STS, 29 de Octubre de 2001

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó sentencia el 30 de enero de 1996, cuyo fallo dice:

Fallamos. Que desestimamos el recurso contencioso-administrativo promovido por la entidad "Gas Figueres, S.A." contra el Decreto de la Alcaldía del Ayuntamiento de Figueres de 28 de marzo de 1994 que denegó una licencia de actividad; rechazando los pedimentos de la demanda. Sin costas

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La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:

La resolución recurrida denegó la licencia de actividad para la instalación de un depósito de gas natural en la planta de gas licuado instalado en la Carretera de les Forques s/n y adecuación de las instalaciones actuales a la nueva normativa.

El expediente tramitado conforme al Reglamento de Actividades fue informado desfavorablemente por la Delegación Territorial de Girona del Departamento de Medio Ambiente por tratarse de industria peligrosa situada a distancia inferior a dos mil metros del núcleo de población que en caso de siniestro provocaría graves lesiones y daños a personas y bienes. El Ayuntamiento, vinculado por tal calificación, procedió a denegar la autorización solicitada.

El depósito de un producto inflamable con evidente riesgo para los habitantes de las viviendas situadas a menos de 200 metros de distancia y para los transeúntes, dada la existencia de una urbanización habitada en el lugar donde se ubican actualmente las instalaciones que gozan de una licencia anterior otorgada en el año 1975, tiene la calificación de actividad peligrosa incluida en el artículo 3.4º del Reglamento. Resulta conforme a Derecho la denegación de licencia para la instalación de un nuevo depósito de gas licuado. Es evidente la producción de riesgos ciertos a bienes y personas que se encuentran a menos de 200 metros de distancia, por lo que son plenamente aplicables las normas sobre emplazamiento establecidas en el artículo 4 del Reglamento.

No puede entenderse que el Reglamento de aparatos de presión, aprobado por Real Decreto 1244/1979, de 4 de abril, ni la Orden del Ministerio de Industria y Energía de 22 de abril de 1988, que aprueba la Instrucción Técnica Complementaria, derogan las potestades que el Reglamento de Actividades confiere a los Ayuntamientos y Comisiones de Actividades Clasificadas para definir la naturaleza de aquellas, sus efectos y la ubicación y emplazamiento de las instalaciones para evitar peligros ciertos y reales a las personas y bienes que se encuentran próximos. Es preciso otorgar carta de naturaleza al informe evacuado por la Comisión, que no ha sido desvirtuado.

Esto implica la corrección de la resolución adoptada por el Ayuntamiento, al denegar la licencia conforme al Reglamento, en el cual encontraría también cobijo la posibilidad de una posterior revocación de la licencia de las instalaciones existentes.

En el escrito de interposición del recurso de casación presentado por la representación procesal de Gas Figueres, S. A. se formulan, en síntesis, los siguientes motivos de casación:

Motivo primero y único. Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por infracción por aplicación indebida de la totalidad del Real Decreto 1244/1979, de 4 de abril, del Ministerio de Industria y Energía y la Orden de 22 de abril de 1988 del mismo Ministerio, que desarrolla la disposición anterior y promulga la Instrucción Técnica Complementaria correspondiente.

El Real Decreto, que establece las características técnicas que habrán de tener los depósitos, establece en su disposición transitoria única que, en tanto no resulten establecidas en las correspondientes Instrucciones Técnicas Complementarias las prescripciones respecto a aparatos a presión, serán de aplicación las normas técnicas previstas en el Reglamento de Recipientes a Presión aprobado por Decreto 2443/1969, de 16 de agosto. Pues bien, el 22 de abril de 1988 se aprobó la Instrucción Técnica Complementaria.

El depósito cuya instalación se pretende se encuentra entre los previstos en el punto 1.1 del Anexo de la Orden, según las características que aparecen especificadas en el proyecto que se acompañó a la solicitud de apertura y en el acta de puesta en marcha de la instalación extendida por los Servicios Territoriales en Girona del Departamento de Industria y Energía de la Generalidad de Cataluña de 6 de noviembre de 1989.

En el punto 5.2 de la Instrucción se señalan las distancias de seguridad mínimas. Para el caso del depósito en cuestión, con capacidad de 130 metros cúbicos y una presión de 520 kPa, la distancia es de 15 metros. Según el proyecto presentado los edificios habitables más próximos se encuentran a 135 metros, por lo que la distancia de seguridad entre el depósito y estos edificios rebasa en exceso la distancia mínima prevista en la Orden.

La Comisión basa la calificación desfavorable en la falta de la distancia de 2000 metros que señala el artículo 4º del Reglamento de Actividades. El acuerdo de la Comisión señala que los 2000 metros han de operar ineludiblemente, pues, como consecuencia de la conjunción de las características potenciales de la actividad con las medidas correctoras que se propongan, que ciertamente se consideran del todo insuficientes, resulta un grado de seguridad rechazable. Pero la pretendida insuficiencia de las medidas correctoras no es sino un mero recurso argumental supeditado a la razón principal y única de la calificación desfavorable que es la falta de distancia. Si no fuera así, estas medidas correctoras podrían ser introducidas y debería haberse suspendido la concesión de la licencia. Se trataría de una cuestión subsanable. Sin embargo, las medidas de seguridad fueron consideradas insuficientes por los servicios técnicos municipales y por el Departamento de Industria. Por lo tanto, la única razón es la distancia.

La solicitud de apertura reúne los requisitos legales, ya que cumple con los requisitos del Real Decreto de 4 de abril de 1989 y la Orden de 22 de abril de 1988. Estas disposiciones desplazan la regulación del Reglamento para Actividades Clasificadas en su artículo 4º. La norma especial prevalece sobre la general. Cita diversas sentencias del Tribunal Supremo.

La sentencia basa toda su argumentación en la falta de seguridad que se crearía con la instalación del depósito, ignorando la norma específica dictada atendiendo a todas las características técnicas del mismo. El gas natural licuado ni siquiera era explotado comercialmente en el año 1961 en que se aprobó el Reglamento. La norma específica considera suficientes los quince metros de distancia entre el depósito y las viviendas afectadas.

El cierto que la norma específica no deroga la norma general, pero desplaza la aplicación de la misma en el punto o actividad concretamente regulado.

Los peligros de que habla el Tribunal no existen a una distancia determinada, la cual es suficiente para evitarlos. Esta distancia solamente puede ser establecida teniendo en cuenta las características del material almacenado y los posibles efectos derivados de un accidente. Se trata de una cuestión técnica que escapa a la apreciación de los Tribunales y existe una norma concreta y precisa que la establece.

Termina solicitando que se dicte sentencia casando la recurrida y se pronuncie otra más ajustada a Derecho declarando la admisibilidad del recurso contencioso-administrativo y resolviendo en los términos que la parte recurrente tiene interesados en el citado recurso.

En el escrito de oposición al recurso de casación presentado por la representación procesal del Ayuntamiento de Figueres se formulan, en síntesis y entre otras, las siguientes alegaciones:

La sentencia impugnada no ha vulnerado el ordenamiento jurídico ni la jurisprudencia. El Real Decreto 1244/1979 sustituye al anterior Reglamento aprobado en 1969 y tiene por objeto la salvaguarda de la seguridad e intereses de los usuarios, se dirige a los constructores, instaladores y usuarios y establece que siempre «deberán cumplirse además las Reglamentaciones específicas». No se trata de las condiciones técnicas que ha de reunir un depósito, sino de la distancia a que puede instalarse una planta industrial. Es esto a lo que se refiere el expediente y la sentencia. No son objeto de discusión las condiciones técnicas que debe reunir el depósito. El Reglamento de Actividades Molestas de 1961 es la norma a la que se ha atenido la sentencia, tal como debe ser.

De la lectura de la Orden de 22 de abril de 1988 resulta que los 15 metros de distancia de seguridad aludida no se establecen a efectos de la ubicación geográfica de la actividad peligrosa, sino únicamente como parámetro estrictamente técnico relativo a la distribución interna de la instalación que haya de contener esos depósitos de gas licuado. Se hace referencia, además, a la permanencia de riesgo de tipo A y de tipo B, lo cual evidencia que la citada distancia no puede considerarse como el parámetro de seguridad a tener en cuenta a efectos de la concesión de la pertinente licencia que precisa esta actividad peligrosa.

El Decreto impugnado resulta adecuado a los artículos 7 y 33 del Reglamento de Actividades y a las instrucciones para su aplicación dictadas por la Orden de 15 de marzo de 1963 y referencia 4ª de la Circular de 10 de abril 1968 sobre el emplazamiento de este tipo de actividades. En todas estas disposiciones se establece el carácter vinculante de los informes de la Comisión. En consecuencia, es evidente que el Decreto de la Alcaldía se ha ajustado a Derecho, ante el Dictamen desfavorable de la Comisión, el cual fue ratificado tras el plazo de audiencia concedido al amparo del artículo 33.2 del Reglamento.

El carácter vinculante del informe se recoge en sentencias de 20 de septiembre 1993 y 20 de diciembre de 1985.

Respecto al carácter inexorable en cumplimiento de la distancia de 2000 metros es ineludible citar la sentencia del Tribunal Supremo de 20 de diciembre de 1985. Respecto a la adecuada motivación de los informes desfavorables cita la sentencia del Tribunal Supremo de 10 de febrero de 1988.

La exigencia de mantener la distancia se mantiene incluso para las actividades peligrosas en el caso de existencia de Planes de ordenación urbana que dispongan otra cosa, conforme al artículo 20 del Reglamento y a la Instrucción 11.3 de la Orden de 15 de marzo de 1963.

No puede desvirtuar las bases y motivación del informe desfavorable el hecho de que se trate de la ampliación de una instalación ya existente, puesto que en la disposición transitoria 3ª del Reglamento se establece que no se podrán conceder licencias para ampliación o reforma ni autorizar el traspaso de industrias y actividades que no reúnan las condiciones establecidas en el Reglamento, a no ser que las medidas correctoras que se adopten eliminen con la debida garantía las causas determinantes de su calificación como actividades molestas, insalubres o peligrosas.

La Comisión es la que debe juzgar respecto a la posibilidad de aplicar alguna excepción que permita disminuir la distancia de los dos mil metros, conforme a lo establecido en la circular de 10 de abril de 1988.

Termina solicitando que se dicte sentencia por la que se desestime el recurso de casación y se confirme la sentencia recurrida, con expresa condena en costas a la empresa recurrente.

Para la deliberación y fallo del presente recurso se fijó el día 24 de octubre de 2001, en que tuvo lugar.

El recurso de casación que enjuiciamos se interpone por Gas Figueres, S. A. contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña el 30 de enero de 1996, por la que se desestima el recurso contencioso-administrativo promovido por la entidad «Gas Figueres, S.A.» contra el Decreto de la Alcaldía del Ayuntamiento de Figueres de 28 de marzo de 1994 que denegó una licencia de actividad para la instalación de un depósito de gas natural en la planta de gas licuado instalado en la Carretera de les Forques s/n y adecuación de las instalaciones actuales a la nueva normativa.

En el motivo primero y único, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por infracción por aplicación indebida de la totalidad del Real Decreto 1244/1979, de 4 de abril, del Ministerio de Industria y Energía y la Orden de 22 de abril de 1988 del mismo Ministerio, que desarrolla la disposición anterior y promulga la Instrucción Técnica Complementaria correspondiente, se alega, en síntesis, que tal normativa, de la que resulta que la distancia mínima de seguridad respecto de las viviendas es de 15 metros, debe prevalecer sobre la regulación del Reglamento para Actividades Clasificadas en su artículo 4º.

El motivo debe ser desestimado.

La normativa específica sobre Actividades Clasificadas, contenida en el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, aprobado por Decreto 2414/1961, de 30 de diciembre, tiene por objeto el ejercicio de determinadas potestades de las que, en orden a la protección del medio ambiente, de la seguridad o la ordenación urbana, disponen las Administraciones públicas competentes y, particularmente, los Ayuntamientos y las Comisiones de Actividades Clasificadas, con la finalidad de definir la naturaleza de aquellas actividades, sus efectos y la ubicación y emplazamiento de las instalaciones para evitar daños al medio ambiente o incomodidades o riesgos a las personas y bienes que se encuentran próximos.

Su artículo 1 define como objeto del Reglamento «evitar que las instalaciones, establecimientos, actividades, industrias o almacenes sean oficiales o particulares, públicos o privados [...] produzcan incomodidades, alteren las condiciones normales de salubridad e higiene del medio ambiente y ocasionen daños a las riquezas pública o privada o impliquen riesgos graves para las personas o los bienes». Su artículo 4 supedita el emplazamiento de las actividades a lo dispuesto en el planeamiento urbanístico.

La regulación contenida en el Reglamento de aparatos a presión, aprobado por Real Decreto 1244/1979, de 4 de abril, (hoy parcialmente derogado por Real Decreto 769/1999, de 7 de mayo, y por el Real Decreto 222/2001, de 2 de marzo), tiene como finalidad, desde la perspectiva de la competencia en materia de industria, «dictar las normas necesarias para la debida protección de las personas y sus bienes y para la salvaguardia de la seguridad e intereses de los usuarios, así como el establecimiento de las condiciones de seguridad de los aparatos a presión» (artículo 2).

La Orden de 22 de abril de 1988, por la que se aprueba la Instrucción Técnica Complementaria MIE-AP15 del Reglamento de Aparatos a Presión, referente a instalaciones de gas natural licuado en depósitos criogénicos a presión, confirma el carácter limitado a los aspectos técnicos, desde la perspectiva de la intervención de la Administración competente en materia de industria, para establecer medidas relacionadas con el diseño, construcción y utilización de aparatos de esta naturaleza. Dispone (apartado 1.1) que «Este Reglamento comprende las normas concernientes al diseño, construcción, pruebas, instalación y utilización de los citados depósitos y sus elementos complementarios» y, en el particular que aquí interesa, al aludir a las distancias de seguridad (apartado 5.2) precisa que «Las distancias indicadas en este punto son las mínimas que deberán existir entre los límites del depósito o sus depósitos con sus equipos auxiliares y los diversos lugares que se citan».

Como esta Sala tiene declarado en la sentencia de 8 de mayo de 2001, en la materia regulada en el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas concurren varios títulos competenciales. Además de la salubridad e higiene del medio ambiente y la finalidad de evitar daños a las riquezas pública o privada o riesgos graves para las personas o los bienes, en el ámbito de la seguridad pública, se contempla lo dispuesto en el planeamiento urbanístico. Sin embargo, el expresado Reglamento se inscribe fundamentalmente en el ámbito de la protección del medio ambiente. Así lo atestigua la referencia que en su preámbulo se hace a esta materia, así como la generalizada tendencia de los ordenamientos autonómicos a regular las actividades clasificadas en el marco de la competencia medioambiental.

Por el contrario, la normativa sobre aparatos a presión se encuadra en la materia de seguridad industrial. Así lo recuerda la sentencia de 27 de abril de 2000, recurso de apelación núm. 8040/1992, en la cual se recoge la doctrina del Tribunal Constitucional en el sentido de que la seguridad industrial no se inscribe en el género «seguridad pública» al que se refiere el artículo 149.1.29ª de la Constitución, pues aquélla tiene una conexión específica y más estrecha con la materia de «industria», en la que se incluyen como submateria las actividades relacionadas con la seguridad de las instalaciones y establecimientos industriales y los productos elaborados en las mismas (sentencias del Tribunal Constitucional números 203/1992, de 26 de noviembre, 243/1994, de 21 de julio, y 179/1998, de 6 de septiembre).

Los preceptos de la normativa sobre aparatos a presión no constituyen, en suma, obstáculo alguno para la aplicación de las medidas que puedan disponerse en el ejercicio de las competencias que, entre otros sectores, puedan ejercerse en el ámbito del urbanismo, de la seguridad local y del medio ambiente, aun cuando puedan considerarse más estrictas, ya que es distinta su finalidad y la materia o sector del ordenamiento en que se producen (así como la competencia para imponerlas y hacerlas efectivas).

La compatibilidad de unas medidas de seguridad industrial con otras más estrictas en el ámbito de la protección de la seguridad vecinal y del medio ambiente frente a las actividades clasificadas resulta también del hecho de que, tanto en materia de medio ambiente como en materia de seguridad pública, la vigencia de una normativa protectora no impide la introducción, desde ámbitos competenciales diversos, de otras medidas de carácter acumulativo o complementario tendentes a una mejor protección. En el ámbito del medio ambiente puede citarse, en este sentido, la sentencia del Tribunal Constitucional 170/1989, entre otras muchas. En el ámbito de la seguridad industrial, la sentencia del Tribunal Constitucional 203/1992.

En virtud de estos principios, el Reglamento de aparatos a presión dispone en su artículo 5, párrafo segundo, que «Los aparatos a que se refiere este Reglamento y que se encuentren instalados o que se instalen en lo sucesivo en actividades afectadas por otras Reglamentaciones específicas, deberán cumplir además lo en ellas dispuesto».

Este principio de compatibilidad debe aplicarse no sólo a concretas regulaciones de seguridad industrial más exigentes que puedan ser aplicables, sino también a cualquier regulación sectorial que se desenvuelva en otros ámbitos, con independencia de que la regulación pueda entenderse más o menos concreta y específica. En contra de lo que parece defender la parte recurrente, no sólo debe entenderse articulada en este precepto la relación entre normas generales y especiales, sino también entre normas que afectan a sectores del ordenamiento diversos desde el punto de vista competencial y de los intereses protegidos y por ello dotadas de suficiente especificidad.

La Sala de instancia no infringe, en consecuencia, las mencionadas disposiciones cuando afirma que el depósito de un producto inflamable con evidente riesgo para los habitantes de las viviendas situadas a menos de 200 metros distancia y para los transeúntes, dada la existencia de una urbanización habitada en el lugar donde se ubican actualmente las instalaciones que gozan de una licencia anterior otorgada en el año 1975, tiene la calificación de actividad peligrosa incluida en el artículo 3.4º del Reglamento; y que resulta conforme a Derecho la denegación de licencia para la instalación de un nuevo depósito de gas licuado por ser evidente la producción de riesgos ciertos a bienes y personas que se encuentran a menos de 200 metros de distancia -como apreció en su dictamen vinculante la Comisión de Actividades Clasificadas- y ser plenamente aplicables las normas sobre emplazamiento establecidas en el artículo 4 del Reglamento, pues las normas sobre instalación de aparatos a presión no derogan las potestades que el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas confiere a los Ayuntamientos y Comisiones de Actividades Clasificadas para definir la naturaleza de aquéllas, sus efectos y la ubicación y emplazamiento de las instalaciones para evitar peligros ciertos y reales a las personas y bienes que se encuentran próximos.

En virtud de lo hasta aquí razonado procede declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto y condenar en costas a la parte recurrente. Así lo impone el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- administrativa de 27 de diciembre de 1956, hoy derogada. Esta Ley es aplicable al caso en virtud de lo ordenado por la disposición transitoria novena de la Ley 29/1998, de 13 de julio.

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la potestad emanada del pueblo que nos confiere la Constitución,