STS, 9 de Junio de 1998
| Ponente | D. PASCUAL SALA SANCHEZ |
| Número de Recurso | 6063/1992 |
| Procedimiento | APELACION |
| Fecha de Resolución | 9 de Junio de 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a nueve de Junio de mil novecientos noventa y ocho.
VISTO por la Sección Segunda de la Sala Tercera de este Tribunal, integrada por los Excmos. Señores Magistrados anotados al margen, el recurso de apelación formulado por el Ayuntamiento de Valencia, representado por el Procurador Sr. Pulgar Arroyo y bajo dirección letrada, contra la Sentencia de la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, Sección Primera, de fecha 26 de Marzo de 1992, dictada en el recurso ante la misma seguido bajo el número 1493/91, sobre tasa por licencia de obra, en el que figura, como parte apelada la entidad "Unión Promotora Valenciana S.A.", representada por el Procurador Sr. Gómez Simón y también bajo dirección letrada.
La Sección Primera de la Sala de esta Jurisdicción en Valencia, con fecha 26 de Marzo de 1992 y en el recurso anteriormente reseñado, dictó Sentencia, que contenía la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Estimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Procuradora Dª Alicia Ramírez Gómez, en nombre de UNIÓN PROMOTORA VALENCIANA, S.A. contra la presunta desestimación por el AYUNTAMIENTO DE VALENCIA del recurso de reposición formulado contra la resolución de su Alcaldía de 29 de mayo de 1991, las que declaramos contrarias a Derecho y anulamos, dejándolas sin efecto. Reconocemos el derecho de la actora a la devolución del ingreso provisional efectuado por importe de 6.525.327 ptas, sin hacer expresa imposición de costas".
Contra la anterior Sentencia, la representación del Ayuntamiento formuló recurso de apelación. Admitido a trámite, emplazadas las partes y remitidos los autos, la apelante evacuó el traslado de alegaciones aduciendo, en sustancia , que si bien el solicitante de la licencia, transcurridos dos meses desde la petición, acudió a la Comisión Provincial de Urbanismo y, como esta no se pronunciara en el plazo de un mes, obtuvo la licencia por silencio positivo, tanto el Ayuntamiento como el solicitante continuaron, aquel, prestando sus servicios de verificación del cumplimiento de la legalidad urbanística, y el peticionario de la licencia adecuando el proyecto a las observaciones formuladas, por lo que, cuando dicho Ayuntamiento la concedió formalmente, se habían producido todos los requisitos legitimadores de la tasa. Interesó, en consecuencia, la revocación de la Sentencia. Conferido el mismo traslado al apelado, alegó, también en sustancia, que los servicios de verificación solo legitiman la tasa cuando es el Ayuntamiento quien otorga la licencia, pero nó cuando ésta se ha obtenido por silencio. Terminó suplicando la confirmación de la Sentencia.
Señalada, para votación y fallo, la audiencia del 2 de Junio de 1998, tuvo lugar en esa fecha la referida actuación procesal.
La cuestión esencial a resolver en este recurso se centra en determinar si, obtenida una licencia de obras o de construcción merced al mecanismo del silencio administrativo y por el procedimiento establecido en el art. 9.7º.a) del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de Junio de 1955, no obstante haberse prestado por el Ayuntamiento la correspondiente actividad o servicio de verificación y contraste del proyecto presentado con la legalidad urbanística aplicable y de haberse producido por el peticionario la aportación de los documentos complementarios y modificativos de dicho proyecto a que fue requerido por la Corporación, se puede considerar realizado el hecho imponible de la tasa por otorgamiento de licencia de obras a que se refería el art. 199 del Texto Refundido de las Disposiciones vigentes en materia de Régimen Local de 18 de Abril de 1986 o, en términos generales, el art. 20 de la vigente Ley de Haciendas Locales.
A este respecto, es necesario destacar que esta Sala, en Sentencia de 24 de Septiembre de 1996 y con doctrina reiterada en la de 16 de Abril de este mismo año en curso, para resolver un problema similar al que en este recurso se plantea, ha resaltado la naturaleza de "acto genuinamente municipal" que conviene a la concesión u otorgamiento de una licencia de obras y que resulta de cuantos preceptos la han regulado y regulan en la legislación urbanística -arts. 242.1 y 243.1 de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de Junio, 4º.1 del Reglamento de Disciplina Urbanística de 23 de Junio de 1978 y art. 179.1 del Texto Refundido de la citada Ley, aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de Abril-, en coherencia con su significación de último y más específico acto de control del uso del suelo y en coherencia, también, con el régimen general de concesión de licencias en el ámbito local -art. 21 de la Ley 7/1985, de 2 de Abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, art. 24 del Texto Refundido precitado de 18 de Abril de 1986 y art. 41.9 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales de 28 de Noviembre de 1986-, naturaleza, la expresada, de "acto municipal por excelencia" que no se pierde por la específica regulación del silencio positivo contenida en el art. 9 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, también antes invocado, de 17 de Junio de 1955.
En efecto, prevé este precepto, partiendo de una distinción entre licencias para obras mayores - entre las que han de considerarse incluidas las licencias de construcción de inmuebles o su reforma- y para obras menores, que, en el primer supuesto, transcurridos dos meses desde el ingreso de la solicitud en la Corporación sin que se hubiera notificado resolución expresa, el peticionario de la licencia puede acudir a la Comisión Provincial de Urbanismo, donde existiere constituida, y si en el plazo de un mes no se le notifica tampoco acuerdo expreso, se entiende otorgada por silencio administrativo. Nótese que el precepto acabado de examinar se refiere a una particular reglamentación del efecto positivo del silencio que ha sido el tradicional en materia de licencias y actos de autorización -vgr. art. 95 de la Ley de Procedimiento de 1958- con la lógica excepción de los casos en que , mediante ellos pudieran adquirirse facultades en contra de la legalidad urbanística -art. 242.6 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 y 5º.1 del Reglamento de Disciplina-. Quiere decirse con esto que el Reglamento de Servicios no había instaurado ningún procedimiento bifronte, competencialmente compartido entre los Ayuntamientos y las Comisiones Provinciales de Urbanismo -hoy los correspondientes órganos de las Administraciones Autonómicas- para la concesión de licencias. El otorgamiento de las mismas, por consiguiente, tanto, en los supuestos de resolución expresa como de ficción de la misma o acto tácito, era y es un "acto municipal".
Prescindiendo ahora de las dificultades que, en orden a la vigencia total o parcial del Reglamento de Servicios mencionado, produce su falta de actualización, prescrita, sin embargo, por la Disposición Final Primera de la precitada Ley 7/1985 -dificultades que, principalmente, afectan, por un lado, a la subrogación de las Comunidades Autónomas en la competencia municipal una vez desaparecida de la Ley del Suelo la previsión genérica de subrogación de órganos centrales y provinciales que contemplaba el art. 5º.4 del Texto Refundido de 1976, y, por otra parte, la diferente regulación de los actos presuntos en el Reglamento y en los arts. 43 y 44 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, sobre todo en lo que toca a plazos y a la articulación del certificado de actos presuntos-, es lo cierto, sin embargo, que, como esta Sala tiene reiteradamente declarado, de acuerdo, por otro lado, con cuanto establecían los arts. 6.b) del Real Decreto 3250/1976, de 30 de Diciembre, 199.b) del Texto Refundido de 18 de Abril de 1986 y establecen los arts. 20 y concordantes -fundamentalmente el 23.2.b)- de la vigente Ley de Haciendas Locales, el hecho imponible de esta tasa es, precisamente, la autorización municipal para construir como resultado de la prestación de unos servicios o la realización de actividades de la competencia municipal que concretan en el solicitante la cualidad de beneficiario y, por ende, de sujeto pasivo -Sentencias, entre otras, de 7 de Junio y de 18 de Diciembre de 1995-, de tal suerte que si el Ayuntamiento deniega la licencia no puede exigir el pago de liquidación alguna por este concepto. De ahí que lo decisivo para legitimar esta tasa no sea el sentido de las actividades municipales a desarrollar con motivo de la solicitud de la licencia, esto es, que tales actividades -principalmente de orden técnico-urbanístico- sean o no favorables a su concesión, sino el acto final de otorgamiento. Es decir, una actividad de informe favorable en principio a la concesión que, pese a ello, desembocara en una denegación de la licencia, no legitimaría a la Corporación para girar liquidación alguna por la tasa y, en cambio, sí se produciría tal respaldo en el caso contrario.
Pues bien; en el supuesto de autos, no se está en presencia de una denegación municipal presunta, por silencio administrativo, de una licencia de obras. Antes al contrario, se ha obtenido una licencia de obras por un acto tácito, que no ha perdido su naturaleza de acto municipal, ulteriormente refrendado por resolución de la Alcaldía de 7 de Diciembre de 1990, en la que expresamente se otorgó al peticionario licencia para "la construcción de un conjunto de cuatro edificios compuestos de dos plantas de sótano para aparcamiento, planta baja comercial y siete plantas altas destinadas a vivienda, con diez viviendas por planta... conforme al proyecto presentado en fecha 13 de Diciembre de 1989, complementado y "modificado" con la documentación aportada en 20 de Junio de 1990 y plano de fijación de alineaciones que se adjunta al documento de la licencia". Es decir, ha habido un acto municipal de otorgamiento de licencia, inclusive con modificación del proyecto primitivamente presentado que no pudo ser contemplada ni tenida en cuenta al tiempo en que se entendió obtenida la licencia por el mecanismo del silencio previsto en el art. 9º del Reglamento de Servicios de 1955 y que solo fué analizada previamente a la resolución expresa de concesión de la licencia. Ha habido cumplida prestación de actividad técnico-urbanística de la Corporación previa al acto de concesión de la licencia, inclusive con la colaboración decidida del particular peticionario que, a requerimiento municipal, aportó las modificaciones y adiciones al proyecto inicial que se estimaron necesarias. En tales condiciones, pues, no se podía negar la realización del hecho imponible de la tasa aquí cuestionada y la legitimación municipal para liquidarla y hacerla efectiva.
Al no haberlo entendido así la sentencia impugnada, y por las razones expuestas, se está en el caso de estimar el recurso, sin que puedan apreciarse, sin embargo, méritos suficientes para una específica condena de costas con arreglo a lo prevenido en el art. 131.1 de la Ley de esta Jurisdicción.
En su virtud, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,FALLAMOS
Que, estimando, como estimamos, el recurso de apelación formulado por el Ayuntamiento de Valencia contra la Sentencia de la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, Sección Primera, de fecha 26 de Marzo de 1992, recaída en el recurso al principio reseñado, debemos declarar. y declaramos, dicha Sentencia no ajustada a Derecho y, consecuentemente, la revocamos. Todo ello con desestimación del recurso que la misma resolvió, con confirmación de la liquidación allí anulada y sin hacer particular condena de costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fué la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. PASCUAL SALA SÁNCHEZ, estando constituida la Sala en audiencia pública, de lo que como secretario de la misma CERTIFICO.
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