STS, 28 de Septiembre de 2004
| Ponente | Manuel Vicente Garzón Herrero |
| ECLI | ES:TS:2004:6005 |
| Número de Recurso | 16/2003 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 28 de Septiembre de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. RAMON TRILLO TORRESD. JAIME ROUANET MOSCARDOD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVOD. MANUEL VICENTE GARZON HERREROD. JUAN GONZALO MARTINEZ MICO
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiocho de Septiembre de dos mil cuatro.
VISTA ante esta Sección Segunda de la Sala Tercera la Cuestión de Ilegalidad número 16/2003, planteada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en referencia a los artículos 310 y 311 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico aprobado por Real Decreto 849/1986 de 11 de Abril, en cuya cuestión de ilegalidad ha sido parte la Administración General del Estado, representada y dirigida por el Abogado del Estado.
La Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid con fecha 27 de Marzo de 2003 y en el recurso número 845/2000, dictó Sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que estimando el recurso contencioso- administrativo interpuesto en representación de D. Oscar, contra la resolución dictada por el Tribunal Económico Administrativo Regional de Madrid el día 23 de Febrero de 2000, formulada contra la liquidación practicada por la Confederación Hidrográfica del Tajo, campaña de 1994, debemos anular y anulamos la resolución del Tribunal Económico Administrativo Regional de Madrid y las liquidaciones a que la misma se refiere, por ser contrarios a derecho los preceptos reglamentarios que le sirven de fundamento (artículos 310 y 311 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril), sin imponer las costas de este proceso a ninguno de los litigantes.".
Mediante Auto de fecha 26 de Mayo de 2003 la Sección Quinta de la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Madrid plantea cuestión de ilegalidad ante el Tribunal Supremo por considerar que los preceptos 310 y 311 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico conllevan la aplicación retroactiva de tarifas, considerada contraria a derecho según los razonamientos contenidos en la sentencia dictada por dicho Tribunal el 27 de Marzo de 2003. Emplazadas las partes, el Abogado del Estado formuló escrito de alegaciones en el que suplica a la Sala dicte Sentencia desestimando la cuestión de ilegalidad.
Señalada, para votación y fallo, la audiencia del 14 de Septiembre pasado, tuvo lugar en esa fecha la referida actuación procesal.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. MANUEL VICENTE GARZÓN HERRERO, Magistrado de la Sala.
Se plantea, en esta cuestión de ilegalidad "si se ajustan al ordenamiento jurídico los preceptos contenidos en los artículos 310 y 311 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico aprobado por Real Decreto 849/1986 de 11 de Abril.
Los citados preceptos establecen: El artículo 310 "La tarifa podrá ser puesta al cobro a partir de la aplicación del presupuesto del ejercicio correspondiente o de la prórroga del anterior. En el caso de que la tarifa no pudiera ser puesta al cobro en el ejercicio corriente debido a retrasos motivados por tramitación de impugnaciones o recursos o por otras causas, el Organismo gestor podrá aplicar provisionalmente y a buena cuenta la última aprobada que haya devenido firme.". El artículo 311 "Una vez aprobados los cánones de regulación y las tarifas de utilización de agua, el Organismo de cuenca formulará las correspondientes liquidaciones y las notificará a los interesados en la forma prevista en la Ley de Procedimiento Administrativo. A los sujetos de la tarifa de utilización del agua se les incluirá en la liquidación anual el importe del canon de regulación que les correspondiera. El Organismo de cuenca podrá exigir el pago directamente a los obligados o, si así lo decidiere, a través de las Comunidades de Usuarios o de cualquier otro Organismo representativo de los mismos.".
La Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid considera que tales preceptos son contrarios a derecho en virtud del razonamiento sostenido en el apartado segundo del fundamento cuarto de la sentencia de 27 de Marzo de 2003 dictada en el recurso número 845/2000 del citado órgano jurisdiccional en el que se afirma: "En el caso que examinamos el Organismo gestor no hizo uso de la facultad que le confiere el artículo 310 del Reglamento, pues lo cierto es que la Confederación Hidrográfica del Tajo no practicó -liquidación a cuenta- aplicando provisionalmente la última tarifa aprobada con carácter firme, sino que, practicó el 23 de Abril de 1997 la liquidación correspondiente a la campaña de 1994 aplicando la tarifa que para dicha campaña había sido aprobada el 27 de Octubre de 1995 y el canon de regulación aprobado el 11 de Enero de 1996, según consta en la propia liquidación. Es decir, sin haber ejercitado previamente la opción prevista en el artículo 310 del Reglamento, se atuvo a lo dispuesto en el artículo 311 y practicó la liquidación referida a la campaña de 1994 una vez que estuvo aprobada la tarifa correspondiente. Ello supone una aplicación retroactiva de dicha tarifa, pues estando referida la liquidación a la campaña de 1994 se aplica en ella una tarifa que no fue aprobada hasta el 27 de Octubre de 1995, es decir, cuando aquella campaña estaba ya agotada. Ciertamente, el modo en que ha procedido en este caso la Confederación Hidrográfica se acomoda a lo previsto en los citados artículos 310 y 311 del Reglamento; pero sucede que lo dispuesto concordadamente en ambos preceptos reglamentarios conlleva a la aplicación retroactiva de tarifas que hemos de considerar contraria a derecho. Desde el punto de vista material, porque tales disposiciones sobrepasan con mucho los límites dentro de los cuales la jurisprudencia constitucional circunscribe la posible retroactividad de normas tributarias o de gravamen (cfr. sentencias del Tribunal Constitucional de 31 de Octubre de 1996, 21 de Mayo de 1997 y 28 de Octubre de 1997, por citar las más recientes). Y desde el punto de vista formal o de rango normativo, porque aquellos preceptos reglamentarios carecen de toda cobertura legal, ya que la simple remisión que hace el artículo 106.4 de la Ley de Aguas a un ulterior desarrollo reglamentario resulta a tal efecto insuficiente, incurriendo por ello los citados artículos 310 y 311 del Reglamento en una extralimitación que esta Sala considera contraria a derecho. En consecuencia, procede anular la liquidación impugnada por ser contrarios a derecho los preceptos reglamentarios que le sirven de fundamento, declarando no conforme a Derecho la resolución recurrida. En base a los anteriores pronunciamientos, una vez firme la presente sentencia, procederá plantear la cuestión de ilegalidad conforme a los artículos 27, 123 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa.".
No es ocioso recordar, en primer término, que el órgano jurisdiccional proponente ha incumplido el ámbito temporal legalmente establecido para plantear la cuestión de ilegalidad que propone.
Efectivamente, el artículo 123 de la Ley Jurisdiccional prescribe: "1. El Juez o Tribunal planteará, mediante auto, la cuestión de ilegalidad prevista en el art. 27.1 dentro de los cinco días siguientes a que conste en las actuaciones la firmeza de la sentencia. La cuestión habrá de ceñirse exclusivamente a aquel o aquellos preceptos reglamentarios cuya declaración de ilegalidad haya servido de base para la estimación de la demanda. Contra el auto de planteamiento no se dará recurso alguno. 2. En este auto se acordará emplazar a las partes para que, en el plazo de quince días, puedan comparecer y formular alegaciones ante el Tribunal competente para fallar la cuestión. Transcurrido este plazo, no se admitirá la personación.". La sentencia de instancia fue declarada firme el día 27 de Marzo de 2003 según consta al folio 45 de los autos. El planteamiento de la cuestión de ilegalidad tuvo lugar el día 26 de Mayo de 2003, pasados, por tanto, los cinco días que fija el precepto más arriba transcrito.
El examen detallado, analítico, de cada uno de los preceptos reputados ilegales obliga a rechazar la cuestión de ilegalidad planteada. La previsión contenida en el apartado primero del artículo 310 no puede tacharse de retroactiva pues el cobro de la tarifa no puede anteceder a la fecha de: "aplicación del presupuesto del ejercicio", momento que excluye cualquier hipotética retroactividad. Si lo que se pasa al cobro es la tarifa prorrogada del ejercicio anterior es evidente que no hay retroactividad alguna, pues además de ser anterior (la tarifa) al momento de su aplicación, ya es, por definición, firme.
La previsión facultativa contemplada en el apartado segundo del citado artículo 310 en cuanto autoriza a aplicar para un nuevo ejercicio, y de modo provisional, la última tarifa devenida firme tampoco puede merecer el reproche que formula la Sala de instancia, pues lo que hace es habilitar una prórroga de tarifas, pero nunca autorizar una retroactividad de la tarifa a cobrar, que, sin embargo, sí podrá ser exigida cuando devenga firme.
Idéntica respuesta merece el primero de los párrafos del artículo 311 pues no solamente no autoriza retroactividad alguna sino que las liquidaciones sólo pueden ser exigidas "una vez aprobados los cánones de regulación y las tarifas de utilización del agua...". Por su parte los apartados segundo y tercero tampoco pueden ser tachados de incurrir en una retroactividad tributaria no autorizada, pues regulan cuestiones claramente distintas al vicio o defecto imputado, como se desprende de su tenor literal, más arriba transcrito.
Esta conclusión que reputa legales los preceptos citados también la sostiene la sentencia de instancia en el fundamento transcrito, cuando afirma: "En el caso que examinamos el Organismo gestor no hizo uso de la facultad que le confiere el artículo 310 del Reglamento, pues lo cierto es que la Confederación Hidrográfica del Tajo no practicó -liquidación a cuenta- aplicando provisionalmente la última tarifa aprobada con carácter firme, sino que, practicó el 23 de Abril de 1997 la liquidación correspondiente a la campaña de 1994 aplicando la tarifa que para dicha campaña había sido aprobada el 27 de Octubre de 1995 y el canon de regulación aprobado el 11 de Enero de 1996, según consta en la propia liquidación.".
Es verdad que los textos cuestionados no tienen la claridad deseable. Quizá deban ser interpretados teniendo en cuenta el procedimiento regulado en el artículo 309.
En tal sentido: El procedimiento previsto en el artículo 309 deberá ser iniciado y terminado antes del comienzo del ejercicio en que las tarifas hayan de ser aplicadas.
Si en el transcurso del procedimiento no hay reclamaciones y el procedimiento termina antes del comienzo del ejercicio al que corresponden las tarifas aprobadas se opera del modo previsto en el artículo 311.
Si el procedimiento no termina antes de que comience el ejercicio en que la tarifa ha de ser aplicada podrá cobrarse provisionalmente y a buena cuenta la última aprobada que haya devenido firme (previsión del artículo 310.2). Posteriormente, cuando la tarifa aprobada devenga firme, cobrar la diferencia entre lo cobrado provisionalmente y lo que resulte definitivo.
Lo que no puede hacerse es aprobar la tarifa con posterioridad al comienzo del ejercicio en que aquélla haya de ser aplicada sin hacer uso de la opción del artículo 310.2.
Parece ser que esto es lo que sucede en los actos recurridos. Pero el efecto contrario al ordenamiento jurídico no se deriva tanto de que los preceptos analizados tengan efecto retroactivo (ya sean aislada o sistemáticamente aplicados) sino por su incumplimiento.
De lo dicho se desprende que la ilegalidad de los actos recurridos radica, más que en la ilegalidad de las normas aplicadas, en el incumplimiento del procedimiento en ellas previsto. Ello comporta la desestimación de la cuestión de ilegalidad propuesta.
Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que, desestimando la cuestión de ilegalidad planteada, por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, mediante el auto dictado, con fecha 26 de Mayo de 2003, en el recurso contencioso administrativo número 845/2000, declaramos la validez de los artículos 310 y 311 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico aprobado por Real Decreto 849/1986 de 11 de Abril, por estar ajustados a derecho; sin hacer expresa imposición de costas.
Esta sentencia no afecta a la situación jurídica concreta derivada de la citada sentencia dictada por el expresado órgano jurisdiccional en el mencionado recurso número 845/2000.
Publíquese el presente fallo en el Boletín Oficial del Estado, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 126.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección que edita el Consejo General del Poder Judicial lo pronunciamos, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fué la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. MANUEL VICENTE GARZÓN HERRERO, estando constituida la Sala en audiencia pública, de lo que, como Secretario de la misma CERTIFICO.
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