STS, 10 de Junio de 2003
| Jurisdicción | España |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
| Fecha | 10 Junio 2003 |
D. JUAN ANTONIO XIOL RIOSD. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIAD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVOD. RODOLFO SOTO VAZQUEZ
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diez de Junio de dos mil tres.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera, compuesta por los Excmos. Sres. Magistrados citados del margen, el recurso de casación nº 2876/99, interpuesto por el Ayuntamiento de Madrid, que actúa representado por el Procurador D. Luis Fernando Granados Bravo, contra la sentencia de 10 de septiembre de 1998, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, recaída en el recurso contencioso administrativo nº 2006/95, en el que se impugnaba la resolución del Ayuntamiento de Madrid de 30 de junio de 1995, que desestimaba el recurso interpuesto contra la anterior de 23 de febrero de 1995, que había impuesto la sanción de suspensión de la licencia de auto-taxi por período de seis meses, por infracción del artículo 53.III.K de la Ordenanza Reguladora del Servicio -prestar servicio los días de descanso-.
Siendo parte recurrida, D. Ricardo , que no ha comparecido.
Por escrito de 4 de octubre de 1995, D. Ricardo , interpuso recurso contencioso administrativo, contra la resolución de 30 de junio de 1995, del Ayuntamiento de Madrid, y tras los trámites pertinentes el citado recurso contencioso administrativo terminó por sentencia de 10 de septiembre de 1998, cuyo fallo es del siguiente tenor:"Que estimamos el recurso contencioso administrativo formulado por D. Ricardo , contra la resolución de 10.3.95 del Iltmo. Sr. Concejal Delegado del Area de Circulación y Transportes del Excmo. Ayuntamiento de Madrid, la cual anulamos, sin hacer condena al pago de las costas procesales".
Una vez notificada la citada sentencia, el Ayuntamiento de Madrid por escrito de 30 de octubre de 1998, manifiesta su intención de preparar recurso de casación, y por providencia de 25 de enero de 1999, se tiene por preparado el recurso de casación, siendo las partes emplazadas ante esta Sala del Tribunal Supremo.
En su escrito de formalización del recurso de casación, la parte recurrente, interesa se case la sentencia recurrida y se declare ajustada a Derecho la resolución administrativa recurrida, en base a un único motivo de casación:"UNICO.- Se infringe la jurisprudencia reiterada y constante del Tribunal Supremo al reclamar la Sala Sentenciadora una Ley especial habilitante de la infracción y sanción previstas en la Ordenanza Municipal Reguladora del Servicio del Taxi".
Por providencia de 18 de febrero de 2003, se señaló para votación y fallo el día tres de junio del año dos mil tres, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.
La sentencia que es objeto del presente recurso de casación, estimó el recurso contencioso administrativo y anuló la resolución impugnada, valorando en sus Fundamentos de Derecho, lo siguiente:"SEGUNDO. - El art. 2 5. 1 CE señala que nadie puede . ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyen falta, delito o infracción administrativa, según la legislación vigente en el momento de su comisión, lo que viene a indicar la necesidad ineludible de que el tipo infractor se halle descrito como conducta reprochable en una norma que revista el rango de ley formal, pues, si bien el art. 9.3 CE consagra el principio de legalidad, el art. 25.1 de la misma da expresión al principio de legalidad en materia sancionadora, del que se deriva que toda sanción sólo procederá en los casos previstos en normas legales preestablecidas y únicamente en la cuantía y extensión previstas por dichas normas -STC 23 febrero 1984-, configurándose como un verdadero derecho subjetivo de carácter fundamental la garantía de la reserva de Ley. Extendiéndose como se ha indicado, las garantías del principio de legalidad penal a las infracciones administrativas, como previene el art. 25.1 CE, ha de entenderse que toda infracción administrativa, como definidora de lo ¡lícito es materia reservada a la ley formal, la que debe determinar claramente y de modo preciso la infracción, definiendo el tipo de la misma, con la misma técnica que cuando define una figura penal, y más cuando la norma describe tipos que no son aplicados en proceso judicial: lo que prohíbe el art. 25.1 es una remisión a normas de rango inferior al de ley que haga posible una regulación independiente y no claramente subordinada a ésta; y es que no cabe innovar un sistema de infracciones y sanciones preestablecido; esto es, los reglamentos han de delimitar concretamente las conductas dentro de la cobertura legal que gocen, sin que quepa una aplicación, desarrollo o interpretación analógicos. TERCERO Para casos similares al presente, esta gala en diversas ocasiones ha concluido, como ahora concluye, que a pesar de la de cobertura legal que presta en esta materia la Ley 7/85, de 2 de abril y los artículos 113 a 118 y 138 a 146 la Ley estatal de Ordenación de los Transportes Terrestres, una subsiguiente regulación reglamentaria que se apoye en las normas citadas, cual es la Ordenanza Reguladora del Servicio aplicada en el caso de autos,- no puede describir más tipos sancionables administrativamente que los que la mentada Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres consiente, si no se quiere extender la cobertura que permite más allá de los limites constitucionalmente impuestos. Y esto es lo que ocurre cuando se estima infracción muy grave el tipo que describe el art. 53-III-K de la Ordenanza Reguladora del Servicio, que no encaja plenamente en la posible habilitación que prestan los artículos 138 a 146 la Ley estatal de Ordenación de los Transportes Terrestres, en ninguno de los cuales encuentra apoyatura constitucional el precepto que sanciona ahora, en una Ordenanza Municipal concreta, la prestación de servicios en día de descanso, tipificacion que ni por analogía se acerca a las que describe el cuerpo legal citado, por lo que el tipo de infracción administrativa descrito carece de cobertura constitucional. Por ello, al haberse impuesto la sanción recurrida en base y con fundamento exclusivo en la Ordenanza Reguladora del Servicio, y al carecer el tipo de infracción de cobertura habilitante para dar cobijo a la sanción que con base y fundamento en ella se ha impuesto al recurrente, procede la estimación del presente recurso contencioso administrativo con declaración de nulidad de la resolución recurrida, por contradecir y conculcar el principio de legalidad Y tipicidad consagrados como derechos fundamentales en el art.25.1 CE."
En el único motivo de casación, la parte recurrente al amparo del nº 4 del artículo 95 de la Ley de la Jurisdicción, denuncia la infracción de la jurisprudencia del Tribunal Supremo, citando, entre otras, las sentencias de 8 de noviembre de 1989, 29 de abril de 1989, 11 de julio de 1992, 9 de marzo de 1998, 16 de enero de 1992 y 16 de marzo de 1993, y alegando en síntesis; a) que el servicio público del taxi es una competencia exclusiva del Ayuntamiento dentro del ámbito de su territorio; b) que si la Administración Municipal puede declarar la caducidad de una licencia, podrá suspenderla temporalmente si los incumplimientos no alcanzaran la gravedad exigida para declarar la caducidad; c) que el principio de autonomía municipal, previsto en la Constitución y en la Ley 7/85, debe extenderse a toda capacidad necesaria para desarrollar la potestad atribuida con carácter exclusivo; y d) que a la competencia propia y exclusiva del Ayuntamiento se une la específica habilitación legal que constituye el Reglamento Nacional, Real Decreto 763/79, que inclusive nació para el derecho en 1964 -era preconstitucional- pero que se actualizó en el año 1979.
Y procede rechazar tal motivo de casación, de una parte, porque esta Sala en sentencia de 9 de junio de 2003, al resolver el recurso de casación nº 11399/98, ha tenido ocasión de desestimar un motivo de casación similar al de autos; de otra porque esta Sala en sentencias de 10 de febrero de 1997 y 8 de octubre de 2001, había declarado que la Ordenanza Municipal en este caso de Alicante y de Sevilla carecía de cobertura legal para la privación de licencia de autotaxi, y en fin y sobre todo ello por aplicación de lo dispuesto en el artículo 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, en razón a que el Tribunal Constitucional en sentencia 132/01 de 8 de junio ha tenido ocasión de resolver en sentido contrario a la tesis del Ayuntamiento de Madrid, una cuestión similar a la de autos, sanción a un titular de autotaxi en base a la Ordenanza Municipal del Ayuntamiento de Madrid sobre dicho servicio.
Siendo por tanto suficiente reproducir aquí alguna de las argumentaciones del Tribunal Constitucional: "En lo que hace a la legislación sectorial sobre transportes tenemos, en primer lugar, que la Ordenanza Municipal del Ayuntamiento de Madrid, aprobada por el Pleno del Ayuntamiento el 28 de diciembre de 1979, se dicta, según su art. 1, en cumplimiento de la Disposición transitoria primera del Real Decreto 763/1979, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transporte en Automóviles Ligeros. Con facilidad se aprecia que la Ordenanza Municipal de Madrid reproduce la regulación sancionadora del Reglamento Nacional de 1979. Pero se trata, en todo caso, de un Reglamento dictado cuando ya regía la reserva de Ley del art. 25.1 CE. Y por lo mismo, aquel Reglamento no puede dotar de cobertura legal a la sanción hoy impugnada.
Por otro lado, en el momento de comisión de la infracción sancionada la Comunidad Autónoma de Madrid aún no había aprobado la Ley 20/1998, de 27 de noviembre, de Ordenación y Coordinación de los Transportes Urbanos, en cuyo art. 16 se regula el régimen de infracciones y sanciones administrativas para los transportes urbanos, y expresamente se contempla la posible sanción de suspensión temporal de las licencias (art. 16.1.2); tratándose de un texto legal posterior a la comisión de la infracción carece de toda eficacia para satisfacer la exigencia del ley del art. 25.1 CE.
Debemos considerar, finalmente, si la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres (LOTT) da cobertura legal a la sanción impuesta. Lo primero que debemos destacar es "conforme a lo alegado por el Ministerio Fiscal en la vista oral" que el art. 143.2 LOTT sólo contempla la sanción de retirada temporal de autorizaciones administrativas para algunas concretas infracciones muy graves [la prestación de servicios de transporte sin título administrativo: art. 140 a) LOTT; la prestación de servicios en condiciones que puedan afectar a la seguridad de las personas: art. 140 b) LOTT; o para los casos de reiteración en la comisión de cualesquiera infracciones muy graves: art. 143.3 LOTT]. Fuera de esos supuestos cualificados la LOTT no ha previsto la sanción de retirada temporal de la autorización administrativa de transporte. El criterio sancionador de la LOTT claramente contrasta con el art. 54.B l) de la Ordenanza Municipal madrileña, que prevé para todas las infracciones graves (por tanto, no sólo para tipos singulares de infracciones muy graves) la sanción de suspensión de la licencia (de tres a seis meses). Trayendo aquí lo ya razonado en el fundamento jurídico octavo debemos concluir que estamos ante un tipo de sanción que no encuentra precisa cobertura legal en los criterios sancionadores de la LOTT, y por lo mismo disconforme con la reserva de ley del art. 25.1 CE. De ahí que la concreta sanción de suspensión impuesta al hoy recurrente haya vulnerado su derecho fundamental a la legalidad sancionadora.
Llegados a este punto resulta ya superfluo considerar con más detenimiento si el catálogo general de infracciones y sanciones de la LOTT podía ofrecer la cobertura legal que se cuestiona, dado el tenor de nuestra STC 118/1996, de 27 de junio. En efecto, dicha Sentencia anuló "por falta de competencia estatal" los arts. 113 a 118 LOTT (que integraban el capítulo séptimo de su título tercero: "Los transportes urbanos"), de manera que la LOTT ya no contiene regulación alguna de los servicios de transporte urbano en auto-taxi. Ahora bien, según venimos diciendo, la forma en que nuestra STC 118/1996 haya afectado a la eficacia de los arts. 138 a 142 LOTT (régimen sancionador común a todos los servicios de transporte) no requiere de un concreto pronunciamiento por nuestra parte, pues ya se ha indicado que dicha ley sectorial no da cobertura a la sanción de suspensión de licencias fuera de los casos muy cualificados de infracciones muy graves previstos en el art. 142.2 y 3 LOTT.
El Letrado del Ayuntamiento de Madrid alegó en la vista oral que la sanción cuestionada tenía cobertura legal en el art. 34.5 de la Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, en la medida en que este precepto tipifica el incumplimiento de las normas reguladoras de precios. Pero el Letrado municipal no justificó ni cuál es la norma sobre precios que infringió el taxista sancionado, ni qué razón lleva a aplicar una norma de protección de los consumidores y usuarios a un caso en el que el sancionado había eludido un instrumento de control municipal, sin afección alguna a los intereses de usuarios concretos. Por otro lado, y en lo que hace a la predeterminación de la sanción, el art. 36.1 de la Ley 26/1984 no contempla la sanción de suspensión por la comisión de infracciones graves. También se refirió el Letrado del Ayuntamiento de Madrid a la Ley madrileña 11/1998, de 9 de julio, de Protección de los Consumidores y Usuarios, pero basta reparar en la fecha de esta Ley para rechazar que pudiera dar cobertura legal a la sanción impugnada.
A partir de todo lo expuesto se llega a la conclusión de que la sanción de suspensión de licencia de auto-taxi, prevista en la Ordenanza Municipal madrileña, no tenía cobertura en los criterios sancionadores de ninguna Ley; ni del Estado ni de la Comunidad Autónoma de Madrid. Por eso, ha de confirmarse la sentencia de instancia en cuanto que la sanción impuesta por el Ayuntamiento de Madrid, vulneraba el derecho del demandante a la legalidad sancionadora (art. 25.1 CE)."
Las valoraciones anteriores, obligan conforme a lo dispuesto en el artículo 102 de la Ley de la Jurisdicción, a declarar no haber lugar al recurso de casación, sin que haya lugar a pronunciamiento alguno sobre las costas, en razón a que solo ha comparecido la parte recurrente.
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación, interpuesto por el Ayuntamiento de Madrid, que actúa representado por el Procurador D. Luis Fernando Granados Bravo, contra la sentencia de 10 de septiembre de 1998, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, recaída en el recurso contencioso administrativo nº 2006/95, que queda firme. Sin que haya lugar a pronunciamiento alguno sobre las costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia en audiencia pública, por el Excmo. Sr. Don Antonio Martí García, Magistrado Ponente en estos autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo, el mismo día de la fecha.
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