STS, 15 de Febrero de 2005
| Ponente | OCTAVIO JUAN HERRERO PINA |
| ECLI | ES:TS:2005:864 |
| Número de Recurso | 1721/2002 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 15 de Febrero de 2005 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a quince de Febrero de dos mil cinco.
Visto por esta Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por la entidad mercantil Hijos de Francisco López Sánchez, S.A. representada por la Procuradora de los Tribunales Dña. Matilde Marín Pérez, contra la sentencia de 21 de diciembre de 2001, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran Canaria, en el recurso contencioso administrativo 2.997/1997, en el que se impugnaba el Acuerdo del Ayuntamiento de San Bartolomé de Tirajana de 5 de septiembre de 1997, que desestimó las alegaciones formuladas por la recurrente en trámite de audiencia, al expediente sobre revisión, actualización y redefinición del contrato concesional del servicio municipal de abastecimiento y saneamiento de aguas en el ámbito geográfico del Plan Especial de Ordenación Turística "Maspalomas-Costa Canaria". Ha sido parte recurrida el Ayuntamiento de San Bartolomé de Tirajana, representado por el Procurador D. José Luis Ferrer Recuero, y la entidad mercantil "Eléctrica Maspalomas, S.A." (ELMANSA), representada por el Procurador D. Pedro Rodríguez Rodríguez.
La sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias de 21 de diciembre de 2001, objeto de este recurso de casación, contiene el siguiente fallo: "Que debemos declarar y declaramos inadmisible por falta de legitimación activa el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación de la mercantil Hijos de Francisco López Sánchez contra la resolución del Pleno del Ayuntamiento de San Bartolomé de Tirajana a que se refiere el antecedente primero del presente fallo. Ello sin imposición de costas".
Razona dicha sentencia, "que la entidad mercantil recurrente es una empresa dedicada a la construcción, como es bien conocido dada la notoriedad de la misma especialmente en la zona sur de Gran Canaria, siendo el acto administrativo impugnado relativo al servicio concesional de abastecimiento y saneamiento de aguas en el ámbito geográfico antes señalado, siendo la mercantil codemandada Eléctrica Maspalomas, S.A. la empresa concesionaria del repetido servicio. La entidad recurrente, en el fundamento de derecho A, número dos, de su demanda, indica en cuanto a su legitimación activa que la misma es parte integrante de un grupo de empresas promotoras de urbanizaciones que pudieran aspirar, por sí o a través de otras empresas de su grupo constituidas o por constituir, a la concesión de los servicios litigiosos. Es decir, reconoce que en momento presente su campo de acción no alcanza a la prestación de los servicios de que se trata, indicando incluso que futuras empresas aún no constituidas pudieran tener interés en ser adjudicatarias de los repetidos servicios de abastecimiento y saneamiento de aguas, existiendo abundante jurisprudencia que por lo conocida excusa de su cita en detalle, que excluye de la posibilidad de ser parte activa en la impugnación de un acto administrativo a quien ostente una mera expectativa de futuro, sin un interés presente y directo, que no es ni más ni menos que lo que la propia actora reconoce en el reseñado fundamento jurídico de su demanda".
Notificada la sentencia se presentó escrito por la representación procesal de la entidad Hijos de Francisco López Sánchez, S.A. manifestando su intención de interponer recurso de casación, que se tuvo por preparado mediante providencia de 25 de febrero de 2002, con emplazamiento de las partes y remisión de las actuaciones a esta Sala.
Con fecha 1 de abril de 2002 se interpone el recurso de casación, haciendo valer un único motivo al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley jurisdiccional, solicitando que se case la sentencia recurrida y se declare la procedencia de la demanda articulada en los términos interesados y la súplica de la misma.
Admitido a trámite el recurso se dio traslado del escrito de interposición a la representación de los recurridos, que formularon oposición al mismo, solicitando la desestimación del recurso.
Por providencia de 5 de enero de 2005, se señaló para votación y fallo el día nueve de febrero de dos mil cinco, fecha en la que tal diligencia ha tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Octavio Juan Herrero Pina, Magistrado de la Sala
En el escrito de interposición del recurso, tras reiterar los hechos que se recogían en la demanda, se hace valer un único motivo de casación, enunciado como primero, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de Jurisdicción, alegando la infracción del ordenamiento jurídico, por improcedente aplicación al supuesto del artículo 19 de dicha Ley jurisdiccional en relación con el artículo 31 de la Ley 30/92, en cuanto entiende que concurren los requisitos establecidos para ostentar la condición de interesado y, en consecuencia, la legitimación activa que la sentencia le niega, invocando su condición de promotora y titular de urbanizaciones en el término municipal de San Bartolomé en las que la entidad concesionaria presta servicio, intereses legítimos afectados por los actos impugnados, añadiendo que la propia Administración en vía administrativa reconoció tal interés directo al admitir y desestimar sus alegaciones, dando nuevo trámite de audiencia a la concesionaria para rebatirlas, con cita de sentencias sobre la improcedencia de denegar legitimación en vía jurisdiccional a quien previamente le había sido reconocida en vía administrativa. Señala que su legitimación resulta no solo del eventual interés de futuras empresas aun no constituidas que pudieran tener en ser adjudicatarias de los servicios de abastecimiento y saneamiento, como se sostiene en la sentencia, sino del interés directo que ostenta tanto en su condición de eventual prestataria, como en su condición de entidad urbanizadora promotora de varias urbanizaciones afectadas por el contrato concesional "redefinido", cuya ilegalidad viene no solo determinada por el propio procedimiento "interpretativo" sino también por la falta de convocatoria de un procedimiento licitatorio, donde obviamente se posibilitaria su participación, de tal manera que ha sido precisamente el inadecuado procedimiento adoptado por el Ayuntamiento - reduciendo lo que en realidad es una clara alteración del contrato concesional a un mero expediente administrativo de interpretación del mismo contrato- lo que ha determinado cuestionar en la sentencia su legitimación.
Las partes recurridas mantienen la carencia de interés legítimo de la recurrente, señalando la representación de la entidad concesionaria, que el mantenimiento del contrato concesional con el Ayuntamiento no afecta a la recurrente; que no se ha producido reconocimiento de su legitimación en vía administrativa, dado que el trámite de información pública no otorga a quien lo cumplimenta la condición de interesado de que se carezca; que en todo caso tal reconocimiento no afectaría a la concesionaria ni obliga al órgano jurisdiccional; que en la sentencia se declara que el campo de acción de la recurrente no alcanza a la prestación de los servicios de que se trata, declaración que no ha sido impugnada en casación por la vía adecuada; que en su caso estarían afectados los usuarios del servicio y no la recurrente como promotora y, por otra parte, la anulación del acuerdo no iba a reportarle ninguna ventaja, pues dejaría las cosas como estaban antes de adoptarse el acuerdo impugnado; y que el acuerdo se adopta al amparo de la facultad de interpretación e integración negocial recogida en los artículos 114.1 del Real Decreto Legislativo 781/1986, 60 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas y 127 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales.
Se cuestiona en este proceso la legitimatio ad causam de la parte recurrente, que en el orden contencioso-administrativo viene determinada por la invocación en el proceso de la titularidad de un derecho o interés legítimo que suponga una relación material entre el sujeto y el objeto de la pretensión, de manera que la estimación del recurso produzca un beneficio o la eliminación de un perjuicio que no necesariamente ha de revestir un contenido patrimonial. Esta ventaja ha de ser concreta y efectiva. No es suficiente, como regla general, que se obtenga una recompensa de orden moral o solidario, como puede ocurrir con la mera satisfacción del prestigio profesional o científico inherente a la resolución favorable al criterio mantenido o con el beneficio de carácter cívico o de otra índole que lleva aparejado el cumplimiento de la legalidad (S. 29-6-2004).
Como señala la sentencia de 19 de mayo de 2000, "esta Sala ha tenido ocasión de establecer reiterada doctrina sobre la interpretación que había de darse al mencionado artículo 28 a) LJCA, en relación con los artículos 7.3 y 11.3 LOPJ, que ha de estar orientada en todo caso por los postulados que derivan del derecho a la tutela judicial efectiva de derechos e intereses legítimos, en lo que se refiere a su contenido normal consistente en la obtención de un pronunciamiento judicial, fundado en derecho, sobre el fondo del proceso, lo que ha supuesto un entendimiento expansivo del concepto de legitimación que puede resumirse en los siguientes términos.
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El más restringido concepto de «interés directo» del artículo 28 a) LJCA debe ser sustituido por el más amplio de «interés legítimo»; aunque sigue siendo una exigencia indeclinable la existencia de un «interés» como base de la legitimación. Como decíamos en nuestra sentencia de 15 de diciembre de 1993, aludiendo a la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la ampliación del interés tutelable, en cuanto presupuesto de la legitimación, el mismo Tribunal Constitucional ha precisado que la expresión «interés legítimo», utilizada en el artículo 24.1 de la Norma Fundamental, aun cuando sea un concepto diferente y más amplio que el de «interés directo», ha de entenderse referida a un interés en sentido propio, cualificado o específico (cfr. sentencia del Tribunal Constitucional 257/1989, de 22 de diciembre [RTC 1989\257]), lo que en el ámbito de esta Sala del Tribunal Supremo ha llevado a insistir que la relación unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto impugnado), con la que se define la legitimación activa, comporta el que su anulación produzca de modo inmediato un efecto positivo (beneficio) o evitación de un efecto negativo (perjuicio) actual o futuro, pero cierto (sentencia de este Tribunal Supremo de 1 de octubre de 1990 [RJ 1990\1454]), y presupone, por tanto, que la resolución administrativa pueda repercutir, directa o indirectamente, pero de modo efectivo y acreditado, es decir, no meramente hipotético, potencial y futuro, en la correspondiente esfera jurídica de quien alega su legitimación, y, en todo caso, ha de ser cierto y concreto, sin que baste, por tanto, su mera invocación abstracta y general o la mera posibilidad de su acaecimiento (SSTS de 4 de febrero de 1991 [RJ 1991\1241], de 17 de marzo y 30 de junio de 1995 [RJ 1995\2387 y RJ 1995\5111] y 12 de febrero de 1996 [RJ 1996\1567], 9 de junio de 1997 [RJ 1997\5058] y 8 de febrero de 1999 [RJ 1999\2034], entre otras muchas; SSTC 60/1982 [RTC 1982\60], 62/1983 [RTC 1983\62], 257/1988 [RTC 1988\257], 97/1991 [RTC 1991\97], 195/1992 [RTC 1992\195], 143/1994 [RTC 1994\143] y ATC 327/1997 [RTC 1997 \327 AUTO])". Doctrina plenamente aplicable al artículo 19.1.a) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de esta Jurisdicción, actualmente vigente.
En este recurso, como señala la sentencia de instancia por remisión al fundamento de derecho A.II de la demanda, la entidad recurrente invoca como interés en el que funda su legitimación su condición de integrante de un grupo de empresas promotoras de urbanizaciones que pudieran aspirar también, por si o través de otras empresas de su grupo constituidas o por constituir, a la concesión de los servicios litigiosos. En el escrito de interposición del recurso invoca su condición de empresa promotora y titular de urbanizaciones en el término municipal de San Bartolomé, el reconocimiento de su interés en vía administrativa y su condición de eventual prestataria.
Para la adecuada valoración de la situación planteada, conviene señalar el objeto del acto impugnado, que no es otro que poner fin a la permanente conflictividad en las relaciones entre la empresa concesionaria del servicio de abastecimiento de aguas y saneamiento y el Ayuntamiento de San Bartolomé de Tirajana, debida en gran medida a la indefinición y falta de delimitación del contrato concesional suscrito el 14 de agosto de 1975, cuya vigencia era de cincuenta años y no se cuestiona y que se complementó respecto de las zonas que venía gestionando el Ayuntamiento por otro contrato de 9 de enero de 1995. En tales circunstancias y manteniendo la concesión existente y vigente, como señala el informe que le sirve de antecedente y fundamento, "no se advierte otra salida que la de revisar su contenido, actualizar sus determinaciones y redefinir sus contornos, haciéndolo más operativo, más participativo y más justo, vía transacción jurídica, de forma tal que sin violentar el esquema básico de la concesión administrativa se adecue esta al único objeto al que debe servir y que no es otro que el interés público y general".
En virtud de tal planteamiento y con apoyo en el ejercicio de las facultades de interpretación e integración contractual, recogidas en los artículos 114.1 del Real Decreto Legislativo 781/1986 y 60 de la Ley 13/1995 de Contratos de las Administraciones Públicas, se adopta el acuerdo impugnado y se suscribe el convenio correspondiente de "actualización y redefinición del contrato concesional".
Por lo tanto, no se produce una nueva concesión del servicio que exija el correspondiente procedimiento de adjudicación; tampoco afecta a la zona de prestación del servicio, pues la propia recurrente reconoce en el hecho tercero de la demanda que la concesionaria viene prestando el servicio en las urbanizaciones incluidas en el ámbito del Plan Especial Maspalomas Costa Canaria y los núcleos urbanos de lo que se denominó resto de municipio (aunque alegue la ilegalidad de la concesión en unos casos y la prestación de hecho en otros); en el acuerdo no se hace cuestión de la legalidad de la concesión inicial o del servicio prestado y las cantidades percibidas, ni se plantea el rescate de la concesión. En definitiva, aun en el caso de anulación del acuerdo, subsistiría la situación de prestación del servicio por la empresa concesionaria en el mismo ámbito territorial mientras no se llevara a cabo actuación jurídica adecuada que alterara la situación, cuya incuestionable litigiosidad no impide prescindir de la realidad de su existencia, de manera que tal anulación no supone que seguidamente se propiciara el acceso al servicio de otros concesionarios sino que ello dependería del resultado, a todas luces incierto, de una eventual actuación jurídica que alterara la posición de la empresa concesionaria que actualmente presta el servicio en el ámbito territorial en cuestión.
En estas circunstancias ha de entenderse que el interés legítimo invocado por la recurrente resulta doblemente hipotético o potencial, pues no depende de la simple anulación del acto impugnado sino del incierto resultado de una actuación jurídica posterior que pusiera en cuestión y obtuviera un pronunciamiento favorable frente a la situación de prestación del servicio por la concesionaria y, por otra parte, la propia recurrente plantea su interés en términos eventuales e imprecisos, pues no se funda en la consecución de objetivos propios de su actividad, es decir, en un interés concreto que responda a la consecución de los fines sociales -se trata de una empresa constructora ajena a la prestación de servicios como los que son objeto del proceso- e incluso se refiere a otras empresas constituidas o por constituir, poniendo de manifiesto la falta de concreción del interés invocado también desde el punto de vista subjetivo.
Por ello, no se aprecia objetivamente la existencia de un interés concreto, real y efectivo que justifique la legitimación activa de la recurrente, pues el interés que se invoca resulta hipotético e incierto y no depende de la eventual anulación de acto recurrido.
Finalmente y aun cuando no se invoca por la recurrente, cabe añadir que tampoco puede deducirse la existencia del necesario interés legítimo del resto de las pretensiones, distintas de la anulación del acto impugnado, que se ejercitan en la demanda, pues, como se ha señalado antes, el contenido del referido acuerdo no afecta a la legalidad de la concesión inicial, al rescate de la misma o a los actos de prestación del servicio y abonos correspondientes, por lo que ningún pronunciamiento cabe hacer al respecto en el proceso ya que ningún interés de esa naturaleza se debate ni es objeto de dicho Acuerdo ni, por lo tanto, puede justificar la legitimación activa.
No obsta a tal apreciación la alegación de que en vía administrativa se reconoció a la recurrente la condición de interesada, pues, de una parte, no puede desconocerse el incierto alcance del trámite en el que la parte formuló alegaciones, que en el edicto se denomina de información pública (lo que no implica necesariamente el reconocimiento de la condición de interesado) y en el informe y acuerdo impugnado se considera de audiencia; y, por otra parte, como señala la sentencia de 2 de septiembre de 1997, "si bien es cierto que esta Sala tiene declarado que la Administración no puede desconocer en vía judicial la legitimación que ha reconocido en vía administrativa, tal reconocimiento no vincula, en cambio, al órgano jurisdiccional, habida cuenta de que se trata de un requisito requerido para la válida constitución de la relación procesal que se rige por el principio de orden público"; en semejantes términos se expresan las sentencias de 8 de noviembre de 1985 y 25 de julio de 1992.
En atención a las anteriores consideraciones, ha de concluirse que la sentencia impugnada, al apreciar la falta de legitimación de la parte recurrente, no incurre en la infracción del artículo 19 en relación con el 31 de la Ley Jurisdiccional que se denuncia, efectuando una interpretación proporcionada y razonada que justifica la aplicación de dicha causa de inadmisiblidad, por lo que procede desestimar este único motivo de casación y declarar que no ha lugar al recurso de casación interpuesto, lo que determina la imposición legal de las costas a la parte recurrente, si bien, la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el art. 139.3 de la LRCA y teniendo en cuenta la entidad del recurso y la dificultad del mismo, señala en 3.000 euros la cifra máxima conjunta y por iguales partes a percibir como honorarios por los letrados de las partes recurridas.
Que desestimando el motivo invocado, declaramos no haber lugar al presente recurso de casación nº 1.721/2002 interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil Hijos de Francisco López Sánchez, S.A. representada por la Procuradora de los Tribunales Dña. Matilde Marín Pérez, contra la sentencia de 21 de diciembre de 2001, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran Canaria, en el recurso contencioso administrativo 2.997/1997, que queda firme; con imposición legal de las costas a la parte recurrente; si bien, la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el artículo 139.3 LRJCA y teniendo en cuenta la entidad del proceso y la dificultad del mismo, señala en 3.000 euros la cifra máxima conjunta y por iguales partes a percibir como honorarios por los letrados de las partes recurridas.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, Don Octavio Juan Herrero Pina, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día de la fecha, de lo que como Secretaria, certifico.
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