STS, 27 de Abril de 2006
| Ponente | RAFAEL FERNANDEZ MONTALVO |
| ECLI | ES:TS:2006:4798 |
| Número de Recurso | 716/2000 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 27 de Abril de 2006 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
RAFAEL FERNANDEZ MONTALVOMANUEL VICENTE GARZON HERREROJUAN GONZALO MARTINEZ MICOEMILIO FRIAS PONCEMANUEL MARTIN TIMONJAIME ROUANET MOSCARDO
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintisiete de Abril de dos mil seis.
Visto por la Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación para unificación de doctrina núm. 716/2000, interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Manuel Lanchares Larré, en nombre y representación de Radio Popular, Cadena de Ondas Populares (COPE), contra la sentencia, de fecha 18 de diciembre de 1999, dictada por esta misma Sección de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en el recurso núm. 418/89 , formulado contra denegación presunta, por silencio administrativo, del Consejo de Ministros del recurso de alzada interpuesto contra liquidación del recurso cameral practicada por la Cámara de Comercio e Industria de Madrid, ejercicio de 1987 e importe de 8.611.505 de pesetas. Han sido parte recurridas la Administración General del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado, y la Cámara Oficial de Comercio e Industria de Madrid, representada por el Procurador de los Tribunales don Manuel Sánchez-Puelles y González Carvajal.
La parte dispositiva de la sentencia recurrida literalmente dice: "FALLAMOS Desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Radio Popular, S.A., contra la liquidación por recurso cameral girada por la Cámara Oficial de Comercio e Industria de Madrid, por cuantía de 8.611.505 pts, ejercicio de 1987, así como contra la denegación presunta, por acto administrativo tácito, del recurso administrativo promovido por la misma entidad ante el Consejo de Ministros, siendo parte recurrida la Administración General del Estado. No ha lugar a pronunciamiento en materia de costas".
La representación procesal de Radio Popular, Cadena de Ondas Populares (COPE), con fecha 31 de enero de 2000, formuló escrito de interposición de recurso de casación para la unificación de doctrina en el que expuso, a su parecer, el cumplimiento de los requisitos procesales de admisibilidad del recurso, fundamentó la infracción legal cometida en la sentencia impugnada, alegando como sentencias contradictorias de la impugnada las dictadas por esta Sección de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de fechas 11 de noviembre de 1994 (rec. cont. adm. 1180/1991), 14 de junio de 1995 (rec. cont. adm. 470/1994), 1 de abril de 1997 (rec. 787/1996) y 5 de febrero de 1999 (rec. cont. adm. 348/1988 ). Y termina solicitando que, previa la tramitación pertinente, se dicte sentencia que resuelva el debate planteado "con pronunciamientos ajustados a Derecho, modificando las declaraciones efectuadas y las situaciones creadas por la sentencia recurrida, que deberá ser casada y anulada, siendo sustituida por otra ajustada a Derecho y conforme con el criterio que la misma Sala Tercera de este Supremo Tribunal ha venido estableciendo desde que el Tribunal Constitucional se pronunció sobre la inconstitucionalidad de la Ley de Bases de 1911 ".
Por otrosí, al amparo del núm. 5 del artículo 97 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LJCA, en adelante ) solicitaba la celebración de vista.
Después de que la parte recurrente acompañó sendas copias de las sentencias señaladas de contraste, el Abogado del Estado, por medio de escrito presentado el 18 de septiembre de 2000, se opuso al recurso solicitando se declarase su inadmisión o, en caso de ser admitido, que no había lugar al mismo, con imposición de las costas a la parte recurrente.
Por escrito presentado el 11 de abril de 2003, el Procurador don Manuel Sánchez- Puelles y González-Carvajal se personó en el recurso, en nombre y representación de la Cámara Oficial de Comercio e Industria de Madrid.
Por providencia de 21 de junio de 2005, con suspensión del plazo para dictar sentencia, se dio audiencia a las partes y al Ministerio Fiscal para que formularan alegaciones e informara, respectivamente, sobre la competencia de esta Sección para conocer del recurso.
Después de evacuado el trámite, por auto de 28 de diciembre de 2005 se acordó la competencia de esta Sección, habida cuenta que las sentencias que se estimaban infringidas procedían de ella misma que era, además, la llamada a conocer del recurso según las reglas generales de reparto de asuntos.
Por providencia de 1 de marzo de 2006, se señaló para votación y fallo el 18 de abril siguiente, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Montalvo, Presidente de Sección
La representación procesal de la entidad recurrente, después de referirse a los preceptos que, a su entender autorizaban la interposición del recurso, en su segundo apartado, menciona las sentencias de contraste y, de manera sumaria, alude a la génesis de dichas resoluciones judiciales y de otras, previas y posteriores, a la sentencia del Tribunal Constitucional 179/1994, de 16 de junio .
En los supuestos citados de contraste "la técnica jurídica fue la misma: se impugnó la legalidad del Decreto de 1974 e impugnándola, se atacaban las liquidaciones camerales, en vez de acudir al recurso frente a la liquidación cameral pura y simplemente".
Según la recurrente, el grave error de la sentencia impugnada es el considerar que el recurso de alzada "per saltum" [ante el Consejo de Ministros] se había interpuesto ante el órgano tutelante," cuando, en realidad, se interpuso ante el órgano del que dimanó la disposición habilitante de la exacción del recurso cameral".
La sentencia recurrida estima la excepción de falta de legitimación pasiva opuesta por el Abogado del Estado a tenor del traspaso de funciones del Estado a la Comunidad Autónoma de Madrid que tuvo lugar por Real Decreto 1455/84 , cuando a juicio de la recurrente, nada tiene que ver dicha legitimación porque no se interpelaba a la Administración General del Estado -Consejo de Ministros- por razón de su tutela sobre la Cámara de Comercio, sino por razón de dimanar (sic) del Consejo de Ministros las normas o disposiciones supuestamente habilitantes para la exacción exigida por la Cámara.
La recurrente añade: "El error en que, de nuevo, incurre la sentencia es manifiesto. No se estaba recurriendo acto alguno, ni expreso, ni tácito de fiscalización de la liquidación practicada por la Cámara Oficial de Comercio e Industria de Madrid. Se está impugnando el Decreto de 2 de mayo de 1974, modificado por el RD de 27 de marzo de 1978 que componen, en unión de la Ley de Bases de 1911 el grupo normativo con fundamento en el cual la Cámara había girado su liquidación. Se estaba impugnando una disposición de carácter general con rango de Decreto y, por consiguiente aprobada por el Consejo de Excmos. Srs. Ministros lo que legitima a la Administración General del Estado para ser demandada conforme a lo que dispone el art. 29.1.a) de la Ley de la Jurisdicción de 1956 , precepto que la sentencia manifiestamente infringe por el grave error por ella padecido, al no haberse percatado de que la impugnación del Decreto 1291/1974 nada tenía que ver con la fiscalización que el citado Decreto atribuyó al Ministerio de Comercio y sí mucho que ver con las normas y los tipos que aquel Decreto estableciera para la exacción de los denominados recursos camerales".
La doctrina de esta Sala, en relación con recursos en única instancia frente a decisiones del Consejo de Ministros en recursos de alzada "per saltum", amparados en el artículo 113.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 , a partir de la STC 179/1994 , es la contenida en las sentencias señaladas de contraste. Mientras que la sentencia recurrida incurre en infracción de los artículos 14, 22.1 y 24 de la Constitución , 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil de 1881 , 29.2.a) y 29.1.a) de la Ley de la Jurisdicción de 1956 y 40 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional , Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre ; e infracción del Decreto de 1974 , por aplicación indebida, en cuanto desarrolla las Bases de 1911, así como, por aplicación indebida del RD 1455/1984, de 4 de julio , de Traspaso de Funciones y Servicios del Estado a la Comunidad de Madrid, así como de las Bases 4º y 5º de la Ley de 29 de junio de 1911 , art. 1 del RDL de 26 de julio de 1958 .
De la tutela judicial efectiva, como derecho fundamental reconocido en el art. 24.1 CE , forman parte los recursos establecidos por el ordenamiento procesal; y, precisamente por ello, dicha tutela debe otorgarse por los Tribunales de conformidad con la naturaleza y régimen jurídico propio de cada medio de impugnación.
Así resulta que el recurso de casación para la unificación de doctrina exige un doble fundamento: la existencia de una contradicción entre la sentencia impugnada y la sentencia o las sentencias alegadas en contraste; e infracción del ordenamiento jurídico por la sentencia impugnada. Así resulta del art. 97.1 LJCA al establecer que se interpondrá mediante escrito razonado que deberá contener relación precisa y circunstanciada de las identidades determinantes de la contradicción alegada y la infracción legal que se imputa la sentencia recurrida.
Debe tenerse en cuenta, además, que entre uno y otro fundamento ha de existir una necesaria relación, entendiendo que la infracción legal imputada a la resolución impugnada ha de constituir el objeto de la contradicción denunciada. De ahí que la contradicción opere como requisito de admisibilidad del recurso y como elemento de su fundamentación.
Por consiguiente, la procedencia del recurso se condiciona, en primer lugar, a que respecto de los mismos litigantes u otros diferentes en idéntica situación y, en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales, se hubiere llegado a pronunciamientos distintos ( art. 96.1 LJCA ), por lo que debe producirse la contradicción entre sentencias determinadas en las que concurra la llamada triple identidad: subjetiva porque las sentencias que se oponen como contrarias afectan a los mismos litigantes o a otros diferentes en idéntica situación; fáctica o relativa a los hechos fijados en la sentencia impugnada y la invocada como contraste; y jurídica referente a las pretensiones ejercitadas en uno y otro proceso, de manera que, dada su analogía, desde el punto de vista de la aplicación del ordenamiento jurídico, reclamen una solución de idéntico sentido.
En segundo lugar, es necesario que exista la infracción legal que se imputa a la sentencia recurrida y que tal infracción constituya el objeto de la contradicción entre sentencias. En virtud de ello, es preciso establecer cuál de los criterios opuestos que han mantenido los tribunales es el correcto, porque en función de esta decisión se habrá de estimar o desestimar el recurso de casación para la unificación de doctrina, ya que no basta con apreciar la contradicción para llegar a dar lugar al recurso ( STS 24 de octubre de 1996 ). Sólo cuando se concluya que el criterio acertado es el de la sentencia antecedente se dará lugar al recurso, no en cambio si la tesis correcta es la contenida en la sentencia que se impugna.
Con base en la referida doctrina, no es posible acoger el recurso de casación que, para la unificación de doctrina, se ha interpuesto por las siguientes razones.
En primer lugar, porque ninguna de las sentencias señaladas de contraste contiene pronunciamiento alguno sobre la legitimación pasiva de la Administración del Estado (Consejo de Ministros), o de la Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid, ni sobre las consecuencias o los efectos derivados del traspaso de competencias a esta Comunidad, que constituye, precisamente, la razón de decidir de la sentencia impugnada.
En consecuencia, falta el primero de los requisitos de la clase de recurso de casación que se decide, ya que no puede hablarse de doctrinas contradictorias entre la establecida por una y otras sentencias. Sencillamente, la establecida sobre la legitimación pasiva en la recurrida no es contraria, ni siquiera distinta, a la de las ofrecidas como término de comparación porque éstas no se plantean ni elaboran criterio alguno sobre dicha excepción opuesta por el Abogado del Estado.
Y por ello, porque la naturaleza de la casación para unificación de doctrina no permite analizar en abstrato una eventual vulneración del ordenamiento jurídico, en desconexión con la doctrina establecida en la sentencia o sentencias precedentes señaladas por la parte recurrente, no es posible siquiera analizar si existió o no error en el planteamiento del recurso resuelto por la sentencia impugnada, ni sobre si ésta vulneró o no los preceptos relativos a la legitimación pasiva de la Administración General del Estado, o de la Comunidad Autónoma de Madrid.
Dicho en otros términos, para acoger el razonamiento de la recurrente, tendría que ser posible que en este recurso de casación se hiciera un nuevo planteamiento del recurso de instancia y, sustituyendo al realizado por la sentencia impugnada, que se pudiera decidir sobre la legitimación pasiva, al margen o con independencia de lo argumentado en las sentencias señaladas de contraste que no contienen doctrina ni pronunciamiento sobre dicho motivo de oposición. Y, como ha quedado señalado, tal posibilidad queda excluida por la naturaleza y régimen de la casación para la unificación de doctrina que se decide y que condiciona la tutela judicial que a través de direcho recurso puede otorgar este Alto Tribunal.
En segundo término, aunque lo señalado es suficiente para la desestimación del recurso, cabe añadir a mayor abundamiento dos precisiones. De una parte, que la finalidad esencial del escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo es identificar la disposición general o acto objeto de la pretensión que se quiere formular en la demanda. Y, en el presente caso, en el correspondiente escrito, se interesaba, en el "Suplico", se tuviera "por interpuesto en tiempo y forma recurso contencioso-administrativo, para impugnar en esta vía jurisdiccional la desestimación por silencio administrativo del recurso de alzada per saltum promovido en nombre de mi mandante [de la recurrente] ante el Ministerio de Economía de Hacienda para su elevación al Consejo de Excmos. Sres. de Ministros, registrado el 6 de febrero del año en curso (1989) y la liquidación girada en carta-recibo de la Cámara de Comercio e Industria de Madrid por el ejercicio de 1987 y por el importe de 8.611.585 pesetas [...]". Y luego, en el suplico de la demanda, se pide que se "declare la nulidad de los actos administrativos impugnados, especificamente, la liquidación cameral emisión 1989 que exigió de mi mandante [de la recurrente] una exacción de 8.611.505 pesetas " (sic).
De otra parte, aceptando dialécticamente el planteamiento de la recurrente, se trataría de la impugnación indirecta de un reglamento o disposición general a través de la impugnación de un acto concreto de aplicación, la liquidación recurrida ( art. 39.2 de la LJ de 1956 ; art. 26 LJCA/1998 ). Y, siendo así, no resultaría posible ignorar, con independencia de la legitimación pasiva de la Administración del Estado -de la que procede la disposición general indirectamente recurrida- la legitimación cameral como Administración de la que proviene el acto directamente impugnado -la liquidación- [art. 29.1.a) LJ de 1956 ; art. 21.1.a) LJCA de 1998 ], teniendo en cuenta que la Cámara Oficial no formaba parte de la Administración del Estado, sino que se articulaba como Corporación de Derecho Público representativa de intereses económicos propios.
Por cuanto queda expuesto el recurso de casación para la unificación de doctrina de que nos venimos ocupando debe ser rechazado. Y siendo esto así, sólo resta añadir que, en cuanto a las costas de este recurso, deben ser impuestas a la parte recurrente la totalidad de aquéllas, y en uso de las facultades que nos otorga el art. 139 de la Ley de la Jurisdicción , establecemos el máximo de la cuantía de la minuta del Abogado del Estado, único que ha formulado escrito de oposición, en la cantidad de 1.600 euros.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad de juzgar que nos confiere el pueblo español,
Que debemos declarar, y declaramos, no haber lugar al recurso de casación para la unificación de doctrina formalizado por Radio Popular, Cadena de Ondas Populares (COPE), contra la sentencia, de fecha 18 de diciembre de 1999, dictada por esta misma Sección de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en el recurso núm. 418/89 , con imposición de costas a la parte recurrente con la limitación cuantitativa señalada en el fundamento jurídico cuarto.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos Rafael Fernández Montalvo Manuel Vicente Garzón Herrero Juan Gonzalo Martínez Micó Emilio Frias Ponce Manuel Martín Timón Jaime Rouanet Moscardó PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, Don Rafael Fernández Montalvo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.
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