STS, 6 de Noviembre de 2001
| Ponente | CAMPOS SANCHEZ-BORDONA, MANUEL |
| ECLI | ES:TS:2001:8632 |
| Número de Recurso | 1533/1995 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 6 de Noviembre de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. OSCAR GONZALEZ GONZALEZD. SEGUNDO MENENDEZ PEREZD. MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONAD. FRANCISCO TRUJILLO MAMELYD. FERNANDO CID FONTAN
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a seis de Noviembre de dos mil uno.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 1533/1995 interpuesto por la JUNTA DE GALICIA, representada por el Procurador D. Argimiro Vázquez Guillén, la Compañía Mercantil "SIAL, S.A.", representada por el Procurador D. Juan Ignacio Ávila del Hierro, y el AYUNTAMIENTO DE PORRIÑO (Pontevedra), representado por el Procurador D. Juan Carlos Estévez Fernández-Novo, contra la sentencia dictada con fecha 22 de diciembre de 1994 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia en el recurso número 4499/1991, sobre autorización para instalación de una estación de servicio; es parte recurrida las entidades mercantiles "ESTACIÓN LA GUÍA, S.L." y "CEGOBLAN, S.L.", representadas por el Procurador D. Saturnino Estévez Rodríguez.
Las entidades "Estación de Servicio La Guía, S.L." y "Cegoblán, S.L." interpusieron ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia el recurso contencioso-administrativo número 4499/1991 contra:
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El acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Porriño (Pontevedra) de 19 de diciembre de 1990 que otorgó una licencia municipal de obras a la entidad mercantil "Sial, S.A." para la construcción de una estación de servicio en la carretera PO-410, Atios-Salceda-Salvaterra, p.k. 1,260, en Atios (Porriño), y la resolución de la Alcaldía de dicho Ayuntamiento de 17 de abril de 1991 que declaró la inadmisibilidad del recurso de reposición deducido contra aquél;
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contra la desestimación tácita del recurso de alzada formulado contra la autorización otorgada por la Jefatura de Carreteras de la Consellería de Ordenación del Territorio y Obras Públicas de Pontevedra a favor de la misma entidad para la instalación de la mencionada estación de servicio para la venta al por menor de combustibles líquidos.
En su escrito de demanda, de 23 de junio de 1992, la actora alegó los hechos y fundamentos de derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "estimando el presente recurso contencioso-administrativo y declarando la nulidad de los actos administrativos recurridos por no estar ajustados a derecho". Por otrosí solicitó el recibimiento a prueba.
El Ayuntamiento de Porriño contestó a la demanda por escrito de 4 de septiembre de 1992, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia que "desestimatoria íntegramente del recurso contencioso-administrativo interpuesto, con imposición de costas a la recurrente".
La entidad mercantil "Sial, S.A." contestó igualmente a la demanda con fecha 2 de octubre de 1992 y suplicó se dictase sentencia "desestimando la demanda del recurso contencioso-administrativo en su integridad, con expresa imposición de costas a las sociedades demandantes".
La Junta de Galicia contestó a la demanda con fecha 31 de mayo de 1994 y suplicó sentencia "en la que desestimen la totalidad de los pedimentos de la parte actora".
No habiéndose recibido el pleito a prueba y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, del Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó sentencia con fecha 22 de diciembre de 1994, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Que rechazando la alegación de inadmisibilidad debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por 'Estación de Servicio La Guía, S.L.' y 'Cegoblán, S.L.' contra el acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Porriño, de 19- 12-90, de otorgamiento de licencia de obras a Sial, S.A., para construir una Estación de Servicio en la carretera PO-410 p.k. 1,260, margen derecho, así como contra la resolución del Alcalde de dicho Ayuntamiento, de 17-4-91, por el que se declaró la inadmisibilidad del recurso de reposición formulado por D. Mauricio , D. Luis Pablo y D. David , contra el mencionado acuerdo de 19-12-90, y también contra la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de alzada interpuesto contra la resolución de la Jefatura de Carreteras de la COTOP en Pontevedra, de 4-12-90, por la que se concedió a Sial, S.A. autorización para la instalación de la mencionada Estación de Servicio para la venta al por menor de combustibles líquidos en Atios, término municipal de Porriño, en la carretera PO-410, p.k. 1,260. Y, en consecuencia, debemos anular y anulamos los acuerdos impugnados, los cuales son contrarios a Derecho; sin hacer imposición de las costas".
Con fecha 10 de marzo de 1995 la compañía mercantil "Sial, S.A." interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 1533/1995 contra la citada sentencia, al amparo del siguiente motivo fundado en el artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional: Único: Por infracción de los artículos 4, párrafo 1º, apartado e), de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, y 57 párrafo 1º de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y de Procedimiento Administrativo Común.
La Junta de Galicia, por escrito de 13 de marzo de 1995, interpuso igualmente el presente recurso de casación al amparo del siguiente motivo fundado en el artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional: Primero: Por infracción del artículo 1214 del Código Civil, aplicable en virtud de la Disposición Adicional Sexta de la Ley Jurisdiccional, y su jurisprudencia.
El Ayuntamiento de Porriño interpuso recurso de casación con fecha 14 de marzo de 1995 al amparo de los siguientes motivos: Primero: Al amparo del artículo 95.1.3º de la Ley Jurisdiccional, por infracción de los artículos 24.1º y 2º de la Constitución; 23, 56 y 60 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958; 235 de la Ley del Suelo; 196-1º y 229, 2º y 3º, del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, que aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales; y 57.1º de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre; y de los principios de seguridad jurídica, legalidad y tutela judicial efectiva. Segundo: Al amparo del ordinal 4º, por infracción del artículo 70.3,a) del Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre, que aprueba el Reglamento General de Carreteras. Tercero: Bajo el mismo ordinal, por infracción de la Ley 34/1992, de 22 de diciembre, y de los Reales Decretos 2487/1994, de 23 de diciembre, y 155/1995, de 3 de febrero.
Las entidades mercantiles "Estación La Guía, S.L." y "Cegoblán, S.L." presentaron escrito de oposición al recurso y suplicaron su desestimación con expresa imposición de costas a los recurrentes.
Por providencia de 5 de julio de 2001 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez- Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 24 de octubre siguiente, en que ha tenido lugar.
La sentencia que es objeto de este recurso, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, del Tribunal Superior de Justicia de Galicia con fecha 22 de diciembre de 1994, tras rechazar las objeciones de inadmisibilidad a él opuestas, estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por los titulares de dos estaciones de servicio ("La Guía, S.L." y "Cegoblán, S.L.") y anuló las resoluciones administrativas que, dictadas por el Ayuntamiento de Porriño y por la Administración autonómica gallega, habían autorizado, en el ámbito de sus respectivas competencias, la instalación de una nueva gasolinera situada en la carretera PO-410, punto kilométrico 1,260, margen derecho.
En concreto, los actos administrativos recurridos procedían, por un lado, de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Porriño que, con fecha de 19-12-90, otorgó la licencia de obras, acuerdo contra el cual las partes actoras interpusieron recurso de reposición que dicho Ayuntamiento declaró inadmisible; por otro, de la Jefatura de Carreteras de la Consejería de Ordenación del Territorio y Obras Públicas en Pontevedra.
La Sala de instancia, tras rechazar las alegaciones de falta de legitimación de los recurrentes y de extemporaneidad del recurso administrativo, basó su pronunciamiento anulatorio en la concurrencia de tres causas de nulidad: a) La incompetencia profesional del técnico redactor del proyecto que sirvió de base para conceder la autorización de carreteras y la licencia municipal; b) La infracción del artículo 10 de la Orden Ministerial de 31 de junio de 1969, que prohíbe ubicar las estaciones de servicio a menos de 150 metros de la intersección de dos carreteras; y c) el hecho de que el terreno sobre el que se habría de construir la estación de servicios formara parte de un lote parcelado cuyo volumen de edificabilidad estaba agotado.
El recurso de casación interpuesto por la sociedad "Sial, S.A.", fundado en el artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional, tiene como motivo único la supuesta infracción de los artículos que ya hemos señalado en el antecedente séptimo, limitando su desarrollo argumental a las siguientes afirmaciones: "Es indudable que los actos administrativos que anula la sentencia recurrida gozan de la presunción de legitimidad y validez que establecen las normas que acabamos de transcribir. La favorecida por esa presunción es mi representada, Sial, S.A. Y si bien esa presunción es 'iuris tantum', pudiendo ser destruida por la prueba en contrario, es evidente que la carga de esa prueba, el 'onus probandi', pesa sobre los demandantes. Y éstos no formularon prueba alguna. La presunción no está desvirtuada, y de aquí la procedencia de este único motivo de casación".
El motivo debió ser declarado inadmisible y ahora será desestimado, pues no cumple la carga procesal mínima de someter a crítica los razonamientos de la sentencia impugnada. Según ya hemos transcrito, la Sala de instancia explicó de modo razonado por qué entendía destruida la presunción de validez inherente a los actos administrativos impugnados, al incurrir éstos en las vulneraciones del ordenamiento jurídico que, de modo pormenorizado, expuso en su sentencia. No siendo objeto de crítica estos razonamientos, ignoramos por qué la parte recurrente sigue sosteniendo, de modo ya infundado, que aquella presunción no fue desvirtuada.
El recurso de casación entablado por la Junta de Galicia, igualmente al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional, denuncia que la Sala de instancia ha cometido una infracción del artículo 1214 del Código Civil, aplicable en virtud de la Disposición Adicional Sexta de aquella Ley, al no respetar los principios en materia de distribución de la carga de la prueba.
El motivo, incluso de prosperar, no tendría virtualidad suficiente para casar la sentencia dado que el pronunciamiento de ésta se basa también en otros vicios de nulidad que la Junta de Galicia no combate, como es la falta de competencia del técnico redactor del proyecto. Con independencia de ello, en todo caso el motivo debía ser desestimado pues el actor cumplió con el requisito de alegar el hecho en que basaba su pretensión e indicar los elementos probatorios que lo acreditaban.
En efecto, en el último fundamento de derecho del escrito de demanda puede leerse cómo la pretensión de nulidad de la autorización se basaba, entre otros motivos, en la existencia de un cambio de rasante próximo y de una intersección o cruce de carreteras situado a menos de 150 metros del lugar escogido para la gasolinera, "circunstancia que figura claramente reflejada en el plano de situación obrante en el proyecto al folio 29 del expediente" y que determinaba, a juicio de la demandante, el consiguiente incumplimiento de lo dispuesto en la Orden de 31 de mayo de 1969 (artículos 7.1, 7.2 y 10). Frente a tan concreta imputación, la Junta de Galicia se limitó a afirmar, en términos generales, que la recurrente no había aportado "el más mínimo indicio que diera credibilidad, fundamentación y seriedad a su pretensión".
Vistos los términos del debate en este punto, era legítimo que la Sala de instancia, al valorar los elementos de prueba obrantes en el expediente, a uno de los cuales concretamente se había referido la actora, entendiese suficientemente probado el hecho físico (la distancia al cruce) en que ésta basaba su pretensión. Correspondía a la Junta de Galicia, una vez alegada y acreditada aquella realidad física, sostener la concurrencia de la excepción prevista en el apartado 10, en cuanto hecho obstativo a la aplicación de la regla general prohibitiva: fácilmente podía haber demostrado, pues se trataba de un dato en poder de sus propios servicios técnicos, si la intensidad media diaria de la carretera en aquel tramo era o no superior a 250 vehículos, lo que podría haber enervado la prohibición de situar la estación de servicio a menos de 150 metros del cruce o intersección. No lo hizo y de esta omisión la Sala dedujo la consecuencia que era obligada. No hubo, pues, infracción de las reglas civiles sobre la distribución de la carga de la prueba.
El Ayuntamiento de Porriño invoca como primer motivo de su recurso de casación, al amparo del artículo 95.1.3º de la Ley Jurisdiccional, la "infracción de garantías procesales", que estima consumada al haberse vulnerado los artículos 24.1º y 2º de la Constitución; 23, 56 y 60 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958; 235 de la Ley del Suelo; 196-1º y 229, 2º y 3º, del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, que aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales; y 57.1º de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre; así como los principios de seguridad jurídica, legalidad y tutela judicial efectiva.
El motivo, expresado en estos términos, contiene una amalgama procesalmente inadecuada de preceptos de diversa naturaleza y no llega a precisar con claridad cuál es la infracción de normas procesales que, habiendo determinado indefensión para la parte, hubiera cometido la Sala sentenciadora a lo largo del proceso de instancia: así lo destaca la contraparte recurrida quien, con razón, se ve dificultada para responder a un motivo caracterizado por su "ambigüedad y falta de concreción".
Además de ello, resulta que el motivo se contrae en su desarrollo a expresar que el recurso de reposición presentado ante el Ayuntamiento de Porriño era extemporáneo y que la Sala de instancia debió haber declarado "la desestimación o inadmisibilidad" del recurso contencioso- administrativo acogiendo la objeción que en aquel sentido había opuesto la Corporación Municipal. Crítica que no puede ser acogida en el seno de un recurso que teóricamente denuncia el quebrantamiento de las formas esenciales del proceso, respetadas por la Sala de instancia cuya sentencia se pronunció de modo expreso sobre la referida objeción, desestimándola al considerar que "no resulta en absoluto constatado que el recurso de reposición deducido en vía administrativa haya sido formulado fuera del plazo de un año contado desde a terminación de las obras". Incluso en la hipótesis de que esta afirmación no fuera jurídicamente correcta, como sostiene la actora (a cuyo entender no era posible aplicar el plazo impugnatorio específicamente previsto para el ejercicio de acciones públicas en materia de urbanismo), ello no supondría ningún "quebrantamiento de las formas esenciales del juicio", único defecto combatible por la vía del artículo 95.1.3º en la que se sustenta este motivo de casación.
El segundo motivo de casación, formulado ya al amparo del artículo 95.1.4º, denuncia la infracción del artículo 70.3,a) del Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre, que aprueba el Reglamento General de Carreteras. Baste decir, para desestimarlo, que el precepto reglamentario ni era aplicable ratione temporis a una autorización administrativa concedida casi cuatro años antes, como es la de autos; ni fue (ni pudo serlo, dada la fecha de su escrito) invocado en la contestación a la demanda que formulara el Ayuntamiento de Porriño, ni fue aplicado o interpretado en la sentencia de instancia, por lo que mal puede ahora invocarse en casación.
Análogas consideraciones debemos hacer para desestimar el tercer motivo de casación, también formulado al amparo del artículo 95.1.4º, bajo cuya cobertura denuncia el Ayuntamiento (una vez más, de modo impreciso y sin especificar qué concretos preceptos entiende vulnerados) la "infracción de la Ley 34/1992, de 22 de diciembre, y de los Reales Decretos 2487/1994, de 23 de diciembre, y 155/1995, de 3 de febrero". Se trata de preceptos legales y reglamentarios posteriores a las resoluciones impugnadas, no invocados en la demanda, no aplicados ni interpretados en la sentencia y sobre cuyo contenido, además, la parte recurrente sólo alude a la liberalización del régimen de distancias mínimas entre estaciones de servicio, cuestión ajena por completo a las que determinaron la anulación de las autorizaciones impugnadas.
Procede, por tanto, la desestimación de los recursos, con la preceptiva condena en costas a la parte recurrente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 102.3 de la anterior Ley de la Jurisdicción.
Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español
No ha lugar al recurso de casación número 1533 de 1995 interpuesto por la Junta de Galicia, el Ayuntamiento de Porriño y "Sial, S.A." contra la sentencia dictada con fecha 22 de diciembre de 1994 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, del Tribunal Superior de Justicia de Galicia en el recurso número 4499/1991. Con imposición a las partes recurrentes de las costas de este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Fernando Ledesma.- Óscar González.- Segundo Menéndez.- Manuel Campos.- Francisco Trujillo.- Fernando Cid.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez- Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretaria de la misma certifico.
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