STS, 22 de Noviembre de 2004
| Ponente | RAFAEL FERNANDEZ MONTALVO |
| ECLI | ES:TS:2004:7555 |
| Número de Recurso | 856/1999 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 22 de Noviembre de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
RAMON TRILLO TORRESJAIME ROUANET MOSCARDORAFAEL FERNANDEZ MONTALVOMANUEL VICENTE GARZON HERREROJUAN GONZALO MARTINEZ MICO
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintidós de Noviembre de dos mil cuatro.
Visto por la Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 856/99, interpuesto por el Abogado del Estado, en representación de la Administración General del Estado, contra la sentencia, de fecha 19 de noviembre de 1998, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Santa Cruz de Tenerife, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 1962/96, en el que se impugnaban resoluciones del Tribunal Económico-administrativo Regional de Canarias (TEARCa, en adelante), de fecha 26 de septiembre de 1998, por las que se desestimaban las reclamaciones económico-administrativas núms. 966/96 y 1.111/06, relativas a liquidaciones en concepto de tasas y precios públicos por suministro de carburantes y lubricantes correspondiente al ejercicio 1996. Ha sido parte recurrida la "Compañía Española de Petróleos, S.A. (CEPSA)", representada por la Procuradora de los Tribunales doña María Teresa de Las Alas Pumariño y Larrañaga.
En el recurso contencioso administrativo núm. 1962/96 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Santa Cruz de Tenerife, se dictó sentencia, con fecha 19 de noviembre de 1998, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "ESTIMAR el recurso contencioso-administrativo núm. 1962/1996, y haber lugar a la demanda, por no ser conforme a derecho el acto impugnado, sin imposición de costas".
Notificada dicha sentencia a las partes, por el Abogado del Estado se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.
El Abogado del Estado, por escrito presentado el 29 de junio de 1999 formaliza el recurso de casación e interesa sentencia estimatoria que case y anule la recurrida y, en consecuencia, sea desestimado el recurso contencioso-administrativo 1962/96 interpuesto contra la resolución del TEARCa de 17 de octubre de 1996, al ser la misma plenamente conforme a Derecho.
El recurso de casación se basa en dos motivos formulados, ambos, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción de 1956 (LJ, en adelante).
El primero por vulneración del artículo 47 de la Ley de Navegación Aérea y de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate. Y el segundo por infracción del 1 del Real Decreto Ley 2/1996, de 26 de enero, en relación con el apartado A.1 de su Anexo y las Ordenes Ministeriales de 16 de julio de 1992 y 13 de mayo de 1994, así como de la jurisprudencia que cita.
Por auto de 21 de septiembre de 2000 se declaró inadmisible el recurso en cuanto a las liquidaciones núms. 78PA960200102 y 78PA96030106, admitiéndose, sin embargo, en relación con las liquidaciones 79PA96020252, 79PA96030285 Y 79PA96O40225.
La representación procesal de "Compañía Española de Petróleos, S.A. (CEPSA)" formalizó, con fecha 9 de marzo de 2001, escrito de oposición al recurso de casación interesando la desestimación de éste y la confirmación de la sentencia recurrida, alegando, en síntesis que, no obstante la transcripción por extenso del articulado de las Ordenes Ministeriales de 16 de julio de 1992 y de la Ley 25/1998, de 13 de julio de Prestaciones Patrimoniales de carácter público, muy posteriores a la fecha de las liquidaciones, la argumentación del recurso es una reiteración del contenido del escrito de contestación a la demanda que ya ha sido considerado por el Tribunal Superior de Justicia de Canarias.
Por providencia de 29 de Septiembre de 2004, se señaló para votación y fallo el 17 de noviembre de 2004, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. RAFAEL FERNÁNDEZ MONTALVO, Magistrado de la Sala.
La sentencia de instancia funda su fallo estimatorio de la pretensión de la recurrente en que las liquidaciones efectuadas se giraron en concepto de tarifa "por aprovechamiento especial de dominio público aeroportuario para transporte y suministro de combustibles y carburantes a aeronaves" aprobada como precio público por Orden de Ministerio de Obras Públicas y Transportes de 16 de julio de 1992 y, posteriormente, considerada precio privado como consecuencia de la Orden de 13 de mayo de 1994.
La STC 185/1995, de 14 de diciembre, consideró que las tarifas por uso del dominio público tenían carácter de prestaciones patrimoniales de carácter público sometidas a la reserva de Ley establecida en el artículo 31.3 de la Constitución (CE, en adelante).
A consecuencia de dicha sentencia se dictó el Real Decreto Ley 2/1996, de 26 de enero, sobre determinadas prestaciones patrimoniales de carácter público gestionadas por la Administración General del Estado y los entes públicos de ella dependiente, dándose cobertura legal a una buena parte de prestaciones que se venían exigiendo como precios públicos. En su artículo 1 se disponía que a partir de la fecha de publicación de la Sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995, de 14 de diciembre, tendrán la consideración de prestaciones patrimoniales de carácter público los precios que se relacionaban en el Anexo, en cuyo apartado A figuraba "Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente", dando cobertura legal a los "precios por prestación de servicios gestionados por el ente público Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea, regulados en el Decreto 1675/1972, de 26 de junio; en las Ordenes de 13 de mayo y 8 de septiembre de 1994, en la Orden de 28 de diciembre de 1995, y por Acuerdo de 23 de mayo de 1994".
Y el Tribunal de instancia entiende que la tarifa de que se trata "por aprovechamiento especial de dominio público aeroportuario por transporte y suministro de combustible a aeronaves" no puede subsumirse en el regulado en la letra k del Anexo de la Orden de 13 de mayo de 1994 por "ocupación o aprovechamiento especial del dominio público aeroportuario por los concesionarios de explotaciones comerciales y empresas de catering", puesto que aquél aprovechamiento figuraba en la Orden de 16 de julio de 1992 como un precio diferenciado e independiente. "Examinadas las demás disposiciones a que se refiere el Real Decreto Ley 2/1996, no parece que en ellas se regule la prestación exigida por AENA en las liquidaciones impugnadas. Respecto del Acuerdo de 23 de mayo de 1994, como apunta la parte recurrente, si no ha recibido la debida publicidad, no tiene el carácter de norma jurídica y no pueden exigirse las prestaciones patrimoniales a las que el mismo haga referencia. Por lo considerado hasta aquí, debe concluirse que si la prestación patrimonial por la que se giraron las liquidaciones de carácter público, no ha sido aprobada por norma con rango de ley, y que su exacción vulnera lo dispuesto en el artículo 31.3 de la Constitución que establece reserva de ley para el establecimiento de las prestaciones patrimoniales de carácter público" (sic).
Frente a esta decisión judicial, el Abogado del Estado funda su recurso de casación en dos motivos, formulados ambos al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción de 1956, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril (LJ, en adelante).
El primero por infracción del artículo 47 de la Ley 48/1960, de 21 de julio, de Navegación Aérea (LNA, en adelante) y de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate, señalando que dicho precepto habilita que la fijación de las tarifas de aterrizaje, salida y estacionamiento de aeronaves y demás servicios de los aeropuertos y aeródromos de carácter nacional se lleve a cabo por medio de Orden ministerial. Y ello es acorde tanto con la doctrina del Tribunal Constitucional, según la cual el principio de reserva de ley en materia tributaria es relativo, permitiéndose que una Ley habilite al Reglamento a la fijación y desarrollo de determinados elementos del tributo, como con la doctrina legal del Tribunal Supremo fijado en sentencias de 20 de septiembre de 1991, cuyo contenido reproduce el representante de la Administración, y de 14 de mayo de 1992, reiterada en Autos de 14 y 25 de junio de 1994.
El segundo es por infracción del artículo 1 del Real Decreto Ley 2/1996, de 26 de enero, en relación con el apartado A.1 de su Anexo y las Ordenes Ministeriales de 16 de julio de 1992 y de 13 de mayo de 1994, así como de la jurisprudencia que cita. Y se razona señalando que la materia técnico-financiera de que se trata tiene una evolución en "zigzag" en la que se pasa de una concreta postura a la opuesta. Así si la tarifa F.1 era precio público bajo la Orden de 16 de julio de 1992 y lo es bajo el imperio de la Ley 25/1998, de 13 de julio, de Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público, que reiteradamente la califica de tasa, debió seguir siéndolo en el ínterim, es decir bajo la vigencia de la Orden de 13 de mayo de 1994 y del Real Decreto-Ley 2/1996, de 26 de enero.
Ambos motivos han de rechazarse porque, cualquiera que haya podido ser el criterio seguido anteriormente por este Tribunal, después de la STC 185/1995, de 14 de abril, que expulsó del ordenamiento jurídico el artículo 24 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos, las Tarifas como la que aquí se discute sólo pueden ser consideradas como "prestaciones patrimoniales de carácter público", sometidas a la reserva de Ley a que se refiere el artículo 31.3 de la Constitución. Criterio seguido ya en anteriores sentencias de esta Sala como las de 16 de marzo de 2001 (rec. de cas. 4417/93), que rechazaba motivos de casación similares a los del presente recurso, y de 14 de octubre de 2002 (rec. cas. 7947/95), relativa a las tarifas por aprovechamiento especial del dominio público aeroportuario para el transporte y suministro de Combustibles y Lubricantes, de tal manera que no puede entenderse que las exigencias de dicha reserva de ley de carácter relativo que rigen en materia tributaria sean satisfechas por el invocado artículo 47 LNA, y tampoco puede mantenerse después de la indicada Sentencia del Tribunal Constitucional el criterio de las invocadas sentencias de este Alto Tribunal de 20 de septiembre de 1991 y 14 de mayo de 1992.
Como tuvo ocasión de señalar esta Sala, en sentencias de 2 de abril de 2001 (rec. cas. 7340/1994), 30 de junio de 2001 (rec. cas. 4204/1996) y 8 de octubre de 2001 (rec. cas. 5720/93), la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, de Haciendas Locales, introdujo y estableció en su artículo 41 un nuevo concepto de precios públicos de naturaleza no tributaria, en sustitución de las tasas tradicionales, en el que incluyó la "utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local", (...).
Al poco tiempo, la Ley 8/1989, de 13 de Abril, de Tasas y Precios Públicos, generalizó el concepto innovador de "precio público", sustituyendo a las que siempre habían sido tasas, así definidas en la Ley General Tributaria, disponiendo en el artículo 24.1.a), (con el mismo texto legal que el del artículo 41 de la Ley 39/1988) que "tendrán la consideración de precios públicos las contraprestaciones pecuniarias que se satisfagan por: a) La utilización privativa o el aprovechamiento especial de dominio público" (estatal).
Como consecuencia de lo anterior se modificó el articulo 26, apartado 1, a), de la Ley General Tributaria, eliminando del concepto de tasas, "la utilización del dominio público".
Este criterio llegó incluso a la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de Septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, suprimiendo mediante la Ley Orgánica 1/1989, de 13 de Abril, del artículo 7, apartado 1, regulador de las tasas, como ingreso tributario de las Comunidades Autónomas, el hecho imponible de "utilización privativa de su dominio público", que se incluyó en la órbita del nuevo concepto de "precio público".
Así las cosas, el Tribunal Constitucional pronunció la sentencia 185/1995, de 14 de Diciembre, declarando inconstitucional, entre otros preceptos, el artículo 24, apartado 1, letra a), de la Ley 8/1989, de 13 de Abril, de Tasas y Precios Públicos, que había incluido como precio público "las contraprestaciones pecuniarias que se satisfagan por: a) La utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público", volviendo a la ortodoxia de considerar tales contraprestaciones como prestaciones patrimoniales de Derecho público, sometidas al principio de legalidad.
A partir de la Sentencia 185/1995, del Tribunal Constitucional, se inició una auténtica contrarreforma, mediante:
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- El Real Decreto-Ley 2/1996, de 26 de Enero, sobre determinadas prestaciones patrimoniales de carácter público gestionadas por la Administración General del Estado y los entes públicos de ella dependientes, que dotó de cobertura legal, con carácter de urgencia, a las situaciones nacidas al amparo de la Ley 8/1989, de 13 de Abril, de Tasas y Precios Públicos (del Estado), y así dispuso en su artículo 1º que "a partir de la fecha de publicación de la sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995, de 14 de Diciembre, tendrán la consideración de prestaciones patrimoniales de carácter público los precios que se relacionan en el anexo, gestionados por los órganos o entes de los diferentes Departamentos ministeriales u organismos autónomos de ellos dependientes, de acuerdo con la normativa reguladora de los mismos, que estuviera vigente el 12 de enero de 1996, (fecha de la publicación de la sentencia referida en el B.O.E.), y lo establecido en el artículo 27.6 de la Ley 8/1989, de 13 de Abril, de Tasas y Precios Públicos. Los obligados al pago y los demás elementos que configuran las distintas prestaciones patrimoniales serán los previstos en la normativa vigente el 12 de Enero de 1996. Su modificación sólo podrá realizarse por una norma de rango de Ley. La cuantía exigible por dichas prestaciones será la actualmente vigente. Dicha cuantía podrá ser objeto de modificación por Ley de Presupuestos...". (En el Anexo. A. Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente, figuraban: 1. Precios por prestación de servicios gestionados por el Ente público Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea).
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- Ley Orgánica 3/1996, de 27 de Diciembre, que restableció en el ámbito de las Haciendas de las Comunidades Autónomas las tasas por la utilización de su dominio público, (con igual redacción que el texto original de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de Septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas).
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- Ley 25/1998, de 13 de Julio, de modificación del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de Reordenación de las Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público, que restableció, entre otras cuestiones, la ortodoxia en materia de tasas que volvieron a comprender la utilización del domino público, suprimiéndose en este punto concreto los precios públicos, y así se redactaron de nuevo el artículo 26.1 de la Ley General Tributaria, el artículo 6º de la Ley 8/1989, de 13 de Abril, de Tasas y Precios Públicos y el artículo 20 de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, de Haciendas Locales (...)".
Esta Ley 25/1998, de 13 de julio, regula en el Título I, Capítulo I las Tasas por utilización del dominio público, y por prestación de servicios, gestionadas por el Ministerio de Fomento, y en su Sección 2ª las "Tasas por prestación de servicios y utilización del dominio aeroportuario", que han venido a sustituir a los precios públicos por las Concesiones administrativas, por Autorizaciones especiales y por Prestación de servicios, a que se refieren los presentes autos.
Así resulta que la tarifa de que se trata, aprobada como precio público, incurrió en una clara vulneración del Ordenamiento jurídico, como puso de manifiesto la Sentencia nº 185/1995, del Tribunal Constitucional.
El Real Decreto Ley 2/1996, de 26 de enero, trata de dar cobertura a los precios que se relacionaban en el Anexo A, en el que se mencionan los precios por prestación de servicios gestionados por el ente público AENA regulados en el Decreto 1675/1972, Ordenes de 13 de mayo y 8 de septiembre de 1994, Orden de 28 de diciembre de 1995 y Acuerdo de 23 de mayo de 1994.
Pero, como señala la sentencia de instancia, dicho Acuerdo carece de la publicidad necesaria para reconocerle alguna función normativa en orden al señalamiento de los elementos necesarios para la configuración de la relación jurídico-tributaria, y el apartado k) de la Orden de 13 de mayo de 1994 se refiere a "ocupación o aprovechamiento especial del dominio público por los concesionarios de explotaciones comerciales y empresas de «catering»" que no es extensible o asimilable a la ocupación contemplada en el recurso.
De esta manera la Orden de 16 de julio de 1992 no resulta contemplada en el Real Decreto Ley 2/1996, de 26 de enero, la Orden de 13 de mayo de 1994 no era aplicable al supuesto objeto de las liquidaciones enjuiciadas y es posterior a éstas la Ley 25/1998, de 13 de julio, que sí contempla expresamente como hecho imponible, en su artículo 4.n) "el aprovechamiento especial del dominio público aeroportuario para el transporte y suministro de combustibles y lubricantes, cualquiera que sea el medio de transporte o suministro".
Las razones expuestas justifican el rechazo de todos los motivos de casación, la desestimación del recurso y la imposición legal de las costas a la parte recurrente.
Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia, de fecha 19 de noviembre de 1998, dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Santa Cruz de Tenerife, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 1962/96, con la consiguiente imposición de las costas causadas en este recurso casacional a la citada parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, Don Rafael Fernández Montalvo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.
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SAN, 29 de Noviembre de 2019
...ya ha resuelto en ocasiones precedentes, entre otras la Sentencia de 4 mayo 2011 (Rec 5/2010 ) de esta Sala y Sección, que aplica la STS 22 noviembre 2004 . Asimismo, con posterioridad se ha dictado la STS 6 febrero de 2012 (Rec 1239/2009 ) que reitera la anterior en los términos ".....Esta......