STS, 28 de Abril de 2001

El Letrado de la Generalidad de Cataluña, el día 10 de diciembre de 1997, presentó, en nombre y representación de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cataluña, escrito de interposición de recurso contencioso administrativo contra el Real Decreto 1680/1997, de 7 de noviembre, de dotación y constitución de plazas de magistrados y juzgados correspondiente a la programación de 1997 (BOE nº 268, de 8 de noviembre de 1997).

Por providencia de 6 de febrero de 1998 se ordenó formar los oportunos autos y tener por personado y parte al Letrado comparecido en la representación ostentada, al mismo tiempo que se mandó publicar el correspondiente edicto y pedir a la Administración el expediente administrativo, que se recibió con fecha 5 de marzo de 1998, si bien se recabó de la Administración la justificación de los emplazamientos de las partes interesadas en el expediente, que remitió oportunamente, habiendo comparecido los representantes procesales de las Administraciones de las Comunidades Autónomas de Canarias, Castilla y León y Murcia, requiriéndose a estas dos últimas para que manifestasen la condición en que lo hacían, y una vez que expresaron que su comparecencia lo era en calidad de coadyuvantes de la Administración General del Estado, se les tuvo a todos ellos por comparecidos y parte con tal carácter, al mismo tiempo que se ordenó entregar el expediente administrativo al representante procesal de la Administración recurrente para que, en el plazo de veinte días, formulase la demanda.

El día 30 de septiembre de 1998, el representante procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cataluña presentó escrito de demanda, en el que alegaba que, sin mediar respuesta a los escritos de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cataluña y sin recabar información sobre las necesidades de la planta judicial existentes en esta Comunidad, el Ministerio de Justicia continuó la tramitación de la disposición que se impugna hasta su publicación en el BOE de 8 de noviembre de 1997, en cuyo texto no solamente no se recoge ninguna de las propuestas que la Administración dela Comunidad Autónoma de Cataluña venía efectuando al Ministerio, sino que, además, mediante sus anexos, se produce una reducción, en términos absolutos, de la planta judicial de esa Comunidad, por lo que en la tramitación del Real Decreto impugnado se han infringido los artículos 36 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 20.1 de la Ley de Demarcación y Planta Judicial, al haber omitido el preceptivo trámite de audiencia de la Comunidad Autónoma, lo que determina la nulidad de pleno derecho de dicha disposición conforme al artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, pues la indicada audiencia no puede confundirse con una mera comunicación o notificación, al emplearse el término "oída", lo que resulta lógico si se tiene en cuenta la aproximación de los servicios públicos de la Comunidad Autónoma a las necesidades de su territorio, mientras que la Administración del Estado se limitó a consultar a la Generalidad de Cataluña acera de la disponibilidad de medios materiales para hacer frente a la creación de nuevas plazas de magistrado sin interesarse por el criterio de la Administración autonómica respecto de las necesidades y sin notificar que con la nueva disposición se producirían determinadas modificaciones de la planta judicial que, en términos absolutos, supondría una disminución de dicha planta en la Comunidad Autónoma de Cataluña, ya que no se le dio traslado del texto del Real Decreto, lo que impidió conocer su contenido y su alcance, entre ellos, la mencionada supresión, terminando con la súplica de que se declare la nulidad de pleno derecho del Real Decreto 1680/1997, de 7 de noviembre, de dotación y constitución de plazas y magistrados y juzgados correspondiente a la programación de 1997.

Mediante diligencia de ordenación de 20 de octubre de 1998 se tuvo por formalizada la demanda y se ordenó pasar las actuaciones al Abogado del Estado con entrega del expediente para que, en el plazo de veinte días, la contestase, lo que llevó a cabo con fecha 22 de octubre de 1998, aduciendo que el Gobierno tiene un amplio margen de discrecionalidad para determinar el número de Juzgados y plazas de Magistrados que han de constituirse, crearse o amortizarse cada año, y entre los antecedentes del Real Decreto impugnado consta un detallado estudio de las cargas de trabajo que pesan sobre los juzgados de igual orden jurisdiccional y sede que aquellos cuya amortización se propone por tener menor carga competencial según el informe del Consejo General del Poder Judicial, resultando sorprendente que se afirme por la Administración demandante que se ha reducido en términos absolutos la planta judicial en Cataluña, a pesar de que los Juzgados que se amortizan, correspondientes al territorio catalán, no estaban dotados presupuestariamente y no estaban en funcionamiento ni existían en el práctica, aparte de que la facultad que al Gobierno concede el artículo 20.1 de la Ley 38/1998 puede supone una redistribución de plazas totales incluidas en la Planta Judicial, que tiene carácter nacional y no autonómico, y, por consiguiente, no es precisa la audiencia de la Comunidad Autónoma cuando se trate de la constitución de Juzgados o Secciones que se encuentran previstos en la Planta Judicial, ni para la creación de nuevas plazas de Magistrados por encima de la dotación existente en dicha Planta, cuando ello no suponga creación de nuevas Secciones, sin que sea precisa la audiencia de la Comunidad Autónoma para la amortización de Juzgados y plazas de Magistrados por no ser exigida por el artículo 36 de la Ley Orgánica del Poder Judicial ni por el párrafo segundo del artículo 20.1 de la Ley de Planta, pues la audiencia se refiere a la creación de Secciones y Juzgados en territorios de las Comunidades Autónomas, como se desprende de la literalidad del precepto, pero en el Real Decreto impugnado se dota de cuatro plazas de Magistrado, ya previstas en la Planta Judicial, a la Audiencia Provincial de Barcelona, como ya lo estaba la Sección 18ª de dicha Audiencia, por lo que, a tales efectos, no sería preciso oír a la Comunidad Autónoma de Cataluña, como tampoco sería preciso oírla para la creación de una plaza de Magistrado en la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña por exceder de lo previsto en la planta judicial, creándose al amparo del artículo 20.3 de la Ley 38/1998, a pesar de lo cual se procedió a solicitar el informe previsto en el artículo 20.1 de esta Ley, y el oficio recabando dicho informe contiene una referencia expresa a este precepto así como una petición de informe sobre la creación de la plaza, que no se contenía en el primero, por lo que si el informe no fue emitido se debe a la libre y voluntaria decisión de la Administración demandante, pero el vicio que se imputa al acto recurrido no es la falta de audiencia a la Generalidad de Cataluña sino que los oficios en que dicha diligencia se concedía no fueron redactados adecuadamente, lo que, desde luego, no puede considerarse como un defecto determinante de la nulidad del Real Decreto, sino como un defecto formal de los previstos en el artículo 63.2 de la Ley 30/1992, imputable a un acto de trámite, que no determinaría la nulidad del acto en la medida que no provocó indefensión, sin que el Real Decreto impugnado sea una disposición de carácter general sino un acto administrativo en lo relativo a la constitución de los Juzgados y dotación de las plazas de Magistrados, no siendo la Generalidad de Cataluña la afectada por dicha disposición sino la Administración de Justicia, por lo que la doctrina citada de contrario afectaría al preceptivo informe del Consejo General del Poder Judicial y no al de aquélla, y precisamente el supuesto analizado en el presente proceso pertenece al núcleo de la Administración de Justicia, y por ello competencia exclusiva del Estado, según lo declarado por el Tribunal Constitucional en la Sentencia 56/90, pero, en cualquier caso, los defectos señalados de contrario acarrearían la nulidad sólo de los preceptos del Real Decreto referentes a los órganos judiciales con sede en Cataluña, terminando con la súplica de que se desestime el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el Real Decreto 1680/1997, de 7 de noviembre.

El Procurador personado en nombre y representación de la Administración de la Comunidad Autónoma de Murcia se apartó del proceso, y sucesivamente se ordenó dar traslado para contestar la demanda a los representantes procesales de las Administraciones de las Comunidades Autónomas de Canarias y de Castilla y León, quienes dejaron transcurrir el plazo de veinte días concedido sin efectuarlo, por lo que se les declaró decaídos en su derecho, acordando la Sala por auto de 16 de septiembre de 1999 recibir el recurso a prueba por treinta días para proponer y practicar, habiendo propuesto la práctica de prueba exclusivamente la Administración demandante, la que se admitió y practicó con el resultado que aparece en autos, por lo que, con fecha 6 de marzo de 2000, se concedió al representante procesal de ésta el término de quince días para que presentase escrito de conclusiones.

Con fecha 26 de mayo de 2000, el Letrado de la Generalidad de Cataluña presentó escrito de conclusiones, alegando que los preceptos conculcados con la aprobación del Real Decreto impugnado requieren oír a las Comunidades Autónomas afectadas para crear Secciones y Juzgados y para modificar el número y composición de los órganos judiciales, sin que tal audiencia se haya cumplido con las comunicaciones que el Ministerio de Justicia realizó a la Generalidad de Cataluña, pues se limitaron a la cuestión relativa a la existencia de medios materiales y personales, sin que en dichas comunicaciones se hiciese referencia alguna a la justificación de la actuación gubernamental ni tampoco a la previsión respecto de toda la planta judicial, por lo que no se siguió el trámite establecido legalmente, lo que acarrea la nulidad radical del Real Decreto y no su mera anulación, pues no es un defecto formal simplemente causante de indefensión, mientras que si se hubiese dado audiencia, como establece la Ley, la Generalidad de Cataluña habría podido expresar las necesidades del territorio para ampliar y dotar de plazas a las Secciones y Juzgados, reiterando la súplica del escrito de demanda.

Concedido el trámite para conclusiones al Abogado del Estado, éste presentó escrito evacuándolas con fecha 22 de junio de 2000, en el que aduce que la Administración demandante limita su reproche de ilegalidad al Real Decreto en la omisión del trámite de audiencia a fin de que emitiese informe sobre el proyecto de Reglamento, después aprobado, pero la Comunidad Autónoma fue oída y pudo manifestar lo que tuviese por conveniente sin que sea preceptivo que hubiese emitido un informe sobre las necesidades en materia de justicia de su territorio, resultando irrelevantes los documentos aportados como prueba por tratarse de una cuestión meramente jurídica, cual es si fue o no oída en el trámite de aprobación del Real Decreto, terminando con la petición de que se dicte sentencia desestimatoria del recurso contencioso-administrativo.

Transcurrido el plazo concedido a las representaciones procesales de las Administraciones autonómicas, comparecidas como recurridas, sin que presentasen alegación alguna, se declaró concluso el juicio y pendiente de deliberación y fallo cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se señaló el día 17 de abril de 2001, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Como ambas partes han convenido al presentar sus respectivas conclusiones, la cuestión se centra en si se cumplió lo dispuesto concordadamente por los artículos 36 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 20.1 de la Ley 38/1988, de demarcación y planta judicial, en la tramitación del Real Decreto 1680/1997, de 7 de noviembre, de dotación y constitución de plazas de Magistrados y Juzgados correspondiente a la programación de 1997, pues mientras la Administración autonómica demandante sostiene que no fue oída, el representante procesal de la Administración del Estado demandada aduce que se le concedió la oportunidad de serlo sin que, a pesar de ello, emitiese informe alguno.

No nos ofrece duda que de una interpretación conjunta de los citados artículos 36 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 20.1 y 3 de la Ley de Demarcación y Planta Judicial se deduce la exigencia de oír a las Comunidades Autónomas afectadas tanto para crear Secciones y Juzgados como para aumentar las plazas de Magistrado aun sin creación de una Sección completa, razón por la que, en la tramitación del Real Decreto impugnado, debió ser oída la Administración de la Comunidad Autónoma de Cataluña, ya que en su artículo primero éste crea una plaza de magistrado para la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en el artículo segundo se dota con tres plazas de magistrado la Audiencia Provincial de Barcelona y en el tercero se crea la Sección Decimoctava de la Audiencia Provincial de Barcelona que, a su vez, se dota con los tres magistrados a que se refiere el precepto anterior, y en su Disposición Adicional única los anexos IV, V, VI y IX de la Ley 38/1988, de Demarcación y Planta Judicial, se modifican en la forma dispuesta en los correlativos Anexos del Real Decreto 1680/1997, en los que se incluye la planta de distintos órganos jurisdiccionales del territorio de la Comunidad Autónoma de Cataluña, entre ellos el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña y los Juzgados de la provincia de Barcelona, que, según la demandante, experimentan una disminución respecto de la Planta establecida con anterioridad a la publicación de dicho Real Decreto.

Del expediente administrativo y del propio relato de hechos de la Administración demandante se deduce que la Dirección General de Relaciones con la Administración de Justicia del Ministerio de Justicia dirigió, con fecha 22 de septiembre de 1997, al Departamento de Justicia de la Generalidad una comunicación en la que le hacía saber que se estaba tramitando el proyecto de Real Decreto de dotación y constitución de plazas de Magistrado y Juzgados correspondiente a la programación de 1997, al mismo tiempo que solicitaba informe sobre la existencia de instalaciones para la ubicación de una plaza de Magistrado para la Sección 17ª y de tres plazas de Magistrado para la Sección 18ª (de nueva constitución) para la Audiencia Provincial de Barcelona, de manera que no se aludía al Tribunal Superior de Justicia de Cataluña ni a los Juzgados de la Provincia de Barcelona, que, como hemos expresado, experimentaron modificaciones también por el Real Decreto.

En respuesta a dicha comunicación, el Director General de Relaciones con la Administración de Justicia del Departamento de Justicia de la Generalidad de Cataluña remitió, con fecha 1 de octubre de 1997, a su homólogo del Ministerio de Justicia un extenso informe sobre las necesidades de la Administración de Justicia en el territorio de la Comunidad Autónoma de Cataluña, mientras que la Consejera de Justicia de la Generalidad de Cataluña envió, con fecha 3 de octubre de 1997, a la Ministra de Justicia una exposición acerca de la situación de la Administración de Justicia en Cataluña, en la que expresaba sus reparos al modo de proceder del Ministerio de Justicia en la tramitación de las Disposiciones que modificaban la Planta Judicial, al mismo tiempo que, con referencia a la comunicación recibida del Ministerio de Justicia, anunciaba la remisión de un amplio informe sobre la Administración de Justicia en Cataluña elaborado por la Dirección General de Relaciones con la Administración de Justicia de la Generalidad de Cataluña, si bien este informe tuvo salida del Departamento de Justicia de la Generalidad, como hemos dicho, dos días antes que la exposición a que nos venimos refiriendo.

El día 20 de octubre de 1997, el Director General de Relaciones con la Administración de Justicia del Ministerio de Justicia dirigió nueva comunicación al Director de Relaciones de la Administración de Justicia del Departamento de Justicia de la Generalidad de Cataluña en que le informaba de que el Consejo General del Poder Judicial había acordado la creación de una plaza de Magistrado para la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, que no obtuvo respuesta de este Departamento autonómico.

No parece necesario abundar en razones evidenciadoras de que la escueta comunicación dirigida por el Director General de Relaciones con la Administración de Justicia a la Generalidad de Cataluña no es la más idónea para dar cumplimiento a lo dispuesto concordadamente por los artículos 36 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 20.1 y 3 de la Ley de Demarcación y Planta Judicial 38/1988, de 28 de diciembre, pero los hechos relatados muestran a las claras que la Administración de la Comunidad Autónoma de Cataluña, a la vista de la comunicación recibida, se dejó oír, exponiendo extensamente las necesidades de la Administración de Justicia que consideraba más apremiantes en su territorio, por lo que no es exacto que en la tramitación del Real Decreto impugnado, sobre dotación y constitución de plazas de Magistrado y Juzgados correspondiente a la programación de 1997, no fuese oída, aunque al ofrecerle el trámite de audiencia la Administración del Estado no actuase en la forma que razonablemente imponen los citados preceptos, de los que se deduce que, aun cuando no se requiera la emisión de un previo informe por exigirse meramente la audiencia, el traslado del proyecto del Real Decreto de dotación y constitución de plazas de Magistrados, Secciones y Juzgados debería ser completo y explícito a efectos de que, antes de hacerse oír, puedan conocer las Administraciones autonómicas lo que afecte concretamente al territorio de la respectiva Comunidad Autónoma a fin de que la audiencia resulte útil y eficaz, especialmente cuando, como en este caso, el órgano administrativo competente expresó la conveniencia de coordinar esfuerzos para conseguir soluciones más operativas.

Sin embargo, tal defecto formal no supone, en contra de lo que opina la Administración autonómica demandante, un vicio invalidante del Real Decreto impugnado por vulneración de los principios de legalidad y jerarquía normativa, recogidos como causa de nulidad de pleno derecho por el artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de la Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, ni tampoco, de considerarlo como un acto administrativo, estaría incurso en el supuesto de nulidad radical contemplado en el artículo 62.1 e) de la propia Ley, ya que no se prescindió total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido.

Aunque la forma en que el Ministerio de Justicia dio audiencia al Departamento de Justicia de la Generalidad de Cataluña en el expediente administrativo de elaboración y aprobación del Real Decreto impugnado no sea la más idónea para alcanzar los fines que pretenden las Leyes, que disciplinan la modificación del número y composición de los órganos judiciales, por haberse limitado a hacerle saber la existencia del proyecto de dotación y constitución de plazas de Magistrados y Juzgados, el requisito procedimental de oír a la Administración de la Comunidad Autónoma afectada, impuesto por los artículos 36 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 20.1 y 3 de la Ley de Demarcación y Planta Judicial, se ha cumplido, singularmente cuando, como en este caso, el Departamento de Justicia de la Generalidad, esmerando su celo para lograr una mejor atención a las necesidades judiciales de su territorio, remitió al Ministerio de Justicia un exhaustivo informe sobre las necesidades de la Administración de Justicia en Cataluña, que obra en el expediente administrativo y que, en contra de lo que se expresa en dicho informe, no resulta vinculante para la Administración General del Estado, razón por la que debemos desestimar el presente recurso contencioso-administrativo.

Al no apreciarse temeridad ni mala fe en las partes litigantes, no procede hacer expresa condena respecto de las costas procesales causadas, según establecen concordadamente el artículo 131.1 de la Ley de esta Jurisdicción de 1956 y la Disposición Transitoria Novena de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Vistos los preceptos citados y los artículos 37 a 79 de la Ley Jurisdiccional de 1956, y las Disposiciones Transitorias Segunda. 1 y 2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio.