STS, 13 de Octubre de 2004
| Ponente | Rodolfo Soto Vázquez |
| ECLI | ES:TS:2004:6403 |
| Número de Recurso | 73/2002 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 13 de Octubre de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. JUAN ANTONIO XIOL RIOSD. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIADª. CELSA PICO LORENZOD. OCTAVIO JUAN HERRERO PINAD. RODOLFO SOTO VAZQUEZ
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a trece de Octubre de dos mil cuatro.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Cuarta por los Magistrados al margen indicados, el recurso Contencioso-Administrativo directo interpuesto por la FEDERACION ESPAÑOLA DE ORTESISTAS Y PROTESISTAS, representada por la Procuradora de los Tribunales Doña Esperanza Azpeitia Calvin, contra el Real Decreto 437/2002, de 10 de mayo, habiendo comparecido el ABOGADO DEL ESTADO en la representación que le es propia por ministerio de la Ley y el CONSEJO GENERAL DE COLEGIOS OFICIALES DE FARMACEUTICOS, representado por el Procurador de los Tribunales Don Ramiro Reynolds Martínez.
Con fecha 15 de julio de 2.002 por la representación procesal de la Federación Española de Ortesistas y Protesistas se interpuso ante este Tribunal Supremo recurso contencioso-administrativo directo contra el Real Decreto 437/2002, de 10 de mayo, por el que se establecen los criterios para la concesión de licencias de funcionamiento a los fabricantes de productos sanitarios a medida.
Mediante escrito de 8 de enero de 2.003 por la Procuradora Doña Esperanza Azpeitia Calvin en representación de la Federación Española de Ortesistas y Protesistas se formaliza la demanda, en la cual, se solicita, se dicte Sentencia por la que estimando los pedimentos de esta demanda se declare nula la resolución impugnada en su totalidad, o bien, y con carácter subsidiario, exclusivamente en lo concerniente a los criterios establecidos a fin de valorar la cualificación profesional del responsable técnico en la fabricación de productos de ortopedia, todo ello con expresa imposición de costas a la Administración demandada.
En 10 de febrero de 2.003 por el Abogado del Estado en la representación y defensa que legalmente ostenta, se presentó la contestación a la demanda, en la cual, se solicita, siguiendo el procedimiento por sus trámites legales se dicte Sentencia por la que con expresa desestimación de la demanda se confirme en su totalidad la norma impugnada.
En 23 de octubre de 2.003 el Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos presentó escrito solicitando se le tenga por personado como parte codemandada en el presente recurso contencioso-administrativo.
Terminado y concluso el período de proposición y práctica de pruebas concedido en este recurso, se dió traslado a las partes para que presentaran sus respectivos escritos de conclusiones. Evacuado dicho trámite y tramitado el recurso según las normas procesales vigentes, señalosé el día 6 de octubre de 2.004 para su votación y fallo, en cuya fecha tuvo lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. RODOLFO SOTO VÁZQUEZ, Magistrado de la Sala.
De acuerdo con lo preceptuado en los artículos 1, 25 y 45 de la Ley 29/98 el presente recurso contencioso ha de entenderse entablado contra el R.D. 437/2002 por el que se establecen los criterios para el otorgamiento de licencias a los fabricantes de productos sanitarios a medida. Así se expresa de manera concreta y clara en el escrito de interposición al que se refiere el último de los artículos citados, en el cual se atribuye a dicho escrito la finalidad de indicar el acto, disposición, inactividad o actuación constitutiva de vía de hecho que es objeto de impugnación. Esa precisión legal obligaría a considerar como desviación procesal inadmisible la circunstancia de que la demanda en que han de plasmarse los hechos y fundamentos jurídicos que constituyen la base de la pretensión pretendiese dirigirse contra actos las disposiciones que no hayan constituido el objeto del recurso contencioso, delimitado obligatoriamente a tenor del artículo 45 (Sentencias de 30 de enero de 1.998, 24 de septiembre de 1.999, 18 de noviembre de 2.002 y 9 de febrero de 2.004, entre muchas otras).
En el caso presente la Federación Española de Ortesistas y Protesistas se limita a suplicar en la demanda que se declare nulo el R.D. que es objeto de impugnación, o bien, con carácter subsidiario, determinados criterios establecidos en el artículo 3.3 del mismo, y ello aunque en el cuarto fundamento jurídico de la misma se haga una referencia a la impugnación indirecta de la Ley 55/99. Esa circunstancia (la identificación de lo efectivamente suplicado en la demanda con lo que constituye el objeto del recurso, delimitado a través del escrito de interposición) excusa de recordar, como acertadamente alega el Abogado del Estado, que la competencia jurisdiccional de los Tribunales de lo Contencioso no se extiende a juzgar en ningún caso de la validez o nulidad de las disposiciones legislativas (artículo 1º de la Ley Jurisdiccional, desarrollando los artículos 117.3 de la Constitución y 5.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial).
Ha de entenderse, por tanto, limitado el recurso entablado en este proceso contra el R.D. 437/2002 a los motivos que se concretan en la impugnación de los criterios fijados en torno a las condiciones admisibles para cumplir con la exigencia de disponibilidad del responsable técnico que se recogen en el artículo 3.3 del mismo, único precepto que se cuestiona de manera concreta, tanto a lo largo del referido escrito como de las alegaciones efectuadas en el curso del expediente por la entidad demandante, y que por ello ha de ser el exclusivo objeto de la decisión del Tribunal de Casación, según lo dispuesto en el artículo 67 de la Ley jurisdiccional.
Pues bien: el R.D. cuestionado ha sido dictado con la finalidad exclusiva de regular los criterios a tener en cuenta por las Comunidades Autónomas para la concesión de las licencias de funcionamiento que se otorguen a los fabricantes de productos sanitarios a medida, sin pretensión alguna de referirse a la regulación, ámbito de capacidad en el ejercicio, o limitaciones que afecten al mismo, de las profesiones cuyos titulares han de encuadrarse dentro de la disponibilidad exigida para el legal funcionamiento de la industria a que se refiere el artículo 3.3.
En el R.D. 437/2002 únicamente se estipula la necesidad de que el responsable técnico, que necesariamente ha de figurar como disponible en la industria correspondiente con la misión de supervisar su actividad, acredite una cualificación adecuada a la naturaleza de los productos a su cargo, relacionando a continuación los criterios admisibles para valorar esa cualificación con arreglo a dos baremos: a) la posesión de una titulación universitaria relacionada con profesión de carácter sanitario, o relacionada con la tecnología de elaboración de los productos, que se complemente con una formación especializada de un mínimo de doscientas horas en las materias que especifica; b) la posesión de una titulación específica en ortopedia, aunque no sea de carácter universitario.
Es precisamente la posibilidad contemplada en el apartado a) lo que constituye el objeto del recurso, puesto que la Federación Española de Ortesistas y Protesistas basa su demanda en dos circunstancias: el carácter de profesión titulada que ostentan los Técnicos Ortopédicos - actualmente Técnicos Superiores en Ortoprotésica- y la ilegalidad que supone el permitir el acceso a la función de responsable técnico de este tipo de industrias a cualquier titulado universitario de carácter sanitario que pueda no tener relación alguna con la especialidad profesional de ortoprotesia.
En sustancia se alega, por tanto, que en el R.D. impugnado se permite ser responsable técnico de industrias de fabricación de productos sanitarios a medida a quienes desempeñan actividades que nada tienen que ver con las que permitían en el R.D. 2727/98, en abierta contradicción con lo que en la exposición que justificaba la promulgación de esta última disposición se mantenía respecto a la no necesidad de hallarse en posesión de titulación de carácter universitario para hacerlo, siempre se reuniesen las condiciones exigidas en el R.D. 2727/98.
Concluye la entidad actora con la afirmación de que existe una infracción del principio de jerarquía normativa, que se deriva del hecho de que una norma dictada para desarrollar otra anterior pueda ir en contra de los principios generales establecidos en ésta, que es lo que viene a ocurrir con el R.D. impugnado en la medida en que su aprobación implica "atacar" (sic) normas que le sirven de base (R.D. 2727/98).
La exposición de los criterios sostenidos por la demandante resulta un tanto confusa, aunque quepa deducir de su argumentación que lo que, en realidad, pretende no es otra cosa que la anulación de la posibilidad de que desempeñen la función de técnicos responsables de supervisión en las industrias, a que se refiere el R.D. objeto de recurso, quienes no se encuentren en posesión de la titulación admitida en el apartado b) que se recoge en el fundamento anterior. Para justificar esa pretensión también se arguye que el ejercicio profesional de los Técnicos Ortopédicos se encuentra perfectamente regulado por las disposiciones vigentes (R.D. 542/95, en relación con el Decreto 389/66), con lo que debe entendérseles exclusivamente legitimados para el desempeño de las funciones que el artículo 3.3 del R.D. 437/2002 ahora combatido atribuye a determinados titulados universitarios, posibilitando una indebida concurrencia de los mismos con los Técnicos antedichos. A lo expuesto se añade, como razonamiento complementario, la impropiedad de dotar de cualificación profesional para el desempeño de esa función a todo titulado sanitario que haya recibido una formación especializada en determinadas materias, cuando ese tipo de cursos formativos no existe como enseñanza reglada, si no es en algunas Facultades de Farmacia.
Pues bien: lo cierto es que la disposición recurrida no niega la existencia de una titulación profesional habilitante del ejercicio de la profesión de Técnico Ortopédico, o su versión actual de Técnico Superior Ortoprotesista, ni tampoco la existencia de las disposiciones legales que amparan su obtención; pero también es verdad que el R.D. 542/92, mediante el cual se dio validez a esta última titulación, no constituye ni puede constituir la regulación del ámbito competencial en el ejercicio de una profesión titulada, si se tiene en cuenta su carácter meramente reglamentario, como ya se cuidó de expresar esta misma Sala en su Sentencia de 11 de diciembre de 2.001 al desestimar la demanda de nulidad formulada precisamente contra el R.D. 2727/1998, en el cual, modificando las condiciones establecidas en el R.D. 414/96, se admitía que, junto con el titulado universitario al que únicamente se le venía otorgando capacidad para desempeñar las funciones de responsable técnico en este tipo de industrias, se permitiese la intervención de cualquier técnico responsable cuya titulación acreditase "una cualificación adecuada para estas funciones". Concretamente en el sexto de los fundamentos jurídicos de dicha resolución se recordaba de manera explícita que el ámbito o delimitación de la capacidad profesional de los títulos no puede establecerse mediante una disposición reglamentaria, conclusión ésta que, por otra parte, no es sino consecuencia del mandato contenido en el artículo 36 de la Constitución y viene siendo sostenida por la doctrina de esta Sala de manera ininterrumpida, al menos desde las Sentencias de 17 de marzo y 7 de junio de 1.986, que reproduce últimamente la de 17 de febrero de 2.002.
Esto sentado, se desvanece la posibilidad de impugnar por vía de indebida invasión en el ámbito de las atribuciones profesionales de los Técnicos Superiores en Ortoprótesis los criterios de cualificación para el desempeño de la función de técnicos responsables a que se refiere el artículo 3.3 del R.D. 437/2002, que no son, por otra parte, sino reproducción sustancial de los ya establecidos en el R.D. 2727/98; con lo que no puede sostenerse que el sistema establecido en el primero de ambos suponga una vulneración de los criterios sentados en el segundo.
La disposición cuya anulación se postula limita sus efectos a los que ya ha sido expresado en el segundo fundamento de esta resolución, sin pretender sentar criterio alguno que afecte a la legitimidad de la titulación en defensa de la cual se produce la actora, ni regular el ámbito competencial o la exclusividad en el ejercicio profesional que recaba la Federación de Ortesistas y Protesistas, que, por otra parte, no aparecen regulados en los términos que exige el artículo 36 de la Constitución. Partiendo de esta realidad no se justifica la alegación de nulidad del precepto impugnado, basado en una hipotética contravención de la exclusividad de funciones que se atribuyen los titulados como profesionales de la ortopedia.
En cuanto a la alegación de la inadecuación que supone el que el artículo 3.3 otorgue la habilitación para el ejercicio de esas funciones a profesionales titulados universitarios, de carácter sanitario, que no se encuentren en posesión de los conocimientos especializados necesarios para el desempeño de las mismas, ha de recordarse, en primer lugar, que su capacitación para desempeñarlas se hace depender de la obtención de una formación especializada obtenida a través de un mínimo de doscientas horas dedicadas a temas relacionados con esos conocimientos específicos. Ello significa que el ejercicio del cargo está condicionado a la acreditación de una capacidad suficiente y también que, si no existen actividades o cursos de formación que cumplan con esas características, como se alega, la posibilidad de acceso a la función técnica que se recoge el artículo 3.3 resultaría inoperante. En segundo término, que el establecimiento de las condiciones de acceso a la función del modo indicado se acomoda al normal y legítimo ejercicio de la potestad reglamentaria de la Administración, frente a lo cual no se han alegado otros motivos legales de nulidad que los ya desechados, como con acierto aduce el representante de la Administración.
En virtud de lo razonado procede desestimar el presente recurso contencioso, sin que sea pertinente hacer siquiera referencia a la nueva alegación introducida en el apartado tercero del escrito de conclusiones, sobre la incompetencia del Ministerio de Sanidad para establecer los conocimientos que hayan de tener los titulados de cualquier profesión, por su evidente improcedencia con arreglo al artículo 65.1 de la Ley jurisdiccional vigente, sin que haya motivos que aconsejen hacer un expreso pronunciamiento en cuanto a costas.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el Real Decreto 437/2002, de 10 de mayo, por ser dicha disposición conforme a Derecho. Sin costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Rodolfo Soto Vázquez, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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