STS, 27 de Febrero de 1999

La Sala de esta Jurisdicción, Sección Octava, de la Audiencia Nacional, con fecha 29 de Octubre de 1996 y en el recurso anteriormente referenciado, dictó Sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Primero.- Desestimar el recurso contencioso administrativo promovido por la Procuradora Dña María LLanos Collado Camacho, en nombre y representación de FRIGORÍFICOS DEL PUERTO AMARO GONZÁLEZ, S.A., contra la resolución del Tribunal Económico Administrativo Central de 8 de Septiembre de 1993 (R.G. 7056-92, R.S. 327-92), sobre aprobación de valores de terrenos de la zona de servicio del Puerto de Alicante y Torrevieja, por ser el acto recurrido ajustado a Derecho. Segundo.- No procede hacer expresa declaración en materia de costas".

Contra la anterior sentencia, la representación procesal de "Frigoríficos del Puerto Amaro González S.A." formuló recurso de casación. Preparado este, emplazadas las partes y remitidos los autos, la recurrente presentó escrito de interposición que basó en tres motivos, todos ellos articulados al amparo del art. 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción aquí aplicable, y por infracción, el primero, del principio de legalidad tributaria por falta de cobertura legal del Real Decreto 2546/85, de 27 de Diciembre, y de la Orden Ministerial de Valoraciones de 22 de Mayo de 1992, e infracción, los otros dos, de dicho Decreto por la Orden de referencia al introducir el concepto ventajas portuarias para cuantificar el canon y la cláusula de actualización por referencia al Índice de Precios al Consumo. Solicitó la anulación de la sentencia. Conferido traslado a la representación del Estado, se opuso al recurso con fundamento, sustancialmente, en que en la instancia solo se había impugnado la Orden de Valoraciones y no se había sustentado un tema de legalidad y en que la Orden se ajustaba al Real Decreto que desarrollaba. Interesó la desestimación del recurso y la confirmación de la sentencia impugnada.

Señalada, para votación y fallo, la audiencia del 16 de los corrientes, tuvo lugar en esa fecha la referida actuación procesal.

Se impugna en este recurso de casación, conforme consta en los antecedentes que preceden, la Sentencia de la Sala de esta Jurisdicción en la Audiencia Nacional, Sección Octava, de fecha 29 de Octubre de 1996, que había desestimado el recurso contencioso administrativo formulado por la entidad mercantil "Frigoríficos del Puerto Amaro González S.A." contra resolución del Tribunal Económico Administrativo Central de 8 de Septiembre de 1993, desestimatoria, a su vez, de la reclamación entablada contra la Orden de la Dirección General de Puertos (por delegación del titular del Departamento) de 22 de Mayo de 1992, mediante la que se aprobó una nueva valoración de los terrenos situados en la zona de servicio de los Puertos de Alicante y Torrevieja.

El pronunciamiento desestimatorio a que acaba de hacerse indicación, sustancialmente, se basó, en primer lugar, en la legalidad del Real Decreto 2546/1985, de 27 de Diciembre, de Política Económico Financiera del Sistema Portuario dependiente de la Administración del Estado, que, en criterio de la sentencia, tenía la cobertura legal que le brindaba la Ley sobre Régimen de Financiación de Puertos de 28 de Enero de 1966 -Ley 1/1966-, modificada por la Ley 18/1985, de 1º de Julio; y, en segundo término, en que las valoraciones efectuadas por la Orden impugnada seguían las pautas del Real Decreto mencionado y en que -fundamento de derecho séptimo- no era aplicable al caso la jurisprudencia de esta Sala, elaborada a propósito de la Sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995, de 14 de Diciembre, por cuanto, también en su criterio, no se estaba ante la aplicación de tarifas o contraprestaciones a satisfacer por las actividades o servicios desarrollados por la Autoridad portuaria, sino ante un canon o contraprestación abonado por la referida entidad con motivo de "la ocupación del dominio público portuario" -a lo que cabría añadir que por causa de su condición de titular de una concesión administrativa en los muelles del Puerto de Alicante-, canon que se vio afectado por la Orden Ministerial de referencia y la nueva valoración de terrenos que la misma determinó.

Con el planteamiento acabado de exponer, la entidad referida articula su recurso de casación sobre la base de tres motivos, todos al amparo del art. 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción aquí aplicable, hoy art. 88.1.d) de la vigente. El primero, por vulneración del principio de reserva de Ley en materia tributaria, recogido en el art. 31.3 de la Constitución, y por vulneración, también, de la doctrina sentada por la antes citada Sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995, de 14 de Diciembre. Los dos restantes, configurados con carácter subsidiario respecto del anterior, por haber incurrido la Orden ministerial originariamente impugnada en extralimitación respecto del Real Decreto 2546/1985.

Pero, con carácter previo al concreto examen de estos motivos, importa tener en cuenta que esta Sala hubo de rectificar la doctrina que había sentado acerca de la naturaleza de las Tarifas portuarias, generales (G) y especiales (E), a que se referían la Ley 1/1966 y el Real Decreto antes citado por la incidencia de la Sentencia Constitucional acabada de mencionar. Así, mientras la Sentencia de 25 de Abril de 1995 entendió que la Tarifa Portuaria G-5 (embarcaciones deportivas) -y por las mismas razones el resto de las Tarifas portuarias- constituía un precio público, y no una tasa, respecto del que resultaba válida la fijación de su cuantía por medio de Orden Ministerial -criterio sustentado en el concepto de precio público que profesaba el art. 24 de la Ley 8/1989, de 13 de Abril, de Tasas y Precios Públicos en su inicial redacción, y en el art. 26 de la propia norma- las Sentencias posteriores de 8 y 9 de Febrero de 1996, 10, 15 y 23 de Enero de 1997 y la más reciente de 11 de Febrero de 1999, ante la anulación parcial de determinados extremos del precitado art. 24 por la mencionada Sentencia - que configuró como prestaciones patrimoniales de carácter público, art. 31.3 de la Constitución, y reintegró implícitamente al concepto de tasa, en cuanto aquí interesa, la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público y la prestación de servicios o realización de actividades en régimen de Derecho público siempre que fueran de solicitud o recepción obligatoria por los administrados o no fueran prestados por el sector privadohubieron de considerar subsumibles las contraprestaciones satisfechas por razón de esas tarifas en el concepto de tasa, con la consecuencia de haber de quedar sometidas al principio de reserva de Ley en cuanto a la determinación de los elementos esenciales que configuran todo tributo, según se desprende del tan repetido art. 31.3 de la Constitución y 10 a) de la Ley General Tributaria, es decir, en cuanto a la fijación del hecho imponible, del sujeto pasivo, de la base, del tipo de gravamen, del devengo y de todos los demás elementos directamente determinantes de la cuantía de la deuda tributaria. Pero esta sumisión, según la propia doctrina constitucional -Sentencias del T.C. 6/1983, de 4 de Febrero, 179/1985, de 19 de Diciembre, 19/1987, de 17 de Febrero, 221/1992, de 11 de Diciembre, y la ya citada 185/1995- no es absoluta, puesto que admite la colaboración del reglamento, colaboración que puede ser especialmente intensa cuando se trata de la fijación o modificación del "quantum" de la carga tributaria, siempre que los parámetros fundamentales para hacerla estén contenidos en la Ley. De ahí que la nueva dirección jurisprudencial concluyera que una cuantificación de las tasas procedentes de las tarifas de referencia por Orden Ministerial había de considerarse nula puesto que "este elemento de la relación jurídico tributaria debería haber estadocontenido, cuando menos, en una disposición con rango de Real Decreto, toda vez que la Ley se circunscribe a establecer unos criterios cuantitativos generales para las tarifas que, por su propia naturaleza, no son idóneos para impedir que la actuación discrecional de la Administración en la apreciación de los factores técnicos se transforme en una actuación libre no sometida a límite, según expresión del Tribunal Constitucional" -fundamento jurídico sexto, in fine, de la sentencia citada de 11 de Febrero de 1999, por no citar otra que la más próxima de la serie recaída sobre el tema-.

Dicho lo anterior y conforme se ha anticipado, el primer motivo de casación descansa en la vulneración del principio de reserva de Ley en materia tributaria y de la doctrina constitucional elaborada en torno al mismo, que se imputa al Real Decreto, tantas veces invocado, 2546/1985, de 27 de Diciembre, en cuanto, carente de cobertura legal según criterio de la entidad recurrente, no podía cumplir la exigencia de reserva de Ley mencionada y había de ser considerado nulo, como también todos los actos adoptados a su amparo -incluida, por supuesto, la Orden inicialmente recurrida de 22 de Mayo de 1992-, que, por haber sido impugnados en tiempo y forma, no merecieran la conceptuación de "situación consolidada" no susceptible de ser revisada -fundamento jurídico 10 de la Sentencia Constitucional 185/1995-.

Sin embargo, no es este el planteamiento correcto del tema. La Ley 1/1966, de 28 de Enero, de Régimen Financiero de los Puertos, dispuso que la financiación de los mismos y de las instalaciones marítimas españolas a cargo de los organismos dependientes del Ministerio de Obras Públicas -art. 1º.1-tendrá lugar merced al "rendimiento de las tarifas por servicios generales o específicos" -art. 1º.2- y que "las tarifas de cada puerto responderán necesariamente a los objetivos de coordinación de transporte que el Gobierno establezca y al principio de rentabilidad de la explotación, de forma que la suma de los productos de las mismas y la de los cánones por concesión administrativa cubra los gastos de dicha explotación, los de conservación, la depreciación de bienes e instalaciones del puerto y un rendimiento razonable de la inversión neta en activos fijos" -art. 3º- . La Ley 18/1985, de 1º de Julio, en cuanto aquí interesa, dispuso los mecanismos adecuados para llevar a la práctica los principios económico financieros contenidos en la primitiva norma legal, mediante la incorporación de previsiones de actualización y revisión trasladadas al ámbito competencial de las distintas administraciones públicas implicadas, pero dejó incólumes dichos principios y los criterios del anteriormente transcrito art. 3º de la Ley de 1966. Por su parte, el Real Decreto 2546/1985, dictado en ejecución de la Disposición Transitoria de la Ley de 1985, procedió a determinar, en el plazo de seis meses establecido, las normas generales de concreción y aplicación de las Tarifas, fijando en el 6% el rendimiento de la inversión neta en activos fijos para el conjunto del sistema portuario y defiriendo a la competencia ministerial la determinación de los límites máximos y mínimos de aquéllas, el criterio para la revisión anual de esos límites y de las cuantías de las propias Tarifas -arts. 2º y 3º- y la determinación inicial y ulterior revisión de los cánones anuales por ocupación de superfície y por utilización de obras e instalaciones del puerto, debiendo las Entidades y Organismos Portuarios remitir al entonces Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, para su aprobación, las valoraciones de los terrenos a efectos de la fijación de cánones.

Es cierto que los evanescentes criterios de determinación de los elementos esenciales de lo que hoy no puede ser calificado de otra forma que de prestación patrimonial de carácter público o, más concretamente, de tasa, que contiene el art. 3º de la Ley aquí aplicable 1/1966, no puede decirse que satisficieran plenamente el principio de legalidad tributaria tal y como ha sido configurado por la doctrina del Tribunal Constitucional y la jurisprudencia de este Tribunal, pero esta tacha es algo imputable a la Ley referida y, por ende, no susceptible de revisión por esta Sala en un sistema de Jurisdicción constitucional concentrada, como es el español, salvo por la via indirecta del posible planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad a que hacen méritos los arts. 5º.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. El Real Decreto 2546/1985, de 27 de Diciembre, en este sentido, tenía la cobertura legal formal que le brindaban las Leyes mencionadas de 1966 y de 1985 tal y como entendió la Sentencia de esta Sala de 7 de Octubre de 1994 al desestimar el recurso contencioso administrativo directo interpuesto por la "Asociación de Navieros Españoles", contra dicha disposición. Lo que ocurre es que tanto las Tarifas portuarias como los cánones anuales por ocupación de superfície y por utilización de obras e instalaciones del puerto, inclusive si estos últimos se encuentran insertos en una concesión de dominio público portuario, como aquí sucede, son prestaciones públicas de carácter obligatorio o, si se quiere y más concretamente, tasas, cuya concreción última de cuantías puede dejarse a la colaboración reglamentaria de acuerdo con la doctrina constitucional y de este Tribunal anteriormente expuesta, sobre todo para el señalamiento y revisión de cuantías relacionadas con los costes concretos de servicios y actividades, pero que no puede extenderse hasta el extremo de que sea una Orden Ministerial -en este caso la recurrida de 22 de Mayo de 1992- la que realice esa función. Con otras palabras: desde la perspectiva de que las Tarifas y Cánones de que aquí se trata podían merecer la calificación de precio público de acuerdo con la versión inicial de la ya invocada Ley 8/1989, de 13 de Abril, el Real Decreto 2546/1985 cumplía las condiciones necesarias para legitimar los ingresos de Derecho Público cuyos elementos esenciales determinaba.Cuando por la incidencia de la Sentencia constitucional 185/1995, de 14 de Diciembre, tales ingresos debieron conceptuarse como tasas o prestaciones patrimoniales de carácter público y naturaleza tributaria, la cobertura del Real Decreto en cuestión se tornó insuficiente. Por eso mismo, el Real Decreto-Ley 2/1996, de 26 de Enero, con vigencia desde la fecha de publicación de la meritada Sentencia -12 de Enero de 1996-, dispuso que, a partir de ese momento, los precios que se relacionaron en su Anexo -entre los que se encontraban los precios públicos por ocupación o aprovechamiento del dominio público portuario en él regulados- tendrían la consideración de prestaciones patrimoniales de carácter público. Es decir, no es que el Real Decreto-Ley viniera a declarar o reconocer la nulidad del Real Decreto de 27 de Diciembre de 1985 y, por consiguiente, la de sus actos de aplicación, sino que, por el contrario, mantuvo su vigencia al elevar de rango normativo la regulación que establecía. No otra cosa puede significar que el párrafo 2º del art. 1º del Real Decreto Ley de referencia determinara que "los obligados al pago y los demás elementos que configuran las distintas prestaciones patrimoniales serán los previstos en la normativa vigente el 12 de Enero de 1996" -entre otras normas, la del Real Decreto en cuestión- y que su modificación -la de esa normativa, por tanto-, con solo rango en principio reglamentario, "solo podrá realizarse por una norma con rango de Ley", además de que "la cuantía exigible por dichas prestaciones será la actualmente vigente", que "podrá ser objeto de modificación por Ley de Presupuestos". La normativa reglamentaria, pues, vigente al respecto solo podía ser modificada o alterada por norma con rango de Ley hasta tanto se aprobara la regulación de las prestaciones afectadas por la Sentencia del Tribunal Constitucional, cosa que hizo la Ley 25/1998, de 13 de Julio, que, por cierto, ha derogado el Real Decreto-Ley 2/1996 sin regular, dentro de las Tasas por utilización del dominio público y prestación de servicios gestionados por el Ministerio de Fomento, las Tarifas y Cánones portuarios de que aquí se trata.

Los razonamientos acabados de transcribir, singularmente el relativo a la improcedencia del señalamiento de los cirterios determinantes de la cuantía y actualización de la carga tributaria por mera Orden Ministerial, conducen directamente a la declaración de haber lugar al recurso, habida cuenta que aquí no se está ante una situación consolidada a la que, por razones de seguridad jurídica, no se pueda aplicar las consecuencias derivadas de la Sentencia constitucional tantas veces citada, conforme determinó su fundamento jurídico décimo, sino ante una realidad -la de las nuevas valoraciones arbitradas por la Orden de 22 de Mayo de 1992- que fué oportunamente impugnada en su momento.

Por otra parte, aun cuando el resto de los motivos de impugnación fuera articulado, como al principio se dijo, con carácter subsidiario respecto del primero y no sea estrictamente necesario su análisis por tanto, es conveniente dejar sentado que la Orden aludida supuso también una clara extralimitación respecto del Real Decreto 2546/1985, por cuanto el art. 8º de éste establecía que "los cánones anuales por ocupación de superfície y por utilización de obras e instalaciones se fijarán inicialmente sumando a la anualidad contable de amortización un mínimo del 6% del valor de los terrenos, obtenidos sobre la base de criterios de mercado, y del valor contable de las obras e instalaciones". Es evidente que en esta fórmula reglamentaria no está autorizado el elemento adicional añadido de las "ventajas portuarias" que, sin embargo, computó en su impugnada Orden la Administración, todo ello aparte de que las aludidas ventajas, con las que quiere significarse el valor añadido que para los terrenos incluidos en el puerto resulta de su localización, ya debieron ser tenidas en cuenta a la hora de efectuar la valoración con arreglo a "criterios de mercado".

También ha de valorarse como infracción reglamentaria de la valoración efectuada en la Orden impugnada la ausencia en el expediente de Memoria Económico-Financiera que la soporte ,habida cuenta que es una obligación impuesta a la Administración por el art. 26.2 de la Ley de Tasas y Precios Públicos de 1989 y una circunstancia negativa que no corresponde al recurrente acreditar.

No la supuso, en cambio -extralimitación reglamentaria, se entiende- el hecho de que la valoración contuviera la incorporación de una cláusula de actualización con referencia al Índice de Precios al Consumo en vez de con relación a un coeficiente, habida cuenta que dicho sistema guardaba, conforme observó la sentencia de instancia, correctamente en ese punto, perfecta coherencia con los mandatos contenidos en el art. 9 de la Ley 18/1985 y el 8º del Real Decreto 25467/1985, que, respectivamente, prevén la actualización anual de los cánones procedentes de concesiones administrativas y el establecimiento de cláusulas de revisión anual y automática de dichos cánones.

Por las razones expuestas procede, según ya se anticipó, dar lugar al presente recurso de casación, con las consiguientes estimación del contencioso-administrativo ventilado en la instancia y sin que sea procedente una específica imposición de costas del recurso y de la instancia con arreglo a lo establecido en el art. 100.2 de la Ley Jurisdiccional aplicable.

En su virtud, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,FALLAMOS

Que debemos declarar, y declaramos, haber lugar al recurso de casación interpuesto por la entidad mercantil "Frigoríficos del Puerto Amaro González S.A." contra la Sentencia de la Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Nacional, Sección Octava, de fecha 29 de Octubre de 1996, recaída en el recurso al principio reseñado, Sentencia esta que se casa y anula. Todo ello con estimación del recurso contencioso-administrativo que la misma resolvió, con anulación de la Resolución del Tribunal Económico-Administrativo Central de 8 de Septiembre de 1993 y de la Orden Ministerial de 22 de Mayo de 1992, por la que se aprobó la IV Valoración de la Zona de Servicios del Puerto de Alicante, y sin hacer especial imposición de las costas de la instancia y de este recurso.

Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fué la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. PASCUAL SALA SÁNCHEZ, estando constituida la Sala en audiencia pública, de lo que como secretario de la misma CERTIFICO.