STS, 3 de Junio de 2002
| Ponente | D. JORGE RODRIGUEZ-ZAPATA PEREZ |
| ECLI | ES:TS:2002:3997 |
| Número de Recurso | 5391/1998 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO DE CASACION |
| Fecha de Resolución | 3 de Junio de 2002 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. JUAN MANUEL SANZ BAYOND. RICARDO ENRIQUEZ SANCHOD. JORGE RODRIGUEZ-ZAPATA PEREZD. PEDRO JOSE YAGÜE GILD. MANUEL VICENTE GARZON HERRERO
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a tres de Junio de dos mil dos.
La Sala Tercera de este Tribunal Supremo ha conocido, con la composición reseñada al margen, del recurso de casación contra sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco; fue dictada el 19 de febrero de 1998 en autos de recurso contencioso administrativo contra imposición de sanciones por la concesión de licencias de derribo.
El recurso extraordinario de casación ha sido interpuesto por el Procurador de los Tribunales Don Alejandro González Salinas, en nombre y representación del Ayuntamiento de Elorrio (Vizcaya), siendo recurrida la Diputación Foral de Vizcaya, representada, como parte procesal, por el Procurador de los Tribunales Don Julián del Olmo Pastor; resultando los siguientes
La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco ha conocido del recurso número 4.326/1994, promovido por la representación del Ayuntamiento de Elorrio; ha sido parte demandada la Diputación Foral de Vizcaya y fue promovido contra Orden Foral 1274/94, de 11 de mayo, del Departamento de Cultura de dicha Diputación Foral, por la que se imponen al Ayuntamiento de Elorrio dos sanciones de multa por importe de 8.000.000 ptas., y 6.000.000 ptas. por la concesión de licencias de derribo de los inmuebles números 6 y 8 de la Calle Don Tello de Elorrio.
Dicho Tribunal dictó sentencia el 19 de Febrero de 1998, con la siguiente parte dispositiva:
"FALLO: Que estimando la causa de inadmisibilidad opuesta por la Administración demandada en el presente recurso nº 4326/94, interpuesto por el Ayuntamiento de Elorrio contra Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Diputación Foral de Vizcaya, de fecha 12 de julio de 1994, por el que se desestima recurso de alzada contra Orden Foral 1274/94, de 11 de mayo, del Departamento de Cultura de dicha Diputación Foral, por la que se imponen dos sanciones de multa por importe de 8.000.000,-ptas. y 6.000.000,-ptas. debemos declarar y declaramos inadmisible el recurso por la causa prevista en el artículo 82.b) LRJCA. Sin efectuar pronunciamiento en costas."
La parte demandante preparó recurso de casación; fue tenido por preparado y se remitieron los autos originales a esta Superioridad, emplazándose a las partes para su comparecencia ante la Sala Tercera de este Tribunal Supremo para hacer uso de su derecho, por término de treinta días.
Dentro del término del emplazamiento compareció ante la Sala el Procurador Don Alejandro González Salinas, en nombre del Ayuntamiento de Elorrio; presentó escrito de interposición del recurso de casación. Por Auto de la Sección Primera de esta Sala de 7 de mayo de 1999 se inadmitió el recurso respecto a la sanción de multa de 6.000.000 de pesetas, por defecto de cuantía y la admisión del mismo respecto de la sanción de 8.000.000 de pesetas. Se remitieron las actuaciones a esta Sección Quinta, formalizando escrito de oposición la parte recurrida.
Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para deliberación y fallo y se acordó designar para dicho trámite la audiencia del día 29 de mayo de 2002, en cuya fecha ha tenido lugar.
VISTO, y en atención a los fundamentos de Derecho que se expresan
La sentencia recurrida acoge la causa de inadmisibilidad del recurso opuesta por la Diputación foral de Vizcaya. Toma en consideración que el Alcalde de Elorrio acordó recurrir contra las dos sanciones impuestas al Ayuntamiento por la Diputación foral, como consecuencia del derribo de dos edificios en la calle Don Tello de la localidad, mediante Decreto de la Alcaldía, unido al rollo, de 28 de septiembre de 1994. Dicho Decreto fue dictado al amparo de lo establecido en el artículo 21.1. i) de Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local y se dispuso en él que se daría cuenta al Pleno de la Corporación, para su ratificación.
Pone de manifiesto la Sala de Bilbao que no consta en autos que se haya dado cuenta al Pleno del Ayuntamiento, en la primera sesión celebrada tras la expedición del Decreto, conforme a lo exigido en el artículo 41.22 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, de Reglamento de Organización Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, de que se había ejercido la acción judicial y que - al haberse invocado dicho defecto, junto con otro que no es del caso, como causa de inadmisión por la Diputación Foral - la parte demanda estaba obligada a subsanar el defecto. Que el Ayuntamiento demandante no había efectuado alegación alguna en relación con la causa de inadmisibilidad, aún cuando había dispuesto de trámite hábil para ello a través del escrito de conclusiones, revelando así una negligencia o pasividad intolerable procesalmente por lo que, en consecuencia, debía declararse inadmisible el recurso por la causa del artículo 82 b) de la LJCA.
El Ayuntamiento de Elorrio se opone a este resultado en su primer motivo de casación. Invoca en él, ex articulo 95.1.3.º de la LJCA, infracción del artículo 129 de la LJCA, interpretado a tenor de la jurisprudencia constitucional y del Tribunal Supremo sobre la tutela judicial efectiva (artículo 24.1 CE).
Considera el Ayuntamiento que la Sala de instancia ha interpretado el artículo 129 de la LJCA en forma incompatible con el artículo 24.1 de la Norma Fundamental en cuanto garantiza el derecho a la tutela judicial efectiva y que debió darle oportunidad de subsanar el defecto antes de llegar a una conclusión tan desproporcionada como la inadmisibilidad del recurso. Invoca jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre la necesidad de propiciar interpretaciones favorables al enjuiciamiento de las cuestiones de fondo y la doctrina espiritualista del Tribunal Supremo que entendía que las formalidades procesales no deben ser jamás obstáculos encaminados a dificultar un pronunciamiento de fondo (STS de 24 de abril de 1975).
Critica a la Sala "a quo" poniendo de relieve que al haber aducido la causa de inadmisión la Administración demandada en su contestación, la Sala se limitó a abrir el periodo de prueba por Auto de 11 de enero de 1997, guardando un silencio total sobre la necesidad de subsanar el defecto procesal advertido. Manifiesta que por eso consideró que no era necesario proceder a la subsanación. Invoca las sentencias de esta Sala de 22 de enero de 1996 y 23 de mayo de 1997 en un sentido contrario al muy restrictivo que utiliza la sentencia recurrida y pide que casemos la sentencia ordenando reponer las actuaciones al momento en que se cometió la falta de omisión del traslado para subsanar el defecto, acordando asimismo ordenar al Tribunal Superior de Justicia del País Vasco que entre a examinar la cuestión de fondo.
Se plantea en este caso el régimen de subsanación de defectos que establece el artículo 129, apartados 1 y 2 de la Ley jurisdiccional de 1956 (LJCA), en forma equivalente al actual artículo 138, apartados 1 y 2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LRJCA).
La jurisprudencia de esta Sala viene entendiendo que en los casos en los que el Tribunal aprecia de oficio la existencia de un defecto procesal se encuentra obligado a señalar al demandante un plazo de diez días para que proceda a subsanarlo, con suspensión en su caso del plazo para dictar sentencia (artículo 129.2 LJCA y 138.2 LRJCA), con la consecuencia de que la Sala no puede apreciar la existencia del defecto si no ha ofrecido antes a la parte que hubiera incurrido en él la posibilidad de subsanarlo dentro del plazo previsto en el artículo 129.2 (actual artículo 138.2 LRJCA).
En el presente caso se plantea la cuestión en el caso en que el defecto procesal ha sido suscitado por una de las partes. A diferencia de la doctrina existente respecto del caso anterior, desde las sentencias de 23 de noviembre de 1976 y de 26 de enero de 1988 una jurisprudencia muy abundante en este Tribunal viene declarando que cuando se pone de manifiesto un defecto de capacidad procesal para el ejercicio de acciones en nombre de un ente público o colectivo recae sobre la parte que ha incurrido en él la carga procesal de subsanarlo y en consecuencia de acreditar, siempre que se haya negado de contrario, que ha sido tomado el oportuno acuerdo por el órgano al que estatutariamente se halla encomendada tal competencia o, en el caso que nos ocupa, que ostentaba la competencia para hacerlo, por lo que era necesario que se acreditase que se había dado cuenta al Pleno del Ayuntamiento de Elorrio y que éste había ratificado la decisión del Alcalde.
Cuando la parte que ha incurrido en un defecto puesto de manifiesto por la contraparte no lo subsana, bien dentro de los diez días siguientes a aquél en que se le hizo entrega del escrito de alegaciones previas, contestación a la demanda o cuando se ponga de manifiesto el defecto, bien en cualquier momento ulterior, incluso en el mismo escrito de conclusiones, puede la Sala apreciar el defecto, con las consecuencias que procedan incluso las fatales de la inadmisibilidad, al deber recaer sobre la parte negligente y pasiva en subsanar todas las consecuencias de un defecto que ha podido y no ha querido o sabido subsanar (sentencias de 11 de junio de 1992, 18 de enero de 1993, 2 de noviembre de 1994, 10 de febrero de 1995, 17 de febrero, 8 de mayo, 6 de julio, 17 y 26 de octubre de 1996, 20 de enero y 13 de mayo de 1997, 30 de abril, 12 de junio y 8 de julio de 1998, 20 de abril y 8 de julio de 1999 entre otras).
Es cierto que existen algunas sentencias que exigen al Tribunal que, en todos los casos de defectos subsanables, otorgue la posibilidad formal de remediar el defecto procesal, como condición imprescindible para el caso de que pretenda fundarse en él para inadmitir el recurso. Así resulta de la sentencia de esta Sala 23 de mayo de 1997, que invoca la propia parte recurrente en la que se declara - en contra de lo que opone la recurrida - que no puede declararse la inadmisión de un recurso sin haber dado antes a la actora la posibilidad de subsanar, siendo irrelevante que haya mediado alegación de parte o se aprecie de oficio la omisión producida. Igual doctrina se desprende de las sentencias de 3 de febrero y 12 de noviembre de 1998.
A pesar de ello esta Sala considera obligado inclinarse por la corriente jurisprudencial mayoritaria, de la que se ha hecho mérito anteriormente, en cuanto más ajustada al tenor del artículo 129.1 LJCA (y hoy 138.1 LRJCA). Consideramos decisiva la negligencia y pasividad en la subsanación de un defecto que ha sido puesto de manifiesto en el proceso y que ha podido ser corregido.
Por ello debe desestimarse este motivo de casación. El Ayuntamiento de Elorrio dejó pasar todas las oportunidades procesales que tuvo para acreditar que se había dado cuenta al Pleno de la impugnación planteada y que éste (competente para el ejercicio de las acciones judiciales conforme al artículo 22 j de la LRBRL) había ratificado la actuación del Alcalde. Al ser dicha acreditación indispensable para tener por válidamente constituida la relación jurídico-procesal, según la reiterada jurisprudencia citada, la sentencia recurrida se ajustó a Derecho declarando inadmisible el recurso conforme a lo dispuesto en el artículo 82 b) de la Ley de la Jurisdicción, careciendo de fundamento las infracciones que el motivo denuncia.
Procede la desestimación del motivo, que conlleva la del recurso y la consiguiente imposición de las costas del mismo a la parte recurrente, por imperativo del artículo 102.3 de la LJCA.
En virtud de lo expuesto,
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Procurador Don Alejandro González Salinas en representación del Ayuntamiento de Elorrio (Vizcaya), contra la sentencia dictada el 19 de febrero de 1998 por la Sección Segunda de la Sala de lo contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco. E imponemos expresamente a la parte recurrente las costas del presente recurso.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos T R I B U N A L S U P R E M O Sala de lo Contencioso-Administrativo ________________________________________________ VOTO PARTICULAR FECHA:03/06/2002 RECURSO Nº 5391/1998 (Sección 5ª) VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL MAGISTRADO EXCMO. SR. DON JORGE RODRÍGUEZ-ZAPATA PÉREZ, EN EL RECURSO NÚMERO 5.391/1.998, CONTRA SENTENCIA DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DEL PAIS VASCO DICTADA EL 19 DE FEBRERO DE 1998, EN AUTOS DE RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO CONTRA ORDEN FORAL 1274/94 POR LA QUE SE IMPONEN SANCIONES DE MULTA AL AYUNTAMIENTO DE ELORRIO El Magistrado que suscribe expresa el máximo respeto a la sentencia mayoritaria, que ha redactado como Ponente. Cree necesario no obstante exponer su posición discrepante con la misma mediante el presente voto particular, que redacta en forma de sentencia, conforme a lo que dispone el artículo 260.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. En Madrid, a tres de junio de dos mil dos. VISTO por la Sección Quinta de la Sala Tercera de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo, el recurso de casación interpuesto por el Procurador de los Tribunales Don Alejandro González Salinas, en nombre y representación del Ayuntamiento de Elorrio (Vizcaya) contra sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco dictada el 19 de febrero de 1998 en autos de recurso contencioso administrativo contra imposición de sanciones al Ayuntamiento de Elorrio por la concesión de licencias de derribo. ANTECEDENTES DE HECHO: ÚNICO.- El Magistrado firmante del presente voto particular hace suya la exposición de antecedentes de hecho que se contiene en los apartados correspondientes de la sentencia mayoritaria. FUNDAMENTOS DE DERECHO: PRIMERO a CUARTO : Se aceptan los de la sentencia de la mayoría. QUINTO.- La perspectiva indicada no puede ser decisiva para resolver el caso. Como señala la parte recurrente existe también una corriente jurisprudencial diferente a la que es obligado dar preferencia, en cuanto ofrece una interpretación distinta que es posible en Derecho y resulta más favorable a la posibilidad de enjuiciar la cuestión de fondo planteada en el proceso. Considera esta jurisprudencia que, en todos los casos de defectos subsanables, el órgano jurisdiccional debe otorgar a la parte que incurrió en él la posibilidad expresa de repararlo, siempre que pretenda fundarse en el mismo para declarar la inadmisibilidad del recurso (sentencias de 23 de mayo de 1997 3 de febrero de 1998 y 12 de noviembre de 1998). No se puede negar la existencia de negligencia y pasividad en la subsanación del defecto, en que se ha apoyado la mayoría, cuando el mismo ha sido puesto de manifiesto en el proceso y la parte que incurrió en él ha podido corregirlo. Se debe admitir también, no obstante, que es perfectamente posible interpretar el artículo 129.1 LJCA - y en la misma forma el artículo 138.1 de la LRJCA - en el sentido de que el órgano jurisdiccional está obligado a hacer advertencia expresa de la necesidad de subsanar y del plazo de diez días en que puede hacerlo cuando notifica el escrito que contenga la alegación, siempre que considere que de la misma se pueden extraer consecuencias fatales para la admisión del recurso. El apartado 3 del artículo 138 de la LRJCA parece apoyar esta interpretación - y es lógico que así sea al tratarse de una Ley posterior a la Constitución de 1978 - cuando dispone que sólo cuando el defecto no se subsane debidamente en plazo podrá decidirse el recurso con fundamento en tal defecto. Precisión que puede -y a juicio del Magistrado que suscribe debe- ser interpretada en el sentido de que es necesario en todo caso que el Tribunal haya ofrecido formalmente la posibilidad de subsanar cuando el defecto sea decisivo para la razón de decidir del recurso. A juicio del Magistrado que suscribe la perspectiva determinante para resolver la cuestión no radica tanto en la mayor o menor diligencia del demandante, sino en el plano distinto del carácter subsanable del defecto al que la Sala ha dado relieve de entre los alegados en la contestación, y en los efectos poco razonables y desproporcionados para la tutela judicial efectiva de todo pronunciamiento de inadmisión que se basa en el existencia de un defecto subsanable, máxime cuando el mismo puede remediarse con una simple comunicación del Tribunal y cuando el defecto se produce además en la primera instancia jurisdiccional, distinta de la vía de recurso a efectos del derecho a la tutela judicial efectiva. SEXTO.- El antiformalismo ha sido hasta época reciente uno de los principios esenciales de nuestro proceso contencioso- administrativo. No estará de más recordar el Preámbulo de la Ley jurisdiccional de 1956 cuando advertía que las formalidades procesales han de entenderse siempre para servir a la Justicia, garantizando el acierto de la decisión jurisdiccional, jamás como obstáculos encaminados a dificultar el pronunciamiento de la sentencia acerca de la cuestión de fondo y así obstruir la actuación que constituye la razón misma de ser de la Jurisdicción. No parece que el impacto de la Constitución de 1978 y el derecho de toda persona a la tutela judicial efectiva de sus derechos e intereses legítimos, que garantiza venturosamente el artículo 24 de la Norma Fundamental, nos deba llevar a entender derogado precisamente aquél espíritu antiformalista que regía 1956, sino a la conclusión contraria de no efectuar concesión alguna a tentaciones formalistas, a que también nos exhorta hoy la Exposición de Motivos de la nueva Ley 29/1998, de 13 de julio. SÉPTIMO.- El Magistrado que suscribe considera en definitiva que el principio "pro actione" y la interpretación marcadamente estricta que siempre ha de presidir la interpretación de todos los requisitos u obstáculos formales que impiden el acceso a la jurisdicción deben llevar a inclinarse por la segunda de las líneas jurisprudenciales indicadas y, en consecuencia, a dar lugar al primer motivo de casación. Procederá así casar la sentencia recurrida y retrotraer las actuaciones en instancia al momento en que se incurrió en la falta de omisión del traslado para la subsanación del defecto que, entre los alegados, la Sala considera de relieve para el fallo. Al estimarse esta pretensión principal no ha lugar a pronunciarse sobre el segundo motivo de casación planteado. OCTAVO.- En cuanto a las costas no ha lugar a hacer pronunciamiento sobre las de instancia; cada parte abonará las suyas respecto de las de esta casación. En consecuencia el Magistrado que suscribe el voto particular entiende que el fallo de la sentencia debió ser el siguiente: Que debemos declarar y declaramos haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Procurador Don Alejandro González Salinas en representación del Ayuntamiento de Elorrio (Vizcaya); casamos la sentencia recurrida y ordenamos que se repongan las actuaciones en la instancia al momento inmediatamente anterior al de dictar sentencia, para que por la Sala se de traslado a la Administración recurrente para que subsane el defecto puesto de manifiesto en la contestación a la demanda, que la Sala considera de relieve, debiendo posteriormente dictarse nueva sentencia por la Sala de lo contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, teniendo en cuenta, como proceda, el resultado del trámite indicado. No ha lugar a pronunciarse sobre costas en instancia; cada parte abonará las suyas respecto de las de esta casación. Madrid, a 3 de junio de 2002 PUBLICACIÓN.- Leída fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, Magistrado Ponente en estos autos, lo que como Secretaria certifico.- Fdo.: Doña María Fernández Martínez.
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