoria, que la norma persigue.

En cuanto a lo primero, el Servicio de Previsión Mutualista del Colegio de Registradores es un sistema financiero de reparto y no de capitalización, de manera que las cuotas de los mutualistas se aplican inmediatamente al pago de las prestaciones, y así, los contribuyentes financian, en virtud del principio de solidaridad intergeneracional, la carga económica de los mutualistas pasivos y beneficiarios, como ya hemos declarado en nuestras Sentencias de 24 de septiembre de 2.001 y 8 de noviembre de 2.001, ratificando en este extremo el criterio de la Sala de instancia, también en ambos casos combatido por los recurrentes en casación.

Respecto de lo segundo, el criterio de la Orden Ministerial para delimitar los beneficiarios transitoriamente comprendidos en la acción mutualista es objetivo y razonable al basarse en la edad, pues, según expresó el Tribunal Constitucional en las Sentencias antes citadas, la edad supone, en materia de seguridad social, un criterio de distinción que responde a razones objetivas, siendo un criterio normalmente empleado en la legislación para adoptar diferencias de trato teniendo en cuenta el sentido y naturaleza de las prestaciones, por lo que no es contrario al artículo 14 de la Constitución establecer diferencias por razón de la edad para obtener derechos económicos; como decíamos en aquella Sentencia, el principio de igualdad de derechos entre los mutualistas, recogido en el artículo 16.2.e de la Ley 33/84, reiterado en el artículo 64.3.c de la Ley 30/1.995 de 8 de noviembre, no ha sido conculcado por la Sala de instancia ya que no se está ante una mutualidad de previsión social sino ante un servicio de prestaciones con arreglo al sistema de reparto en un régimen transitorio, que paulatinamente irá desapareciendo. Debe por último destacarse que la regulación contenida en la Orden cuestionada se dicta a iniciativa del Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España como consta en su exposición de motivos.

No existe por tanto inseguridad jurídica por no haberse seguido el procedimiento liquidatorio señalado por la Ley 33/1.984 ya que ese régimen no es de aplicación a la extinción paulatina de un servicio de previsión prestado por el Colegio de Registradores, según hemos declarado en la Sentencia de 20 de julio de 2.002, ni tampoco existe, conforme a dicha Sentencia, arbitrariedad al fijar una edad determinada que responde a criterios objetivos y razonables acordes con los establecido para otros supuestos a fin de poder disfrutar de los beneficios del servicio llamado a extinguirse; como no es arbitraria tampoco la exigencia de cooperar a la financiación del servicio para quienes se encuentren en servicio activo como uno más de los deberes colegiales, debido a que el sistema se basa en el reparto y no en la capitalización de las aportaciones y a que los ya jubilados habían adquirido el derecho a la prestación mientras los no jubilados con más de 65 años tenían una expectativa de percibir tales prestaciones, que es razonable respetar, entre otras causas, por resultarles más difícil beneficiarse de un sistema alternativo de previsión como el que pueda establecer para quienes la jubilación se producirá a más largo plazo. Por las mismas razones resulta objetivamente razonable y no es discriminatorio ni puede presuponer tampoco desviación de poder el establecimiento de una fecha, cual es la de 31 de diciembre de 1.993, inmediatamente anterior a la promulgación de la Orden recurrida, como fecha tope para entender generados los derechos que transitoriamente la citada disposición reconoce.

No existe, según se deduce de todo lo anterior, vulneración tampoco del artículo 33.4 de la Constitución en relación a supuestos derechos adquiridos por parte del marido de la recurrente cuya alegación, por otro lado, resulta irrelevante a efectos de este recurso, donde está en cuestión la pensión de viudedad correspondiente a la actora en su condición de viuda del Registrador fallecido que, naturalmente, ningún derecho a dicha pensión puede entender consolidado e integrado en su patrimonio con anterioridad a la fecha del fallecimiento del causante y que, conforme consta en las actuaciones administrativas y así se informa por la recurrida, percibió la cantidad de 38.418.808 ptas por el seguro colectivo de carácter voluntario promovido por el Colegio de Registradores para sustituir la protección complementaria mutualista, y otros 20.000.000 ptas por el seguro colectivo de vida organizado por el Colegio; en total : 58.418.808 ptas.

Rechazados los motivos de casación y con ello el recurso de casación en su integridad, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción de 1.956, aplicable por razones temporales procede la imposición de las costas de este recurso a la actora.