STS, 13 de Enero de 1996

En la indicada fecha de 9 de abril de 1990, la Sala de lo Contencioso Administrativo en Sevilla del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía dictó sentencia, en el recurso de dicho orden jurisdiccional número 1841/88, con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que, desestimando las excepciones de inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo interpuesto por la Universidad de Sevilla en los presentes autos y estimando el mismo en todas sus partes, anulamos la liquidación de Tasas por Licencia Urbanística de 20 de mayo de 1987 y resoluciones que la confirman, por exención de su pago de que goza la Universidad, establecida en el artículo 53.1 de la Ley Orgánica 11/83 de 25 de agosto. Sin costas".

Contra la citada sentencia, la representación procesal de la GERENCIA MUNICIPAL DE URBANISMO DEL AYUNTAMIENTO DE SEVILLA interpuso el presente recurso de apelación que, admitido en ambos efectos, ha sido tramitado por esta Sala conforme a las prescripciones legales; y, formalizados por las tres partes personadas sus respectivos escritos de alegaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 12 de enero de 1996, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.

En primer lugar, siguiendo el tenor de la pretensión formalizada en esta alzada por la parte apelante, debe examinarse si concurren, o no, los requisitos necesarios para poder estimar la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo interpuesto, en su día, como recurrente de instancia, por la Universidad de Sevilla, contra la resolución de la Gerencia de Urbanismo de 16 de marzo de 1988 por la que se había desestimado el recurso de reposición promovido contra la anterior resolución de dichaGerencia de 20 de agosto de 1987 en la que se había decidido, a su vez, que la Licencia de Obras concedida el 15 de abril de 1987 para la reforma de la Escuela de Ingenieros Técnicos de Sevilla había sido interesada por el Rectorado de la Universidad y que, por tanto, era ésta la Entidad obligada al abono de la Tasa, por importe de 1.725.000 pesetas, liquidada el 20 de mayo siguiente.

Para justificar tal pretensión de inadmisibilidad se aduce, por la Gerencia apelante, que la citada liquidación, de 20 de mayo de 1987, fue notificada a la Universidad (como solicitante y beneficiaria de la Licencia) el 6 de junio siguiente (con la indicación de los medios de impugnación pertinentes), y que el recurso de reposición no fue interpuesto hasta el 25 de octubre del mismo año, es decir, extemporáneamente, cuando sobradamente había transcurrido el plazo de un mes normativamente establecido para ello y la liquidación estaba, ya, aparentemente, consentida y firme.

Sin embargo, según se argumenta por la propia Universidad y por la Junta de Andalucía, en el intervalo de tiempo existente entre el 6 de junio y el 25 de octubre de 1987 se produjeron unos hechos, calificables de actos propios de la misma Gerencia, que invalidan el anterior razonamiento.

En efecto, el 23 de junio de 1987 la Universidad remitió un escrito a la Gerencia interesando que la liquidación se girase, como verdadera obligada tributaria, a la Consejería de Educación y Ciencia de la Junta de Andalucía, y la Gerencia, una vez sus servicios técnicos, en oficio del 3 de julio, le informaron que la Licencia de Obras había sido solicitada por el Rectorado de la Universidad y que era ésta la concesionaria de la misma, dictó acuerdo, el 20 de agosto siguiente, por el que se ordenó participar tales hechos a dicho Organismo, con transcripción, además, del artículo 3 de la Ordenanza Fiscal municipal relativo al devengo de la Tasa liquidada- (acuerdo que fue notificado el 26 de septiembre de 1987, con la indicación, otra vez, de la susceptibilidad de interposición del recurso de reposición).

Es obvio, por tanto, que, con sus actuaciones, y por mor de la nueva notificación efectuada el 26 de septiembre de 1987, relativa a la concreción de quien era la contribuyente y obligada tributaria de la liquidación cuestionada, la propia Gerencia convalidó los presuntos defectos que la Universidad había implícitamente imputado, con su escrito de 23 de junio, a la liquidación que, con la notificación del precedente día 6, se le había pasado al cobro en período voluntario, y vino a matizar y a aclarar, así, el alcance subjetivo de la exacción, retrasando, hasta la notificación del 26 de septiembre, la viabilidad global de su impugnación y eliminando, hasta el cierre del período impugnatorio, todo grado de consentimiento y firmeza de la misma.

No existen, por tanto, razones suficientemente fundadas para poder estimar la concurrencia de la causa de inadmisibilidad, por extemporaneidad de la reposición, del recurso contencioso administrativo en su día promovido por la Universidad de Sevilla.

Sin embargo, sí ha de darse lugar a su pretensión (de fondo) de que, al no concurrir los condicionantes precisos para declarar la no sujeción y/o la exención de la Universidad, procede desestimar el citado recurso contencioso administrativo y declarar la conformidad a derecho de la liquidación de la Tasa girada el 20 de mayo de 1987.

En primer lugar, debe dejarse sentado que, a pesar de lo argüído por la Gerencia de Urbanismo -en su contestación a la demanda y en su escrito de conclusiones de instancia- en relación a que, al haber sido solicitada la Licencia de Obras en el año 1982, es en tal momento cuando se devengó la Tasa -a tenor del artículo 12.2 del Real Decreto 3250/1976, de 30 de diciembre-, y, consecuentemente, no podían aplicarse a la misma normas promulgadas con posterioridad (como era la Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria -DE LA QUE LUEGO SE HARÁ MENCIÓN-), no puede aceptarse tal tesis, pues no hay prueba alguna, en el expediente y en las actuaciones jurisdiccionales, de que la petición de la Licencia tuviese lugar en el año 1982.

Lo único cierto, según los citados antecedentes, es que, el 6 de abril de 1987, los Servicios Técnicos de la Gerencia informaron en torno al presupuesto de la contrata de las obras (86.250.000 pesetas), y que, el 15 de abril, la Comisión Ejecutiva de la misma Gerencia dió su conformidad a la propuesta de concesión de la Licencia.

Por tanto, si el devengo de esta clase de Tasas se produjo, según el artículo 205.1 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril -reiteración del antiguo artículo 12.1 del Real Decreto 3250/1976-, no desde la presentación de la solicitud que promueva el expediente, sino, más bien, "desde que se inició la prestación del servicio o se realizó la actividad", o sea, en este caso, desde las actuaciones iniciadas en el año 1987, ha de ser el Real Decreto Legislativo 781/1986, ya vigente en esa fecha, y no el citado RealDecreto 3250/1976, el que sirva de ordenamiento básico regulador, con todas las consecuencias inherentes, del tributo objeto de controversia en los presentes autos.

La Universidad de Sevilla basó su pretensión de inviabilidad de la Tasa en las dos siguientes líneas argumentales:

1. En que las obras proyectadas no incidían en los presupuestos del artículo 178 de la Ley del Suelo, Texto de 1976 (a que se hace referencia en el artículo 212.8 del Real Decreto Legislativo 781/1986: "tasa por prestación del servicio y/o realización de la actividad de otorgamiento de las Licencias Urbanísticas exigidas por el citado artículo 178"), y no procedía, por tanto, la consecuente liquidación de la Tasa y la sujeción a tal gravamen.

2. En que la Universidad está exenta del pago de Tasas por Licencia de Obras (y este es el punto básico objeto de controversia) en virtud de lo dispuesto en los artículos 65.1 de la Ley 14/1970, de 4 de agosto, General de Educación y Financiación de la Reforma Educativa, y 53.1 de la Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto, antes ya citada, de Reforma Universitaria.

La primera de dichas líneas argumentales encierra, a la vista de la específica formalización de la pretensión de la Universidad, una patente contradicción (y, en cierto aspecto, una confusión de conceptos técnico-jurídicos elementales), pues la misma instó una Licencia y una simultánea exención del pago de la Tasa correspondiente en función de unas obras que, según su propio criterio, no estaban sujetas a Licencia y, por tanto, estaban exentas del citado gravamen tributario.

Es evidente que si las obras, como se intenta alegar, no estaban sujetas a la Licencia, ni, por tanto, por falta de objeto, a la Tasa por concesión de la misma, no cabe hablar de exención de ésta última. O hay "no sujeción" o "exención", pero no ambas cosas a la vez.

En nuestro ordenamiento urbanístico las "obras de reforma", como las de autos, están sujetas al régimen autorizatorio, aun cuando se realicen sobre bienes afectos al cumplimiento de los fines de la Universidad.

En efecto, las obras de reforma constituyen un indubitado "acto de edificación" y están incluídas, por tanto, en el presupuesto fáctico del artículo 178 de la Ley del Suelo, y, en esencia, también, en el contexto del artículo 1 del Reglamento de Disciplina Urbanística de 1978.

Además, el citado artículo 178 sujeta a Licencia los actos de edificación y uso del suelo "cualesquiera que sean la persona que los realiza y los fines de la edificación", ya que, en el marco de dicho precepto y de los que le subsiguen, no hay ninguna exclusión ni por el sujeto titular de la obra ni por el destino de la misma, salvo la excepción, muy circunstancial, contemplada en el número 2 del artículo 180 -de la misma Ley-, que obviamente no es la del caso de autos.

Por otra parte, tanto el artículo 180.1 de la Ley del Suelo como el 7.1 de su Reglamento de Disciplina reiteran que los actos sometidos a Licencia "que se promuevan por órganos del Estado o entidades de derecho público que administren bienes estatales estarán igualmente sujetos a Licencia municipal".

Según las sentencias, entre otras, de esta Sala, de 16 de mayo y 29 de noviembre de 1989, 12 y 26 de febrero y 4 de julio de 1990, 22 de abril y 11 de noviembre de 1991, 24 de febrero y 14 de abril de 1992, y 11 de marzo de 1994, "aún cuando el hecho imponible de las Tasas viene constituído, no tanto por la obtención de un resultado concreto -la consecución de una Licencia-, como por la prestación de unos servicios o la realización de actividades de la competencia municipal (el control de la adecuación a la normativa urbanística de las obras que se pretenden realizar) que, al beneficiar o afectar de modo particular a ciertas personas, permiten individualizar una parte de su coste y repercutirlo sobre aquéllas, en las Tasas por otorgamiento de Licencias Urbanísticas dicha actividad municipal se ordena a un resultado -la obtención de la Licencia-, que concreta en el solicitante la cualidad de beneficiario o afectado positivamente por la intervención policial del Ayuntamiento y permite considerarle como sujeto pasivo u obligado tributario".

Es decir, en la Tasa por Licencia de Obras existe un hecho genérico que la justifica, cual es la prestación de un servicio, y otro hecho más específico que la motiva, cual es la concesión (como acto positivo) de la Licencia, y el cumplimiento de ambos hechos, prestación del servicio y concesión de la Licencia, es lo que genera, en definitiva, la obligación de contribuir.

El Real Decreto Legislativo 781/1986 (como, antes, el Real Decreto 3250/1976), en su artículo 199,efectúa una clasificación de las Tasas en dos apartados: a) Tasas por utilizaciones privativas y aprovechamientos especiales; y, b) Tasas por prestación de servicios y realización de actividades.

Y, como ya se ha apuntado, la Tasa de autos está incluída en el segundo de dichos apartados, como derivada, según el artículo 212.8 del citado Texto, del otorgamiento de la Licencia Urbanística exigida en el artículo 178 de la Ley del Suelo.

No se trata, en consecuencia, de un Impuesto sobre la propiedad o de una contribución o gravamen por el aumento del valor del bien afectado por las obras autorizadas, sino, propiamente, de una Tasa, como se ha dicho, por la prestación de unos servicios o actividades municipales (con el carácter y alcance antes indicados), cuyo abono, en concepto de sujeto pasivo u obligado tributario, es a cargo de quien los solicita y/o de aquél a quien se le prestan.

En principio, pues, según la jurisprudencia comentada, "la exención establecida en el artículo 22 del Real Decreto Legislativo 781/1986 se refiere a las Tasas Municipales, pero siempre que éstas tengan por objeto los aprovechamientos inherentes a los servicios públicos de comunicaciones que el Estado, la Comunidad Autónoma, la Provincia o la Mancomunidad, Agrupación o Entidad Municipal Metropolitana en la que figura el Municipio de la imposición exploten directamente, y los que inmediatamente interesen a la seguridad y defensa nacionales, y si la Tasa objeto de la presente reclamación es la Tasa por Licencia de Obras, típica Tasa por servicios o actividades incluída en el número 8 del artículo 212 del citado Real Decreto Legislativo, no puede postularse la exención respecto a ella y sí, en cambio, de todas aquéllas que figuran en el artículo 208 como Tasas por utilizaciones privativas o aprovechamientos especiales; y lo contrario sería tanto como ampliar el ámbito de la exención más allá de sus términos estrictos, lo cual viene prohibido con carácter general por el artículo 24.2 (antiguo) de la Ley General Tributaria y, con específica referencia a este caso, por el artículo 202.2 del Real Decreto Legislativo 781/1986".

A mayor abundamiento, en contra de lo declarado por la sentencia de instancia, la exención del pago de la Tasa aquí cuestionada no está incluída en el ámbito objetivo de los beneficios fiscales reconocidos a las Universidades por los artículos 65.1 de la Ley 14/1970 y 53.1 de la Ley Orgánica 11/1983.

Ambos preceptos, con un semejante (con ciertos matices) tenor literal, vienen a establecer que los bienes afectados al cumplimiento de los fines de la Universidad y los actos que para el desarrollo "inmediato" de tales fines realicen y los rendimientos de los mismos DISFRUTARÁN ("en la misma medida que el Estado" -puntualizaba el artículo 65.1 de la Ley 14/1970-) DE EXENCIÓN TRIBUTARIA ("absoluta", "incluídas las Tasas y Exacciones Parafiscales" -añadía el citado artículo 65.1-), siempre que esos tributos y exacciones recaigan directamente sobre la Universidad en concepto de contribuyente y sin que sea posible legalmente la traslación de la carga tributaria a otras personas.

En efecto, y en primer lugar, la Tasa de autos está legalmente conceptuada, según ya se ha expuesto, como Tasa derivada de la prestación de un servicio (prestación que constituye el elemento objetivo de su hecho imponible). Dicho tributo no grava, pues, directamente, ningún bien ni acto de la Universidad, sino que, por el contrario, es, simplemente, la contraprestación de un servicio prestado, a la misma, por el Ayuntamiento.

En segundo lugar, aun en el hipotético supuesto de que se entendiera que se está gravando la actividad constructiva o edificatoria de la Universidad, referida a un Centro Docente, tampoco procedería la exención, en cuanto no son actos realizados para el desarrollo o cumplimiento "inmediato" de los fines de aquélla. Efectivamente, los fines de la Universidad están perfectamente delimitados en los artículos 30 de la Ley 14/1970 y 1 de la Ley Orgánica 11/1983, a saber, en resumen, fomento de la ciencia, la técnica y la cultura y preparación para el ejercicio de actividades profesionales que exijan la aplicación de conocimientos y métodos científicos o para la creación artística.

Obviamente, al acondicionamiento de un centro universitario no constituye, por sí misma, el ejercicio "inmediato" de ninguna de las indicadas finalidades, aun cuando sí sea una exigencia previa o un instrumento o medio necesario para la realización de los actos (docentes, de investigación, culturales, etc.) directamente encaminados al cumplimiento de tales fines.

Por último, tampoco se da, en este caso, el requisito de la imposibilidad legal de trasladar la carga tributaria a otras personas, pues la Universidad, en cuanto sometida a las normas que regulan la contratación administrativa del Estado, está obligada al incluir en el correspondiente Pliego de Cláusulas Generales Administrativas la obligación del contratista de satisfacer, entre otros conceptos, las Tasas que se deriven de la obra contratada (según la Cláusula 12 del Pliego de Cláusulas Administrativas para lacontratación de obras del Estado, aprobado, en su día, por el Decreto 3854/1970, de 31 de diciembre); y, en consecuencia, no sólo no es imposible el traslado de la citada carga tributaria, sino que es constringente para la Universidad, ya que, en caso contrario, la supuesta exención no beneficiaría a la misma sino al contratista.

A mayor abundamiento, y como cierre de toda la argumentación precedente, ha de tenerse en cuenta, dentro del marco normativo de la versión del artículo 65.1 de la Ley 14/1970 -que condicionaba el disfrute de la exención tributaria de la Universidad a que lo fuese "en la misma medida que el Estado"-, que éste, en principio, no ha gozado nunca de exención de la Tasa por Licencia de Obras o Urbanística, pues el artículo 202 del Real Decreto Legislativo 781/1986 (y 9 del Real Decreto 3250/1976), según se ha expuesto antes, limita la exención estatal a las Tasas por aprovechamientos inherentes a los servicios públicos de comunicaciones y por los que interesen a la seguridad y defensa nacional, excluyendo a todas las demás, pues "salvo los supuestos establecidos, no se admitirá, en materia de Tasa, beneficio tributario alguno".

Todo ello de acuerdo con el principio de interpretación restrictiva de la aplicación de las exenciones y en congruencia, además, con el propósito del sistema fiscal de que el coste de los servicios públicos divisibles por los que se devenguen Tasas sea íntegramente compensado con el importe del mismo.

Y tal conclusión, con abstracción de lo que ya se ha sentado en torno al alcance del artículo 53.1 de la Ley Orgánica 11/1983, es aplicable, mutatis mutandi, a la Universidad, pues, si el artículo 180.1 de la Ley del Suelo establece que "los actos relacionados en el artículo 178 que se promuevan por órganos del Estado o Entidades de derecho público que administren bienes estatales están igualmente sujetos a Licencia Municipal", resulta inviable que pueda entrar en juego, en favor de la Universidad, tanto desde el punto de vista objetivo como subjetivo, la exención de la Tasa por prestación de servicios prevista en el artículo 212.8 del Real Decreto Legislativo 781/1986.

Contra todo lo razonado, carece de predicamento lo que, en relación con supuestos semejantes, ha declarado, en otras ocasiones, la Sala de instancia. Es cierto, como se afirma por la misma, que las leyes son derogadas por leyes posteriores y que no es infrecuente encontrar ejemplos legislativos de que una norma rígida, con vocación de generalidad, se vea ulteriormente cuarteada por otras del mismo rango, con carácter sectorial, que introducen excepciones en lo que inicialmente aparecía como un designio inamovible (como traducción o plasmación, tal cambio, en los textos legales, de los distintos intereses políticos, económicos o sociales circunstancialmente dominantes).

Pero esta tesis no es aplicable al caso controvertido, porque, a tenor de lo que ya se ha dejado expuesto con anterioridad, ni el artículo 65.1 de la Ley 14/1970, ni el 53.1 de la Ley Orgánica 11/1983, han podido incidir, desvirtuándolo, en el criterio general, de exclusión de las exenciones de las Tasas por la prestación de servicios -como la de autos-, previsto, incluso para el Estado y Entidades de derecho público, en el artículo 202.2 del Real Decreto Legislativo 781/1986 (ó 9.2 del Real Decreto 3250/1976).

Procede, por tanto, estimar la pretensión subsidiariamente suplicada, en su escrito de alegaciones, por la Gerencia de Urbanismo apelante, y, con desestimación del recurso contencioso administrativo promovido, en su día, por la Universidad de Sevilla, confirmar la liquidación recurrida.

Sin que haya méritos para hacer expresa condena en las costas de esta alzada, por no concurrir los requisitos exigidos para ello por el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,