STS, 11 de Junio de 2002

En la indicada fecha de 22 de marzo de 2000, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó la sentencia número 135, con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que, estimando el recurso interpuesto por la Comunidad de Usuarios del Aparcamiento para Residentes denominado Plaza Cantoria, representada por el Letrado Don Javier Andrade Cabello, contra la resolución del Ayuntamiento de Madrid desestimatoria del recurso de reposición formulado contra la liquidación del Impuesto sobre Bienes Inmuebles ejercicio 1995, debemos declarar y declaramos la nulidad de la referida resolución y liquidación a que se refiere, reconociéndole la exención en el Impuesto referido, con devolución del importe de la referida liquidación, con los intereses legales desde su abono; sin imposición en costas".

Contra la anterior sentencia, la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE MADRID interpuso, ante esta Sala, directamente, el presente recurso de casación en interés de la Ley, en el que adujo que se habían cumplido todas las exigencias procesales (legitimación, inimpugnabilidad de la sentencia recurrida en las otras dos modalidades y aportación de la copia certificada de la misma, en la que se hacía constar la fecha de su notificación).

Adujo, también, que la resolución recurrida era gravemente dañosa para el interés general y errónea, y solicitó de la Sala que se declarase como doctrina legal: "Que, en los aparcamientos para residentes construídos por el Ayuntamiento de Madrid sobre bienes de dominio público, los titulares del uso privativo y exclusivo de tales plazas de aparcamiento ostentan la condición de concesionarios demaniales, en base a lo establecido en el artículo 78 del Real Decreto, RD, 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, razón por la cual están sujetos al IBI, en aplicación de los artículos 61 y 65.d) de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, y no gozar los referidos bienes de la exención del artículo 64.b) de dicha Ley, por cuanto no están afectos a un uso o servicio público y general".

Conferido traslado a la COMUNIDAD recurrida, se opuso al recurso, aduciendo, en primer lugar, que era inadmisible, porque el procedente era el de casación ordinaria, y, en cuanto al fondo, que era desestimable, porque los aparcamientos subterráneos, al ser de propiedad municipal y estar destinados a un servicio público, estaban exentos del Impuesto cuestionado,

Por su parte, el ABOGADO DEL ESTADO y el MINISTERIO FISCAL postularon la desestimación del recurso, en virtud de la tesis sustentada, en un caso igual, entre otras, por la sentencia de esta Sección y Sala del Tribunal Supremo de 25 de septiembre de 2000.

Señalada, para votación y fallo, la audiencia del día 4 de junio de 2002, ha tenido lugar en dicha fecha la referida actuación procesal.

Se impugna, mediante la modalidad casacional en interés de la Ley y por el AYUNTAMIENTO DE MADRID, la sentencia número 135 dictada, con fecha 22 de marzo de 2000, por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que había estimado el recurso de dicho orden jurisdiccional número 1321/1998 interpuesto por la COMUNIDAD contra la resolución del referido Ayuntamiento de 18 de marzo de 1998, a su vez denegatoria del recurso de reposición promovido contra la liquidación del IBI correspondiente al ejercicio del año 1995.

Aparecen cumplidos todos los requisitos de carácter procesal determinantes de la admisibilidad del recurso: (a), interposición del mismo dentro de los tres meses siguientes a la notificación de la sentencia recurrida por una entidad plenamente legitimada (artículos 100. 3 y 1 de la vigente LJCA 29/1998, de 13 de julio); (b), escrito de interposición acompañado de copia certificada de la sentencia impugnada, en la que consta su notificación a las partes el día 15 de junio de 2000; (c), inimpugnabilidad de la sentencia referida mediante alguna de las otras dos modalidades casacionales, en especial, de la ordinaria, pues, en contra de lo aducido al respecto por la representación procesal de la citada COMUNIDAD, lo determinante de la clase de recurso casacional a utilizar en el presente caso de autos es la naturaleza y la cuantía de la acción o recurso planteado en la instancia por la entidad afectada, y claro es, en el caso presente, que lo impugnado es una liquidación del IBI por importe de 387.781 pesetas, correspondiente al ejercicio del año 1995, y que, por tanto, todas las demás pretensiones vienen condicionadas, en definitiva, por la cuantía de dicha cuota o deuda tributaria, a tenor de lo prescrito en los artículos 50 y 51 de la LJCA; y, (d), y acotación correcta, por el Ayuntamiento recurrente, de la doctrina que pretende sea sentada por la Sala y que se refiere (como se infiere de la transcripción de dicha postulada doctrina en el segundo párrafo del Antecedente de Hecho Segundo) a la adecuada interpretación de los preceptos de la Ley 39/1988 que enmarcan el hecho imponible, la concreción de la exención señalada en el artículo 64.b) de dicha Ley y también la concreción del sujeto pasivo del IBI en el supuesto de que se trate de titulares del aprovechamiento de una plaza de aparcamiento subterráneo adjudicado y construído por el Ayuntamiento en régimen de concesión.

De los requisitos materiales, el que la sentencia de instancia sea errónea y gravemente dañosa para el interés general, constituye, precisamente, el núcleo de la cuestión a dilucidar (que, para un caso igual al presente, ha sido ya resuelta, por esta Sección y Sala, en la sentencia de 25 de septiembre de 2000, dictada en el recurso de casación en interés de la Ley número 7804/1999, y en la sentencia de 22 de enero de 2002, dictada en el recurso de casación para la unificación de doctrina número 7301/1996).

Lo que la Corporación recurrente interesa, en realidad, es que la Sala declare que los titulares del aprovechamiento --por un determinado lapso de tiempo-- de plazas de aparcamiento de automóviles de un estacionamiento construido en el subsuelo de una calle o vía pública, cuya construcción y explotación ha sido atribuida en régimen de concesión a una determinada entidad que, a su vez, las ha transmitido a residentes en el lugar del emplazamiento previo pago de una cantidad alzada, son, como titulares de una concesión, sujetos pasivos del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, sin que puedan beneficiarse de la exención establecida para los bienes propiedad de los municipios en que estén enclavados, por no estar afectos a servicio público alguno, ya que faltan en el supuesto las notas de gratuidad y uso general, puesto que, desde esta perspectiva, y en su criterio, el uso y aprovechamiento de las plazas solo puede llevarse a cabo por "los particulares que han obtenido la cesión de uso por el concesionario original" y, además, y como queda dicho, mediante el pago de una cantidad alzada.

Con esta formulación, que es la de la Corporación municipal recurrente correctamente entendida, quedan reunidos los términos y razones que pudieran avalar la doctrina que postula. Frente a ella, la sentencia impugnada parte de la imposibilidad de considerar como concesionarios de la utilización o aprovechamiento de las plazas de aparcamiento tanto a la Comunidad de Usuarios que se constituyó cuando fueron transmitidas las plazas existentes --cualesquiera fueran las denominaciones utilizadas--, como a los cesionarios del uso o aprovechamiento de cada plaza en particular, habida cuenta que, en su criterio, si bien la concesionaria original estaba, en virtud del Pliego de Condiciones, autorizada para la cesión del uso de las plazas, la concesión, en sí misma considerada, no había sido transmitida a dichos usuarios. Asimismo, concluye --la sentencia, se entiende-- que, acreditado que el aparcamiento en cuestión estaba situado en el subsuelo de una calle o vía pública, era bien de dominio público cuya titularidad correspondía al Ayuntamiento y, por tanto, estaba exento del I.B.I. con arreglo al art. 64.b) de la Ley de Haciendas Locales, máxime cuando, también en su criterio, la mera existencia de la concesión de la construcción y explotación del estacionamiento implicaba ya la prestación de un servicio público, y cuando, además, la jurisprudencia de esta Sala había ya declarado reiteradamente que el cesionario de un aparcamiento subterráneo no era sujeto pasivo de la contribución territorial urbana por carecer de la cualidad de titular de un derecho real sobre un inmueble perteneciente al Ayuntamiento y ser este él único titular del servicio público, respecto del que el concesionario solo tenía facultades de gestión.

Planteada así la controversia, la Sala no puede acceder a sentar la doctrina legal pretendida, por un triple orden de argumentos.

En primer lugar, porque no puede atribuirse, sin más, a la Comunidad de Usuarios del Aparcamiento de autos, ni a ninguno de sus integrantes, la condición de concesionarios del aprovechamiento del estacionamiento subterráneo mencionado ni de ninguna de sus plazas, cualesquiera fueran las indistintamente utilizadas denominaciones que dicha Comunidad haya merecido a lo largo del expediente, es decir, aunque en alguna ocasión haya sido llamada Comunidad de Concesionarios. Y no lo puede, porque lo impide la obligación del concesionario --condición que sí ostentaba la entidad con la que en dicho régimen la Corporación aquí recurrente había concertado la construcción y la explotación del aparcamiento-- de no ceder o traspasar la concesión a terceros sin la anuencia de la referida Corporación, tal y como previene, específicamente, el art. 128.1.6ª del Reglamento de Servícios de las Corporaciones Locales, aprobado por Decreto de 17 de Junio de 1955, y se desprende, por otra parte, de cuanto hoy dispone, en general, el art. 114 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de Junio, recogiendo anteriores previsiones de la Ley 13/1995, de 18 de Mayo.

Una cosa es, efectivamente, que, en virtud del Pliego de Condiciones y Bases de la Explotación, la inicial concesionaria estuviera facultada para contratar con los residentes en el lugar del emplazamiento la cesión del uso de las plazas de aparcamiento y otra bien diferente que esa facultad encerrara también, y nada menos, que una autorización implícita de transmisión del contrato mismo de concesión. Aunque no haga falta para sentar esta conclusión la anuencia de la propia Corporación aquí recurrente, es de destacar la constancia de que el Ayuntamiento de Madrid lo reconoció así al entender implícitamente que el cambio de titularidad de la concesión requeriría la autorización del Ayuntamiento, que podría otorgarla previa solicitud de la Comunidad de Usuarios al concesionario --es decir, a la entidad constructora--, pero no constaba que tal cambio se hubiera interesado por nadie ni que hubiera sido autorizado por la Administración municipal.

En segundo término, porque, aun cuando de conformidad con la distinción entre supuestos de sujeción o no sujeción al tributo (que delimitan, respectivamente y en sentido positivo o negativo, el hecho imponible) y supuestos de exención (que presupone el hecho imponible), no sea una norma de exención, teóricamente al menos, la más apropiada para, a su vez, contribuir a delimitar la figura del sujeto pasivo, sí lo puede ser cuando es la propia ley la que, en combinación con una exención objetiva o mixta y con la naturaleza real del tributo, la produce. Por ello, una exención, como la aquí controvertida, que declara exentos --y, por ende, no gravados, concepto éste distinto del de no sujetos-- determinados bienes (en cuanto aquí interesa, y como enseguida se verá, "los que sean propiedad de los municipios en que estén enclavados, afectos al uso o servicio públicos"), puede constituir elemento determinante de esa delimitación si es la ley la que, para hacerlo, se refiere expresamente no a la no sujeción, sino al no gravamen, conforme ocurre en la definición del sujeto pasivo recogida en el art. 65.d) de la Ley de Haciendas Locales.

Y, por último y en tercer lugar, porque el art. 64.b) de la referida Ley, conforme se ha visto, reconoce exención a los bienes "propiedad de los municipios en que estén enclavados, afectos al uso o servicio públicos" y, en el caso de autos, ambas condiciones concurren en el aparcamiento subterráneo de que aquí se trata y en las plazas que lo integran. En efecto. Esta exención, autónoma respecto de la que recoge el apartado a) del mismo precepto -- y, por ende, no supeditada a los particulares requisitos de ésta--, únicamente exige, en cuanto aquí interesa, la propiedad municipal y el destino de los bienes de que se trate al uso o servicio públicos. Es obvio que el primer requisito concurre y ha sido admitido, como no podía ser menos, por todas las partes contendientes, incluida la Corporación municipal interesada. No así el de la adscripción del aparcamiento a servicio público alguno, por muy diversos argumentos de esta última, --de la Corporación citada, se entiende--, que conviene sintetizar, aunque, en realidad, ya lo ha sido cuando anteriormente se concretó el verdadero sentido de la doctrina postulada de la Sala, a saber: la falta de gratuidad del aprovechamiento y la falta, también, del requisito de uso general del mismo, desde el momento en que el uso y aprovechamiento de las plazas solo podía llevarse a cabo por los particulares que hubieran obtenido la cesión de uso por parte del concesionario original y, además, mediante el pago de una determinada suma.

Ninguno de estos últimos argumentos pueden acogerse.

Primero, tan pronto se tenga en cuenta que los aparcamientos subterráneos vienen a llenar una necesidad, generalmente sentida por los residentes en determinadas zonas de las poblaciones, como es la de aparcar o estacionar vehículos, prácticamente imposible de satisfacer en superficie. Esta necesidad es general, por cuanto afecta con ese carácter a "los residentes" en zonas respecto de las que la propia Administración municipal considera llega a revestir caracteres de acuciante. Se llena así cumplidamente uno de los caracteres tradicionales del servicio público --la satisfacción de necesidades generales--.

Segundo, tan pronto se considere que la misma fórmula de gestión indirecta empleada por la Corporación recurrente para la explotación de aparcamiento --la concesión-- presupone que se está ante un servicio público, por otra parte, perfectamente encajable entre los que el art. 85.1 de la Ley 7/1985, mencionada, en relación con el 25.1, configura como tendentes a la consecución de fines señalados de la competencia municipal, para las que el precepto prevé, como forma de gestión indirecta --ap. 4.a)--, precisamente, la de concesión. No se trataría, pues, de una manifestación de iniciativa pública para el ejercicio de actividades económicas a que hace méritos el art. 86, aps. 1 y 2, de la propia norma, sino de la prestación de un claro y auténtico servicio público.

Tercero, tan pronto se comprenda que la propiedad municipal de los bienes y su adscripción a un servicio público, que en realidad han configurado siempre el concepto de bienes de servicio público municipal, como se ha visto, no es incompatible con el otorgamiento de aprovechamientos de los mismos y con el pago por ese aprovechamiento de cánones, tarifas o incluso de cantidades alzadas, como ocurre en el supuesto aquí enjuiciado, también tradicionalmente previsto en el contenido de la concesión --arts. 115.6ª del Reglamento de Servicios precitado y 156.1 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, igualmente citado--. Por lo demás, ya se ha anticipado la imposibilidad de extrapolar a la exención aquí enjuiciada las exigencias de uso o aprovechamiento general y gratuito que la exención del ap. a) del art. 64 de la Ley de Haciendas Locales impone, para reconocer la exención, a las carreteras, caminos, restantes vías terrestres y a los bienes de dominio público marítimo terrestre e hidráulico, según la redacción recibida de la Ley 13/1996, de 30 de Diciembre, y que cuadra perfectamente con su naturaleza de bienes de dominio público, subespecie de uso público --dominio natural, en la antigua denominación--, pero que sería difícilmente exigible en bienes afectos a un servicio público que, aun prestado con los caracteres de generalidad antes expuestos, suele suponer la retribución del servicio de que se trate sin por ello obstar a la virtualidad de una exención del IBI fundada en esa particular condición.

En resúmen: por no ser la Comunidad de Usuarios del Aparcamiento, ni sus integrantes, concesionarios de su explotación; por estar los bienes afectos a ese aprovechamiento exentos del Impuesto sobre Bienes Inmuebles y, por no estar gravados y no poderse tener, por ende y en cualquier caso, como sujetos pasivos del mismo a los titulares de una concesión administrativa que recaiga sobre ellos o sobre los servicios a que se hallen afectos, procede concluir la imposibilidad de estimar errónea la sentencia impugnada y, con ello, la de estimar, asimismo, el presente recurso en interés de la Ley.

Cierto es que la nueva versión de los artículos 64.b) y 65.d) de la Ley 39/1988, introducida por la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social, supone una modulación de lo hasta aquí expuesto, que parece, en cierto modo, dar la razón a la tesis sustentada y a la doctrina postulada por el Ayuntamiento recurrente, pues el artículo 64.b) dice ahora que "Gozan de exención los bienes que sean propiedad de los municipios en que estén enclavados afectos al uso o servicio público, salvo que sobre ellos o sobre el servicio público al que se hallen afectados recaiga una concesión administrativa u otra forma de gestión indirecta ... ", y, por su parte, el artículo 65.d) expresa que "Son sujetos pasivos del IBI ... los titulares de una concesión administrativa sobre bienes inmuebles o sobre los servicios públicos a los que se hallen afectados", PERO, aunque la exposición de motivos de la citada Ley 14/2000 indica que "la matización se realiza por razones de tipo técnico, derivadas de la experiencia de aplicación de las normas tributarias por la Administración y los contribuyentes, así como del impacto que la jurisprudencia y la doctrina van generando en la normativa tributaria", LO CIERTO ES que la jurisprudencia inmediatamente anterior a la expresada reforma legal es reproducción y confirmación del criterio fijado en los Fundamentos precedentes de esta sentencia casacional y, por ello, lo que esa reforma puede implicar no es susceptible de ser tomado en consideración sino a partir de la entrada en vigor de la misma (y, en este caso de autos, la liquidación cuestionada es la del ejercicio del año 1995).

De conformidad con lo establecido en el artículo 139.2 de la LJCA 29/1998, de 13 de julio, y siendo actualmente el de casación en interés de la Ley, a diferencia de la configuración que ostentaba en la anterior, la de 1956, según la versión de la Ley 10/1992, un recurso que, como en las demás modalidades casacionales, se sustancia con la presencia y contención de las partes personadas en la instancia, la condena en costas es preceptiva "salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición".

A este respecto, es preciso concluir que éste es un caso en que debe apreciarse la transcrita salvedad, habida cuenta la disparidad de criterios sustentados, al respecto -al tiempo de dictarse la sentencia de instancia-, por diversos Tribunales a quo, según se ha puesto de relieve en las alegaciones de las partes, y, por tanto, la dificultad de interpretación existente en la materia.

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,