STS, 20 de Junio de 2001

En la indicada fecha de 23 de marzo de 1996, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón dictó la sentencia número 249, con la siguiente parte dispositiva: "FALLO: Primero.- Estimar en parte el presente recurso contencioso administrativo núm. 386/93 y declarar la nulidad parcial de los actos impugnados a fin de que sea practicada nueva liquidación por el Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras conforme a lo expuesto en el Fundamento de Derecho Tercero, con devolución al recurrente de la cantidad ingresada en exceso, más los intereses legales correspondientes, y desestimarlo en todo lo demás. Segundo.- No hacer especial imposición de costas".

Contra la citada sentencia, la representación procesal de Don Jaime preparó ante el Tribunal a quo el presente recurso de casación que, una vez tenido por preparado, fué interpuesto ante esta Sala, desarrollándose, después, procesalmente, conforme a las prescripciones legales; y, formalizado por la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE ZARAGOZA su oportuno escrito de oposición al recurso, se señaló, por su turno, para votación y fallo, la audiencia del día 13 de junio de 2001, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.

LA SENTENCIA DE INSTANCIA, estimatoria parcial del recurso contencioso administrativo número 386/1993 interpuesto por Don Jaime contra el acuerdo del Ayuntamiento de Zaragoza de 24 de marzo de 1993, confirmatorio, en reposición, del de 13 de mayo de 1992, y relativo a las liquidaciones de la Tasa por Licencia de Obras y del ICIO giradas con motivo de la construcción de 125 viviendas en la calle del DIRECCION000 número NUM000 de Zaragoza, SE FUNDA (como justificación de su fallo, confirmatorio de la exacción de la Tasa y anulatorio de la del ICIO, que ha de ser sustituída - ésta última- por otra en la que en la base imponible del Impuesto se excluyan las partidas correspondientes a gastos generales, beneficio industrial y honorarios profesionales), EN LOS SIGUIENTES RAZONAMIENTOS, sucintamente expuestos:

1. El 13 de mayo de 1992, el Ayuntamiento otorgó Licencia aprobando el proyecto de "ejecución" de 125 viviendas en la calle DIRECCION000 número NUM000 de Zaragoza, visado por el Colegio Oficial de Arquitectos, en la que se incluía como condición séptima C el deber de finalizar las obras en el plazo de 30 meses, así como una liquidación por la Tasa de dicha Licencia de 1.670.025 pesetas y otra por el ICIO de 38.255.658 pesetas.

2. Transmitida la Licencia, por su titular, Canal Imperial 90 S.A., a Construcciones Lain S.A., con conocimiento del Ayuntamiento, dicha segunda entidad interpuso recurso de reposición, que fué desestimado el 24 de marzo de 1993.

3. En el consecuente recurso contencioso administrativo, número 249/1993, la demandante interesó sentencia en la que se declarase la nulidad de los dos citados acuerdos municipales, dejando sin efecto la mencionada condición séptima C y las liquidaciones comentadas, con devolución de las 5.533.471 pesetas ingresadas en concepto de Tasa por Licencia y de las 38.155.658 pesetas abonadas en concepto de ICIO; y, subsidiariamente, que se declarase la nulidad parcial del ICIO, con devolución de 2.165.414 pesetas, más los intereses legales correspondientes.

4. Transmitida de nuevo la Licencia, con conocimiento de la Corporación, compareció en autos el Sr. Jaime , por sustitución procesal, al haberse subrogado en la misma posición ostentada por Construcciones Lain S.A.

5. La demandante arguyó que, el 19 de agosto de 1980, se concedió a los Sres. Jaime y Carlos José Licencia para construir 27 viviendas unifamiliares en hilera en la misma calle DIRECCION000 número NUM000 , a la que, en el año 1981, siguió la aprobación del proyecto de "ejecución", con abono de la Tasa en agosto de dicho año, expidiéndose, el siguiente 2 de septiembre, certificación para que las obras pudieran comenzarse.

   Y, en base a ello, añadió que la Licencia otorgada el 19 de abril de 1991, aprobatoria del proyecto básico antecedente de la Tasa y del ICIO ahora cuestionados, se configura como una 'modificación' de la antes citada del año 1980 que, al no estar afectada de caducidad, impide tanto la aplicación de la Ley 8/1990, de 25 de junio, sobre Urbanismo, en lo referente a la condición séptima C, como el giro de la Tasa por Licencia y del ICIO.

6. Pero la tesis de la demandante no es pertinente si se atiende a la diferencia sustancial entre el proyecto aprobado en 1981 (27 viviendas unifamiliares en hilera) y el que es objeto de la Licencia de 1991 y 1992 (construcción de 125 viviendas en altura).

   Y esta desemejanza justifica, por un lado, que la nueva edificación quede ya sometida al régimen urbanístico entronizado por la Ley 8/1990, en cuyo artículo 23 se previene que el acto de otorgamiento fijará el plazo de finalización de las obras (concretado en la comentada condición séptima C); por otro lado, que ha quedado cumplido el hecho imponible de la liquidación de la Tasa ahora cuestionada (es decir, 'la prestación de un servicio o la realización de una actividad municipal', como es la verificación de las condiciones de legalidad e idoneidad exigidas respecto del proyecto presentado, a tenor de los artículos 20, 23.2.b y 26 de la Ley 39/1988, de Haciendas Locales, y 6, 13 y 15 de la Ley 8/1989, de Tasas y Precios Públicos); y, en fin, por último, que el ICIO es conforme a derecho, pues, según el artículo 103.4 de la Ley 39/1988, su devengo se produce con la iniciación de las obras, que ha tenido lugar después de la entrada en vigor de dicha norma legal.

7. La base imponible del ICIO viene limitada, según los artículos 103 y 104 de la Ley 39/1988, por la cantidad que constituye el 'coste de ejecución material de la obra', con exclusión, pues, del IVA, de los gastos generales, del beneficio industrial y de los honorarios profesionales, y, por ello, debe sustituirse la liquidación de dicho Impuesto por otra atemperada a la doctrina acabada de exponer (con devolución del exceso y de sus intereses legales correspondientes).

El presente recurso de casación, promovido al amparo del ordinal 4 del artículo 95.1 de la Ley de esta Jurisdicción, LJCA (según la reforma introducida en la misma por la Ley 10/1992, de 30 de abril), se funda en los tres siguientes motivos de impugnación:

1. Error en la apreciación de la prueba, por infracción del artículo 1218.1 del Código Civil, CC, en cuanto que establece que los documentos públicos (en este caso, los integrantes del expediente administrativo, ex artículos 1216 del CC y 596.3 y 4 de la Ley de Enjuiciamiento Civil de 1881, LEC) hacen prueba, aun contra tercero, del hecho que motiva su otorgamiento y de la fecha de éste.

   Según las resoluciones municipales de 19 de agosto de 1980 (aprobatoria del proyecto básico de 27 viviendas unifamiliares en hilera), 30 de septiembre de 1981 (aprobatoria del proyecto de ejecución de las mismas) y 19 de abril de 1991 y 13 de mayo de 1992 (aprobatorias de la modificación de la Licencia y proyectos originales para la construcción, ahora, sobre la misma superficie, de 125 viviendas en altura), o sea, según esos documentos públicos, no existe la diferencia sustancial que en la sentencia recurrida se imputa a aquellos proyectos iniciales y al actual (cuando, además, la Licencia para éste último es una mera modificación de la anterior); y, como las obras se iniciaron el 26 de julio de 1982 y la Licencia de 1981 no ha incurrido en una presunta caducidad, es obvio que, ante tal status fáctico jurídico, la modificación de la misma no ha podido quedar sometida al ámbito de aplicación de la Ley 8/1990, ni sujetas al ICIO regulado en la Ley 39/1988 las obras reemprendidas en 1991 pero iniciadas en 1982, ni consumados los hechos imponibles de dos Tasas por concesión de lo que, en definitiva, no es más que una sola Licencia.

2. Vulneración de la doctrina fijada en las sentencias de esta Sala de 2 de noviembre de 1990 y 31 de marzo de 1989, en cuanto, en el primer caso, a las Licencias anteriores firmes y no caducadas no les puede afectar el planeamiento posterior, y, en el segundo, aunque en una Licencia se fije un plazo de validez, éste nunca opera automáticamente, sino que requiere una expresa declaración de caducidad, que ha de ser remate de un expediente seguido con todas las garantías; por lo que debe anularse la comentada condición séptima C (plazo de 30 meses de finalización de las obras en la Licencia de 'modificación' de la otorgada en 1981) y devolverse la diferencia en las Tasas de los derechos de Licencia satisfechos (por un montante de 5.533.471 pesetas).

3. Vulneración de la doctrina fijada en las sentencias de esta Sala de 28 de enero y 31 de octubre de 1994, que establecen que el hecho imponible del ICIO comienza a realizarse al iniciarse la ejecución de la obra, por lo que no procede su aplicación si aquélla se ha iniciado antes de que en el municipio hubiera entrado en vigor la correspondiente Ordenanza.

   Y, en este caso, las obras se iniciaron el 26 de julio de 1982, es decir, antes de la implantación del ICIO por la Ley 39/1988 y por la Ordenanza número 10 de 29 de diciembre de 1989; sin que tal hecho quede afectado por la posterior adaptación del proyecto de construcción de viviendas unifamiliares en hilera a viviendas plurifamiliares en altura.

   Y termina con el SUPLICO de que se anulen las resoluciones recurridas y las liquidaciones de la Tasa por Licencia de Obras y del ICIO, dejando sin efecto la condición séptima C (el plazo de 30 meses para la finalización de las obras) y declarando el derecho del Sr. Jaime a que se le reintegren los 5.533.471 pesetas ingresados en exceso en concepto de Tasa por Licencia y los 38.255.658 pesetas ingresados en concepto de ICIO, con sus intereses legales.

Dado el carácter improrrogable de la competencia de las Salas de lo Contencioso Administrativo, que establece el artículo 8 de la LJCA (versión de los años 1956 y 1992), ha de examinarse, incluso de oficio o a instancias (o insinuación) de la parte recurrida, y con carácter previo a los motivos de casación propuestos por la recurrente, la posible inadmisibilidad total o parcial del presente recurso casacional en atención a la cuantía (cuando ésta no exceda de 6 millones de pesetas, a tenor de lo al respecto prescrito en el artículo 93.2.b de la LJCA, en su versión del año 1992).

En este asunto, la cuantía del recurso contencioso administrativo fué fijada en la cantidad de 43.789.129 pesetas, teniendo en cuenta la consignada en el escrito de interposición de aquél.

Pero tanto en el suplico del escrito de demanda como en el del escrito de formalización del presente recurso de casación se solicita, respecto a la Tasa por la Licencia de Obras objeto de controversia, que se reintegre al recurrente la cantidad de 5.533.471 pesetas ingresadas en exceso por dicho concepto; de modo y manera que, siendo tal cifra, en su calidad de cuota diferencial exclusivamente y en definitiva reclamada, la determinante de la cuantía litigiosa de la pretensión relacionada con la mencionada Tasa, el recurso casacional deviene inadmisible, parcialmente, por lo que a dicho concreto tributo se refiere, en tanto en cuanto, si bien la cuantía del recurso de instancia viene especificada por la suma del valor de las pretensiones acumuladas, sin embargo, tal cuantía global no comunica a las pretensiones de cuantía inferior a los comentados 6 millones de pesetas la posibilidad de recurrir, pues, a dicho efecto, las mismas han de ser consideradas de un modo aislado, individualizado e independiente, y sólo pueden ser, por tanto, recurribles las que exceden de la citada cifra (ex artículos 50 y 51 de la LJCA, en su versión de 1956 y 1992).

Por tanto, el presente recurso es inadmisible en toda la parte que se refiere a la Tasa por Licencia de Obras (inadmisibilidad que, dado el estadio procesal actual del proceso, se convierte en desestimación).

Por otro lado, es constante la jurisprudencia de esta Sala en cuanto a que es irrelevante, a efectos de la inadmisibilidad del recurso de casación por razón de la cuantía, que se haya tenido el mismo por preparado en la instancia o que se haya hecho su ofrecimiento al notificarse la sentencia impugnada, o, incluso, que se haya admitido a trámite en esta alzada por medio de providencia, siempre, naturalmente, que, como aquí acontece, la cuantía sea estimable e inferior (en todo o en parte) al límite legalmente establecido de los 6 millones de pesetas.

No procede, tampoco, estimar, en cuanto al fondo, el presente recurso casacional en lo que respecta a la parte de la sentencia de instancia referente a la liquidación del ICIO (cuyo fallo queda confirmado en el sentido de excluirse de la base imponible de la exacción de tal Impuesto los conceptos que en aquél se especifican), habida cuenta que:

1. El primero de los motivos casacionales carece de predicamento, porque la sentencia no ha puesto en duda que el Sr. Jaime hubiera obtenido Licencia para la edificación de las 27 viviendas unifamiliares, en 1980, para ser construídas en el solar comentado, y que pagase la Tasa establecida entonces (aunque no el ICIO, que sólo entró en vigor con la Ley 39/1988).

   Y lo que hace el recurrente es criticar la apreciación o valoración de la sentencia sobre el resultado de la prueba practicada, es decir, sobre lo que es una cuestión puramente de facto, y tal posibilidad, la de la revisión de tal apreciación o valoración probatoria, no es factible en esta vía casacional, como se tiene sentado reiteradamente por la jurisprudencia.

   Pretende el recurrente que, como, según su criterio, los proyectos que han servido para conceder las Licencias de 1980 y de 1992 guardan tal parecido entre sí que pueden ser considerados los mismos y uno solo (reputando, a tal efecto, que la Licencia de 1992 es una mera "modificación" de la de 1980), no era viable girar la liquidación de la Tasa ahora impugnada ni, por supuesto, tampoco, el ICIO (en cuanto, además, las obras protegidas por la Licencia de 1980 -única en realidad existente- se iniciaron en 1982).

   Pero es evidente que lo probado con los documentos a que se refiere el primero de los motivos impugnatorios, a tenor del artículo 1218 del CC (y así se recoge en la sentencia recurrida), es, simplemente (y nadie lo discute), la concesión de las Licencias en 1980 y en 1992 y el pago de la Tasa por la expedición de la primera y de la Tasa y el ICIO por la de la segunda.

2. No goza, asimismo, de virtualidad el segundo motivo casacional, porque, (a), la caducidad de la Licencia de 1980 deriva de la presunción de abandono de su derecho por el titular de la misma, al ni siquiera iniciar las obras a lo largo de, al menos, doce años, pues, según las sentencias de esta Sala de 1 de julio de 1991 y 16 de marzo y 2 de junio de 1992, "se carece de un derecho condicionado a la autorización de efectividad de la Administración cuando, por el tiempo transcurrido desde el otorgamiento de la Licencia, se deduce la caducidad de la misma por actos de su titular que inequívocamente muestran el reconocimiento de esta situación, aunque no se hubiera pronunciado la Administración con una expresa declaración de caducidad", "el principio de seguridad jurídica, presente en un derecho de régimen tan disciplinado como el urbanístico, que transforma a la propiedad sometida al mismo a la condición de propiedad estatutaria, no puede consentir que, so pretexto de invocar una anterior Licencia, tan distanciada en el tiempo de la que ahora se pretende obtener, se pueda escapar, ésta otra, del principio institucional de depender de la legalidad urbanística imperante en el momento de solicitarla", y "la doctrina y la jurisprudencia se han apresurado a justificar las caducidades tácitas o presuntas, considerándolas legitimadas, al cumplir una misión complementaria de la legislación urbanística y necesaria para prevenir peticiones de Licencia sin una base sólida de financiación o, simplemente, para convertirlas, al conseguirlas, en un bien económico susceptible de especulación"; y esto es lo aquí sucedido, pues la Licencia de 1980 fué para que el Sr. Jaime construyera 27 viviendas unifamiliares en hilera y la Licencia de 1992, concedida a Canal Imperial 90 S.A., que la ha transmitido a Construcciones Lain S.A. y ésta, a su vez, de nuevo, al Sr. Jaime , para que, en el mismo terreno, se construyeran 125 viviendas plurifamiliares en altura (todo lo cual demuestra la caducidad de la primera de dichas Licencias, pues, según la sentencia de esta Sala de 13 de febrero de 1995, "parece contrario a la naturaleza de las Licencias de obras el que se deje a la voluntad del destinatario el iniciarlas y someterlas al calendario temporal que plazca a sus intereses, en aras de la seguridad jurídica y en evitación de peticiones carentes de seriedad o con fines especulativos, puesto que los intereses públicos reclaman unos condicionamientos temporales"); y, (b), la aprobación, el 16 de mayo de 1986, de la Adaptación-Revisión del PGOU de Zaragoza introdujo una ordenación distinta del solar de autos (a la que se acomodó su titular), como era la de que la edificación tuviera que ser de vivienda colectiva -de cuatro plantas, según el Plan Parcial-, y, cuando se solicitó la Licencia concedida en 1992, estaba ya en vigor la Ley 8/1990, de Reforma del Régimen Urbanístico, que, obviamente, tenía que imponerse al otorgamiento y desarrollo de la misma, que no puede conceptuarse, tampoco, como pretende el recurrente, de mera "modificación" de la Licencia de 1980, no sólo porque las obras fundadas en ésta última no habían sido iniciadas (como da por probado la sentencia de instancia) sino también porque no hay identidad, sino "radical desemejanza" (según la propia sentencia recurrida) entre los proyectos en que se basan una y otra (y tan es así que el propio interesado desistió no ya de concluir las obras de las 27 viviendas unifamiliares, sino que se sometió, al no haberlas siquiera iniciado, a la nueva ordenación e instó una nueva Licencia para construir 125 viviendas colectivas).

3. Tampoco puede aceptarse el tercero de los motivos impugnatorios, pues, (a), es aplicable el ICIO a la Licencia de obras de 1992 (como se infiere de la Ordenanza Fiscal número 10 de Zaragoza publicada el 29 de diciembre de 1990), pues es indiferente que se la denomine "modificación de la de 1980", ya que, en definitiva, es una Licencia de obras, se la denomine como se la denomine, y tales obras, sean de nueva planta o de modificación, requieren una Licencia y necesitan de un proyecto técnico; (b), se ha consumado el hecho imponible de la citada Tasa por Licencia de obras, pues, presentados los proyectos técnicos -básico y de ejecución- de las 125 viviendas plurifamiliares, han tenido que ser confrontados con el ordenamiento urbanístico, comprobando si se dan todas las circunstancias precisas para su aprobación; (c), se ha consumado, asimismo, el hecho imponible del ICIO, pues se han realizado las obras comprendidas en los indicados proyectos técnicos; (d), las obras determinadas para la fijación de la base imponible del ICIO son las comprendidas en los proyectos de construcción de las mencionadas 125 viviendas y lo que el recurrente denomina "comienzo del hecho imponible" no es el de la construcción de las 27 viviendas unifamiliares sino el de las referidas 125 viviendas plurifamiliares (sin que resulte afectado negativamente el citado hecho imponible por el dato de que las obras se levanten en el mismo solar y con el mismo volumen edificable de la Licencia de 1980, porque lo verdaderamente importante, para la consumación del hecho imponible, y para el devengo del Impuesto, es el inicio y la efectiva realización de tales obras estando ya vigente la Ley 39/1988 -en cuyos artículos 101.2 y 103.4 se gravan hasta las obras clandestinas-, como así lo ha declarado, correctamente, la sentencia de instancia).

Procediendo, por tanto, la desestimación del presente recurso (en lo referente a la Tasa por Licencia de obras en razón a la cuantía de la cuota diferencial cuestionada y reclamada), deben imponerse las costas causadas en el mismo, por imperativo legal, a la parte recurrente, a tenor de lo al respecto prescrito en el artículo 102.3 de la LJCA (según la versión del año 1992).

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,