STS, 10 de Abril de 2001

En la indicada fecha de 7 de junio de 1995, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía en la sede de Sevilla dictó sentencia, en el recurso de dicho orden jurisdiccional número 252/1993, con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que, desestimando el recurso formulado por la ONCE contra la liquidación por precio público girada por el Ayuntamiento de Ubrique, con fecha 12/11/93 e importe de 131.250 pesetas, declaramos la conformidad a derecho de tal liquidación. Sin costas".

Contra la citada sentencia, la representación procesal de la ORGANIZACION NACIONAL DE CIEGOS ESPAÑOLES (ONCE) preparó ante el Tribunal a quo el presente recurso de casación que, una vez tenido por preparado, fué interpuesto en plazo ante esta Sala, desarrollándose, después, procesalmente, conforme a las prescripciones legales; y, formalizado por la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE UBRIQUE su oportuno escrito de oposición al recurso, se señaló, por su turno, para votación y fallo, la audiencia del día 4 de abril de 2001, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.

La sentencia recurrida, por la que se ha desestimado el recurso contencioso administrativo número 252/1993 interpuesto por la representación procesal de la ONCE contra sendas liquidaciones, por el importe conjunto de 131.250 pesetas, giradas por el Ayuntamiento de Ubrique en concepto de Precios Públicos por la ocupación de las vías públicas con cinco kioscos, durante los meses de junio a octubre de 1993, SE FUNDA EN QUE, (a), la cuantificación de los citados precios públicos se atempera a lo previsto en los artículos 45.2 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, de Haciendas Locales, y 25.1 de la Ley 8/1989, de 13 de abril de Tasas y Precios Públicos, pues se ha tomado como referencia el valor de mercado del dominio público utilizado o aprovechado especialmente o el de la utilidad derivada de aquéllos, tal como se infiere de la Memoria Económico-financiera al respecto aprobada previamente (Memoria que, por consiguiente, y frente a lo aducido por la ONCE, existe); (b), los datos para conformar la base y llegar a la cuota líquida de los Precios Públicos de autos son puramente referenciales, y, aunque hubiera sido procedente que la liquidación determinase la ubicación de cada kiosco - evitando, así a la Sala, el tener que hacer deducciones-, se ha comprobado que, partiendo de la asignación de 5.250 P/kiosco-mes, se llega a la mensualidad de 26.250 pesetas por cada uno y a la cuantía de 131.250 pesetas, por los cinco, durante los meses de junio a octubre de 1993; y, (c), la reducción del importe del Precio Público por mor del carácter social y benéfico de la ONCE, con base en el artículo 45.3 de la Ley 39/1988, es sólo -según se dijo en la sentencia dictada en el recurso contencioso administrativo número 4684/1991- una facultad potestativa del Ayuntamiento.

El presente recurso de casación, promovido al amparo del ordinal 3 y 4 del artículo 95.1 de la Ley de esta Jurisdicción, LJCA (según la versión entronizada en la misma por la Ley 10/1992), se funda en los siguientes motivos de impugnación:

1. Con base en el artículo 95.1.3 de la citada LJCA: Porque con el pronunciamiento efectuado en el Fundamento de Derecho Tercero de la sentencia impugnada se quiebra el principio de tutela efectiva, con clara indefensión de la entidad recurrente.

2. Con base en el artículo 95.1.4 de la citada LJCA: Porque se han infringido:

(a), los artículos 45.2 de la Ley 39/1988 y 26 de la Ley 8/1989, en cuanto, primero, el fallo de la sentencia recurrida es contradictorio con el de la sentencia de 4 de mayo de 1992, de la misma Sala, dictada en el recurso contencioso administrativo número 3129/1990, en el que se manifestaba que la utilidad del dominio público se había de determinar aplicando el interés general del dinero al valor catastral del suelo adyacente al ocupado por los kioscos de la ONCE (interés que, según la Ley 31/1991, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1992, era el del 10%), al contrario de lo declarado en la sentencia ahora impugnada, en la que, arbitrariamente, se ha aplicado un 15'5% sobre el valor de mercado del suelo determinado por cada metro cuadrado; y, segundo, la Ordenanza reguladora de los Precios Públicos en Ubrique para el año 1993 ha sido elaborada al margen de los valores señalados en la pertinente Memoria Económico- financiera (que, al justificar el importe de los Precios Públicos, tiene un carácter vinculante, y no meramente referencial), ya que las cuotas establecidas en aquélla sufrieron unos injustificados incrementos, del 500 y 700 por ciento, respecto de los valores reseñados en la Memoria, añadiendo, en contra de lo prescrito en el artículo 45.2 de la Ley 39/1988, un criterio más, el del uso a que se destina la ocupación de la vía pública, con la consecuencia de que, dada la desconexión entre la Memoria y la Ordenanza, es como si ésta hubiera sido aprobada en ausencia de aquélla, con la derivada invalidez de los actos liquidatorios emanados de ambas.

(b), los artículos 9 y 106 de la Constitución, en cuanto el Ayuntamiento ha cuantificado las liquidaciones al margen de las tarifas señaladas en la Ordenanza, pues, si la cantidad líquida por kiosco y mes es la de 5.250 pesetas, resulta una cuota diaria de 175 pesetas, superior a la de 165 pesetas fijada, como la más alta, en la Ordenanza, y, como, además, las tarifas se están aplicando de forma lineal, con un valor unitario y medio, sin hacer distinción de la categoría de la vía pública en donde cada uno de los kioscos se encuentra instalado, se han vulnerado, con ello, los principios de legalidad y seguridad jurídica proclamados en los dos citados preceptos de la Constitución.

El Ayuntamiento de Ubrique recurrido aduce dos causas de inadmisibilidad del recurso casacional, una, por razón de la cuantía del mismo, ya que las liquidaciones de autos no superan el tope mínimo de los seis millones de pesetas establecido en el artículo 93.2.b) de la LJCA (versión del año 1992), y, la otra, por ausencia de fundamento del motivo basado en el ordinal 3 del artículo 95.1 de la citada Ley.

La primera de dichas causas de inadmisibilidad carece de predicamento, porque, como indica la recurrente en su llamado "Requisito Procesal Quinto", y se infiere de todo el tenor de su recurso (especialmente en la parte relativa al fondo del asunto y al motivo basado en el artículo 95.1.4 de la LJCA), se está ante la presencia de un "recurso indirecto", fundado en los artículos 93.3 y 39.2 y 4 de la Ley citada, y, en tal supuesto, las sentencias que se dicten en virtud de dicha clase de recurso, "serán susceptibles, en todo caso, de recurso de casación".

Además, el recurso de casación parte, en realidad, como argumento principal de su pretensión, de que las liquidaciones cuestionadas son inválidas por mor de la falta de legalidad de la Ordenanza reguladora del Precio Público aplicado, en tanto sus tarifas no se adecuan a los valores contenidos en la Memoria Económico-financiera (cuya virtualidad justificativa es, por sí misma, altamente dudosa, hasta el punto de aducir que la misma -la Memoria, se entiende- es inexistente).

Por ello, como el motivo casacional principal -el basado en el artículo 95.1.4 de la LJCA- se ha constreñido cuasi exclusivamente al tema de la legalidad de la disposición general controvertida -las Ordenanzas Fiscales municipales gozan de dicha naturaleza reglamentaria-, el presente recurso de casación está, en dicho aspecto, perfectamente encauzado.

La segunda causa de inadmisibilidad sí debe, sin embargo, estimarse (determinando, dado el estadio procedimental del proceso, la desestimación del recurso), porque el motivo basado, esquemáticamente, en el artículo 95.1.3 de la LJCA incumple no sólo lo establecido en tal precepto sino también lo ordenado en el artículo 99.1, pues, además de que no se ha concretado en qué consiste el presunto quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, y se ignora, por tanto, si se está denunciando la infracción de las normas reguladoras de la sentencia, por alguna clase de incongruencia cometida en la misma, o la infracción de las que rigen los actos y garantías procesales (en cuyo último supuesto, es visto que se ha omitido, también, la formulación de la oportuna petición, en la instancia, de la subsanación de la falta o transgresión cometida, de existir momento procesal oportuno para ello), no se ha expresado 'razonadamente' cuáles son las normas o jurisprudencia al efecto consideradas infringidas y, en consecuencia, el motivo ha quedado viudo de toda justificación fáctico jurídica.

Debe hacerse, antes de entrar en el análisis del fondo del debate planteado, una precisión, y es la de que, en el presente caso de autos, en el que las liquidaciones corresponden a los meses de junio a octubre de 1993, resultan intranscendentes el tenor y los efectos de las sentencias del Tribunal Constitucional 233/1999, de 16 de diciembre, y 106/2000, de 4 de mayo, pues, de acuerdo con lo declarado en nuestras sentencias de 8 de febrero, 15 de abril y 19 de mayo de 2000, tales sentencias del Tribunal Constitucional (en especial, la primera de ellas), en relación con lo establecido en la Exposición de Motivos, en el articulado y, sobre todo, en los apartados 1 y 2 de la Disposición Transitoria Segunda de la Ley 25/1998, de 13 de julio, sobre Modificación del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y Reordenación de las Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público, los precios públicos aquí cuestionados gozan, en principio, desde el punto de vista formal, de plena virtualidad (por más que, desde la entronización de la mencionada Ley 25/1998, constituyen, en puridad, unas Tasas), ya que "hasta el 1 de enero de 1999, las entidades locales podrán continuar exigiendo tasas y precios públicos con arreglo a la normativa anterior" y "las modificaciones -introducidas por dicha Ley- se entienden sin perjuicio del derecho de las Entidades Locales a exigir, con arreglo a la normativa modificada, las deudas devengadas al amparo de ésta".

Procede desestimar, asimismo, el motivo casacional fundado en el artículo 95.1.4 de la LJCA, habida cuenta que:

1. Como ya ha dejado sentado el Tribunal Constitucional, el artículo 45.2 de la Ley 39/1988 respeta el principio de legalidad tributaria en relación con los precios públicos por la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local, al imponer a la Administración, a la hora de fijar la cuantía de la prestación de carácter público, la obligación de circunscribirse, dentro de una razonable esfera de apreciación, a unos criterios de naturaleza técnica que no puede obviar, discrecionalidad técnica que debe estimarse respetuosa con las exigencias de la reserva de ley siempre que, como aquí acontece, tal discrecionalidad pueda considerarse circunscrita de modo que asegure una continua garantía a los interesados frente a posibles arbitrariedades de la Administración.

   Basta la mera lectura del precepto para constatar que el mismo no establece un mínimo por encima del cual los Entes Locales pueden decidir sin ataduras la cuantía de la prestación patrimonial, sino que recoge presupuestos de naturaleza exquisitamente técnica que circunscriben y limitan el ámbito de decisión de los poderes públicos.

   En efecto, tanto el valor de mercado como la utilidad derivada del aprovechamiento especial -que en la sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995 se calificaba, desde la perspectiva del principio de seguridad jurídica, como una fórmula de cuantificación de los precios públicos suficientemente clara- constituyen criterios de indudable naturaleza técnica a los que la Administración Local tiene necesariamente que acudir a la hora de determinar el importe de los precios públicos por la ocupación del dominio público.

   Ciertamente, el contenido exacto de tales magnitudes depende de variables a menudo inciertas; pero no es dudoso que tales variables y, por tanto, tales magnitudes no son el resultado de una decisión antojadiza, caprichosa y, en definitiva, arbitraria del ente público, cuando, a mayor abundamiento, constituye una garantía de la imparcialidad de la Administración el control que, al efecto, establece el artículo 26.2 de la Ley 8/1989 -de aplicación supletoria al ámbito local en virtud de la Disposición Adicional Séptima de la citada Ley-, al señalar que "toda propuesta de fijación o modificación de precios públicos deberá ir acompañada de una 'Memoria Económico-financiera' que justificará ..., en su caso, las utilidades derivadas de la realización de actividades y la prestación de los servicios o los valores de mercado -o de utilidad- que se hayan tomado como referencia".

   Doctrina recogida, asimismo, por esta Sección y Sala en las sentencias antes reseñadas, en el sentido de que "el establecimiento de una carga patrimonial de carácter público exige la observancia rigurosa de las normas que la permiten y regulan, especialmente en sus elementos cuantitativos, sin que sean posibles interpretaciones extensivas o analógicas y, menos, la actuación sin limitación alguna, peor aún que si se tratara de una actividad negocial privada, sometida sólo a las leyes de mercado, pues en los precios públicos no existen ni siquiera las limitaciones que impone el juego de la oferta y de la demanda".

   La Ley 39/1988 permite que se fijen los precios públicos atendiendo al valor de mercado o al de la utilidad derivada de la utilización o aprovechamiento especial del dominio público, ya se elija uno u otro módulo o se ponderen ambos, pero sin que sea admisible aplicar otros criterios distintos de los previstos en la Ley, ni olvidar que el precio, aunque se adjetiva de público, es siempre la contraprestación pecuniaria de la adquisición de un bien o del arrendamiento de un bien o de un servicio, y, por lo tanto, a diferencia de las tasas, que no pueden rebasar el coste estimado de uno y otro, sea posible la obtención de un beneficio, pero éste no puede concebirse ilimitado y sujeto sólo a la voluntad del vendedor o arrendador que, precisamente, porque actúa en el ejercicio de la potestad administrativa, ha de hacerlo nó sólo sometido al derecho sino de forma razonablemente ponderada y siempre bajo el control de los Tribunales.

2. Ya hemos dicho que la Ley no establece fórmula concreta alguna para la determinación de la cuantía del precio público, fijando como módulos de referencia el valor de mercado o el de la utilidad derivada del dominio público ocupado o aprovechado especialmente y siendo en la Memoria Económico-financiera del expediente de aprobación del precio público cuestionado donde ha de especificarse la referencia o el módulo cuantitativo elegido.

   En el presente caso de autos, la citada Memoria Económico-financiera ha concretado el importe del precio público objeto de controversia con referencia a la utilidad derivada del uso del dominio público local ocupado (es decir, se ha elegido una de las dos alternativas modulares posibles de las que ofrece el artículo 45.2 de la Ley 39/1988), utilidad que se ha determinado "calculando el coste financiero que supondría la retribución del capital necesario para adquirir un terreno de las características y de la situación del ocupado".

   Con esta fórmula se ha puntualizado la cuantía mínima de los precios públicos aplicables, dando cumplimiento, con ello, tanto a lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley 39/1988 como en el 25 y 26 de la Ley 8/1989 (estableciéndose, así, un precio público que resulta equivalente a la utilidad derivada de la concreta ocupación del demanio local).

   Por tanto, se ha fijado un precio público no inferior al nivel mínimo establecido en la Memoria y respetuoso con los módulos señalados en las normas reguladoras del mismo (sin que, por su parte, la ONCE haya llegado a probar que los valores asignados y manejados por la Corporación sean desorbitados y no correspondan a la realidad).

3. No se han infringido los artículos 9 y 106 de la Constitución, porque, frente a la alegación de que el Ayuntamiento ha cuantificado las liquidaciones al margen de las tarifas establecidas en la Ordenanza, quedó justificado en la instancia el motivo de esa aparente discordancia entre las tarifas fijadas en la Ordenanza y las efectivamente liquidadas a la ONCE.

   En efecto, el Ayuntamiento, atendiendo sólo a razones de gestión tributaria, liquida, junto al precio público por ocupación de la vía pública con los kioscos, la tasa por prestación del servicio de recogida de basuras, a razón de 300 P/mes por kiosco, de modo que, dividiendo esta cantidad por los 30 días del mes, resulta que, por cada kiosco, se abonan 10 P/día en el citado concepto de tasa, cantidad que, añadida a las 165 P/día correspondientes al precio público por ocupación del demanio, da una cifra global de 175 P/día, que son las efectivamente liquidadas.

   No hay, tampoco, base para aceptar la argumentación de que "las tarifas se están aplicando de forma lineal, sin hacer distinción de la categoría de las vías públicas en donde se encuentran instalados los kioscos", pues la Ordenanza Fiscal establece una diferente cuantía del precio público según el kiosco esté ubicado en calle de primera categoría (165 P/día), de segunda (140 P/día), de tercera (115 P/día) ó de cuarta (90 P/día). Y lo que en este caso acontece es que los cinco kioscos cuestionados están, todos, instalados en calles de primera categoría, con lo que la tarifa aplicada, de 165 P/día, es la correcta.

Procediendo, por tanto, desestimar el presente recurso de casación, deben imponerse las costas causadas en el mismo a la parte recurrente, a tenor de lo al respecto prescrito en el artículo 102.3 de la LJCA (versión del año 1992).

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,