STS, 28 de Enero de 2003

En el recurso contencioso administrativo núm. 2079/93 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Madrid se dictó sentencia, con fecha 9 de diciembre de 1997, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Que ESTIMANDO el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales Sr. Sánchez Puelles y González Carvajal, en nombre y representación del Iltre. Colegio Oficial de A.T.S. y de Diplomados en Enfermería de Alicante, contra los acuerdos adoptados por el Consejo General de Colegios Oficiales de A.T.S. y de Diplomados en Enfermería en la sesión de 11 de noviembre de 1993, DEBEMOS ANULAR Y ANULAMOS las citadas resoluciones por no ser conformes a derecho".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal del Consejo General de Diplomados en Enfermería se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

Dicha representación procesal, por escrito presentado el 11 de mayo de 1998 formaliza el recurso de casación e interesa sentencia por la que, estimando los motivos del recurso, case y anule la sentencia recurrida y resuelva de conformidad con el Suplico del escrito de contestación a la demanda.

Después de que se denegase la incorporación al recurso de determinado documentos presentados por la recurrente, la representación procesal del Colegio Oficial de Enfermería de Alicante formalizó, con fecha 7 de abril de 2000, escrito de oposición al recurso de casación interesando la desestimación de éste y la confirmación de la sentencia recurrida, con imposición de las costas a la parte recurrente.

Por providencia de 22 de octubre de 2002, se señaló para votación y fallo el 21 de enero de 2003, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

La sentencia de instancia impugnada, en primer lugar, rechazó la causa de inadmisión del recurso contencioso administrativo opuesta por el Consejo General de Colegios Oficiales de A.T.S. y Diplomados en Enfermería, consistente en que el Colegio Oficial de A.T.S. y Diplomados en Enfermería de Alicante, parte demandante, no había cumplido con el requisito de la autorización del órgano competente para la interposición de dicho recurso, ya que el acuerdo corporativo se encontraba firmado por el Presidente (Sr. David ) en fecha la que éste se encontraba suspendido de funciones.

La razón de decidir de la sentencia sobre dicha causa de inadmisión es que el "acuerdo gubernativo" (sic) había sido remitido al órgano jurisdiccional a través de una certificación suscrita por el Secretario del Colegio de Alicante en la que claramente se recoge que el citado Colegio aprobó la interposición del recurso contencioso-administrativo, sin que la firma del Sr. David , dando el visto bueno a la certificación, tenga mayor relevancia. Lo importante es que el órgano colegiado haya emitido su voluntad en cuanto a la interposición del recurso se refiere, siendo intranscendente la existencia de defectos formales en el documento a través del cual se comunicaba el acuerdo al Tribunal.

Al propio tiempo, la indicada sentencia estimaba la pretensión de la demandante, el Colegio Provincial, y anulaba las decisiones adoptadas por el Consejo General en sesión del 11 de noviembre de 1993 (sesión en la que, en relación con el régimen económico de la organización colegial, se adoptó la prórroga de las resoluciones de 12/93, 13/93 y 14/93 que fueron adoptadas en la reunión de la Asamblea de 30 de marzo de 1993), con base en "la falta de convocatoria a la Asamblea del Consejo General tanto del Presidente del Colegio de Alicante como al [del] Colegio mismo". Razona, a este respecto, la sentencia: "Sobre esta cuestión las partes discrepan toda vez que la Administración demandada sostiene que fueron citados todos los Colegios, incluidos el de Alicante, por medio de la circular que obra como documento núm. 1 del expediente administrativo, en la que se hace referencia a la posibilidad de que asistieran no sólo los Presidentes de los Colegios sino las personas que legalmente los sustituyan. Ante tal discrepancia y no existiendo elemento alguno del que la Sección pueda deducir que la convocatoria llegó a conocimiento del Colegio de Alicante, no existe más remedio que entender que dicho Colegio no fue citado por lo que, en consecuencia, su inasistencia a la Asamblea no fue voluntaria sino forzada por el desconocimiento de su celebración". A continuación el Tribunal a quo razona sobre los efectos de esa falta de convocatoria para participar en la Asamblea y añade: "Desde abril de 1993 el Sr. David se encontraba suspendido de sus funciones, por lo que cabría aducir que hasta que no se produjera una anulación por los órganos judiciales aquel acuerdo [de suspensión] podía ser ejecutado por el contenido del artículo 94 de la Ley 30/1992 [...]. Si la falta de citación del Presidente expedientado se encuentra justificada, no lo está la del propio Colegio dado que se debió convocar al sustituto legal del presidente, lo que no consta que se hiciera".

En definitiva, la falta de convocatoria del representante del Colegio de Alicante a la Asamblea del Consejo se erige en base y razón de la anulación de las resoluciones adoptadas en la reunión del 11 de noviembre de 1993. Si bien, también alude al pronunciamiento que el propio Tribunal de instancia había realizado, en su sentencia de 28 de enero de 1995, sobre las resoluciones, cuya prórroga se había decidido en la citada sesión anulada.

Frente a dicha sentencia se formula el presente recurso de casación que se inscribe en una cadena o serie de recursos que responden a la situación conflictiva generada entre el Consejo General y algunos Colegios Provinciales, en los que se suscitan las mismas o similares cuestiones, apareciendo, en todo caso, una relación evidente entre ellos.

Así pues, el análisis del presente recurso y de las cuestiones jurídicas que en él se suscitan no puede abordarse sin tener en cuenta anteriores pronunciamientos y una cierta vinculación positiva a lo que ellos resolvieron de manera definitiva.

En particular, deben resaltarse las siguientes sentencias:

1. La de fecha 29 de mayo de 2002 (rec. cas. 373/96), que venía a confirmar el acuerdo del Consejo General de 30 de julio de 1993 que disponía la apertura del expediente disciplinario y la suspensión preventiva en sus funciones del Presidente del Colegio Oficial de Alicante. Sin perjuicio de que la de 28 de mayo de 2002 (rec. cas. 6891/97) declarase, no obstante, no ajustada a Derecho la resolución del propio Consejo, de fecha 14 de marzo de 1994, que imponía a dicho Presidente la sanción de cinco años de suspensión para el desempeño de cargos colegiados; pues, si bien, de acuerdo con lo señalado en las sentencias de 22 de mayo, 23, 27 y 29 de mayo de 2002, se reconoce que el Consejo tenía competencia y potestad sancionadora, sin embargo, no se combatía la concurrencia de una causa de justificación apreciada por la sentencia de instancia, y esta Sala estimaba, asimismo, que se había infringido el principio de proporcionalidad en el ejercicio de la potestad sancionadora.

2. La de fecha 27 de mayo de 2002 (rec. cas. 6574/95), que casando, precisamente, la mencionada sentencia del Tribunal de instancia de 28 de enero de 1995, se pronuncia sobre los acuerdos adoptados por el Consejo General el 30 de marzo de 1993, declarando no ser conformes a Derecho los relativos a la cuota homogénea a satisfacer por todos los colegiados, la delegación del centro de gastos de los presupuestos del Consejo General y la creación del certificado de ingreso, desestimando, sin embargo, en cuanto a los demás extremos el recurso contencioso administrativo interpuesto frente a ellos.

3. La de 27 de mayo de 2002 (rec. cas. 6758/95), en la que se desestimaba el recurso de casación interpuesto por el Colegio de Enfermería de Alicante contra sentencia, de fecha 30 de marzo de 1995, dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid en recurso contencioso-administrativo en el que se pretendía la nulidad de la asamblea de la Organización de Colegial de Enfermería de 29 de julio de 1993 y de los acuerdos en ella adoptados por no haberse convocado al Presidente del Colegio de Enfermería de Valencia. En esta ocasión la sentencia señalaba que el Consejo General no convocó a dicho Presidente porque se encontraba incurso en un expediente disciplinario válido y se consideraron probados una serie de hechos por los que el Tribunal de instancia, en esta ocasión, había entendido que el Colegio de Alicante tuvo cumplido conocimiento directo de la convocatoria impugnada a través de la circular remitida.

Aunque no se pierdan de vista los procedentes expuestos, el presente recurso de casación, de acuerdo con su propia naturaleza extraordinaria, no puede decidirse sino tomando como base los motivos concretamente alegados. Y ello después de examinar y de rechazar, en su caso, la oposición a la propia viabilidad procesal del recurso que opone el Colegio Oficial recurrido.

En efecto, en el escrito de oposición al recurso se afirma que se han incumplido los requisitos que el artículo 96.1 LJ establece para el escrito de preparación. Pero, en concreto, la parte recurrida se refiere a nuestra jurisprudencia relativa a la exigencia de la cita de la norma estatal que se considere infringida, especificando cómo, por qué y en qué medida ha sido determinante del fallo. Más tal exigencia, aplicando la LJ de 1956, era predicable de los recursos de casación interpuestos frente a sentencias dictadas por los Tribunales Superiores de Justicia en relación con actos procedentes de Administraciones de Comunidades Autónomas o, con ciertas precisiones y matizaciones, respecto de actos de Entidades locales. No era un requisito al que se supeditaba la admisibilidad del recurso cuando, como aquí ocurre, lo que se impugna es la sesión y los acuerdos en ella adoptados por una Administración Corporativa, alegándose, además, la infracción de normativa estatal.

Al amparo del artículo 95.1.3º de la Ley de la Jurisdicción de 1956, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril (LJ, en adelante), se formula el primero de los motivos, por "quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, siempre que en este último caso, se haya producido indefensión". Y, a continuación, la parte recurrente concreta la infracción en el artículo 43.1 LJ porque la Sala sentenciadora ha fundado su fallo en que el Colegio de Alicante no había sido convocado a la reunión cuando este hecho no fue planteado en estos términos ni en el escrito de demanda ni en el escrito de contestación. Afirma la recurrente que "la demanda lo que defiende es que el Sr. David , que era el Presidente de ese Ilte Colegio y que en aquel momento se hallaba suspendido de sus funciones, debía ser convocado y no lo fue. Por nuestra parte [la de la Administración recurrente en casación] se explicó debidamente la razón por la que se actuaba tal y como se hizo en su día, no convocando a este señor ni, nominativamente, al Vicepresidente de ese Ilte. Colegio. Pero se defendió el envío de la convocatoria a la sede el Ilte. Colegio de Alicante acreditándolo la copia del Libro de Registro de Salida".

El propio razonamiento del motivo revela que la sentencia de instancia no infringió el artículo 43.1 LJ, ni puede, por ende, ser tachada de incongruente. En la demanda se alegó, y fue objeto de debate, como revela la misma exposición del motivo, "la no convocatoria de los representantes del Colegio de Alicante" y que se trataba de evitar a toda costa la comparecencia de los Colegios Profesionales que habían mostrado su disidencia respecto al modo de actuar del Consejo General.

No puede, por tanto, entenderse extralimitación procesal en la Sala de instancia cuando entiende que el Colegio de Alicante no había sido convocado porque tal cuestión fue objeto de la controversia procesal, y, simplemente, el órgano jurisdiccional se inclina por lo defendido al respecto por una de las partes, la demandante, en lugar de acoger lo mantenido por el Consejo General demandado.

Al contrario de lo que entendió el Tribunal de instancia en la mencionada sentencia de fecha 30 de marzo de 1995, dictada en recurso contencioso- administrativo en el que pretendía la nulidad de distinta asamblea o sesión de la Organización de Colegial de Enfermería de 29 de julio de 1993, con ocasión de la de 11 de noviembre del mismo año, la sentencia que se revisa afirma "la falta de convocatoria a la Asamblea del Consejo General tanto del Presidente del Colegio de Alicante como al [del Colegio mismo". Y tal afirmación podrá o no compartirse, pero en ningún caso puede ser considerada incongruente, pues se enmarca dentro del ámbito de las pretensiones formuladas, de la causa petendi y, en definitiva, de las alegaciones que fueron objeto del debate procesal.

El motivo, por tanto, ha de ser rechazado.

El segundo motivo de casación, al amparo del artículo 95.1.4º LJ, "por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto del debate", se concreta en la infracción del art. 40.5 de los Estatutos de la Organización Colegial de Enfermería aprobados por Real Decreto 1856/1978, y modificados por Real Decreto 306/1993, y del artículo 23.1.f) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común; LRJ y PAC, en adelante).

El motivo se argumenta diferenciando dos apartados. En el primero se afirma que el Sr. David estaba suspendido en el ejercicio de sus funciones [de Presidente del Colegio Oficial de Alicante] y a tal efecto se aduce la inmediata ejecutividad de la medida provisional suspensiva, citándose los artículos 49 del Estatuto de la Organización Colegial de Enfermería, 57 y 94 de la LRJ y PAC y 122 LJ.

De tales preceptos deriva la presunción de validez e inmediata ejecutividad de los actos administrativos que no hayan sido objeto de suspensión, con independencia de la validez del acuerdo disciplinario que entonces estaba sub iudice.

Según la recurrente, tras la reunión impugnada de 11 de noviembre de 1993, el Presidente del Ilte. Colegio de Alicante convoca una reunión de la Junta de Gobierno para el día 15 de noviembre, incluye en el orden del día la impugnación de la reunión y se emite certificado de dicho acuerdo por el Secretario del Colegio, con el visado del ‹›.

En el segundo apartado del motivo se sostiene que el "documento que manifiesta la voluntad corporativa [de interponer el recurso] es nulo y [por ello] debía haber sido inadmitido el recurso". Se razona señalando que puesto que el Sr. David se hallaba suspendido en el ejercicio de cargos colegiales, toda la actuación llevada a cabo por el Colegio de Alicante estaba viciada en su raíz.

Por consiguiente, puede decirse que el motivo de casación expuesto se orienta a mantener que la sentencia de instancia debió inadmitir el recurso contencioso-administrativo no sólo por el defecto formal que supone el que el certificado, por el que se pretendía acreditar que se adoptó por el órgano competente del Colegio la decisión de interponer aquél recurso, estuviese firmado por un presidente suspendido provisionalmente en sus funciones, sino también porque la convocatoria, el orden del día y la propia presidencia de la sesión en la que se pudo adoptar por el órgano colegiado dicha decisión para el ejercicio de la acción judicial fuera realizada o dirigida por la misma persona que estaba suspendida en sus funciones.

Frente a lo que sostiene el Colegio Oficial recurrido, después de nuestra sentencia de 29 de mayo de 2002 (rec. cas. 373/96) que anula la sentencia del Tribunal de instancia de 6 de abril de 1995, ha de partirse de la valídez del acuerdo del Consejo General de 30 de julio de 1993 que dispuso la apertura de expediente disciplinario y la suspensión de funciones al entonces Presidente del Colegio Oficial de Enfermería de Alicante. Y, si ello es así, el éxito del motivo dependerá de la actuación efectivamente realizada por dicho Presidente suspendido y de su trascendencia jurídica, según que comporte una mera irregularidad no invalidante o un vicio que suponga la ineficacia del acuerdo de dicho Colegio requerido para que pudiera ser reconocido como parte demandante en el proceso contencioso-administrativo.

En los autos consta el documento que certifica que la Junta Permanente del Colegio, celebrada el 15 de noviembre de 1993, acordaba emprender acciones legales contra la celebración de la Asamblea General del Consejo General de Enfermería, convocada para el día 11 de noviembre de 1993, y contra los acuerdos de dicha Asamblea, al no haber sido convocado dicho Colegio. Tal documento aparece firmado, como Secretario, por don Bernardo y, como Presidente, otorgando el Visto Bueno, por don David .

Pues bien, si solo se tratara de determinar la trascendencia de una irregularidad en el acto de legalización que representa el "Visto Bueno", podría compartirse el criterio del tribunal de instancia, inclinándonos por la eficacia del acuerdo adoptado en aras del principio pro actione. Pero no se trata solo de la irregularidad que supone la firma de aquél documento por un "Presidente" válidamente suspendido en sus funciones sino de la trascendencia de la intervención de quien estaba suspendido en sus funciones de Presidente en la adopción del acuerdo del Colegio. Y si ello es así, no puede dejarse sin contenido ni erigirse en simple formalidad la intervención del presidente de los órganos colegiados y las propias funciones que le encomienda tanto la LRJ y PAC como, entonces, el artículo 40 del RD 1856/1978, por el que se aprobaban los Estatutos de la Organización Colegial, entre las que figuraban no sólo visar las certificaciones que se expidieran por el secretario del Colegio, sino también presidir la propia Junta y dirigir las sesiones. No basta con decir, como hace el Tribunal de instancia, que "lo importante es que el órgano colegiado haya emitido su voluntad en cuanto a la interposición del recurso se refiere", sino que era preciso que tal emisión de voluntad se realizara en legal forma, siendo presidida la Junta convocada por quien debiera sustituir al presidente suspenso y siendo aquél quien, en consecuencia, diera el visto bueno a la certificación del correspondiente acuerdo. El incumplimiento del requisito de que la Junta u órgano colegiado estuviera presidida por aquel a quien legalmente correspondía tal función (en este caso por quien debía sustituir al Presidente suspenso) es un supuesto de ineficacia contemplado en nuestra jurisprudencia, incluso como supuesto de nulidad prevista en el artículo 47.1.c) de la anterior Ley de Procedimiento Administrativo (LPA, en adelante) y, por tanto, en el artículo 62.1.e) LRJ y PAC, como consecuencia de la infracción de los artículos 9 y ss. de la LPA -22 y ss. de la LRJ y PAC- ya que no se trata sólo de la concurrencia a la formación de la voluntad de la Junta que se plasmaría en el correspondiente acuerdo, sino que se trata de que la sesión es presidida y dirigida, con las esenciales funciones que a la presidencia atribuyen los indicados preceptos de la Ley de Procedimiento, por quien estaba suspendido provisionalmente en el ejercicio de las funciones de presidente (Cfr. STS 26 de octubre de 1998).

Por consiguiente, este segundo motivo ha de ser acogido.

Las razones expuestas justifican que, rechazando el primero de los motivos de casación y acogiendo, sin embargo, el segundo, estimemos el presente recurso de casación. Y, después de casar la sentencia de instancia, al resolver los procedente dentro de los términos del debate procesal, de conformidad con lo establecido en el artículo 102.1.3º LJ, declaremos inadmisible el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Colegio Oficial de Enfermería de Alicante contra los acuerdos adoptados por el Consejo General de Colegios Oficiales de A.T.S. y de Diplomados de Enfermería, en sesión de 11 de noviembre de 1993. No se imponen expresamente las costas causadas en este recurso, debiendo cada parte satisfacer las causadas a su instancia.

Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,