STS, 28 de Enero de 2003
| Ponente | Juan José González Rivas |
| ECLI | ES:TS:2003:433 |
| Número de Recurso | 3421/2001 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 28 de Enero de 2003 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. MANUEL GODED MIRANDAD. JUAN JOSE GONZALEZ RIVASD. FERNANDO MARTIN GONZALEZD. NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEND. PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiocho de Enero de dos mil tres.
Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación en interés de ley nº 3421/2001 interpuesto por D. Román Velasco Fernández, Procurador de los Tribunales, en nombre y representación del Ayuntamiento de Teruel, contra la sentencia dictada por la Sección Tercera de refuerzo de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón de fecha 14 de febrero de 2001, habiendo sido parte recurrida la representación procesal de la empresa Intagua, S.A. y el Ministerio Fiscal.
La sentencia dictada el 14 de febrero de 2001 por la Sección Tercera de refuerzo de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón contenía en su parte dispositiva la siguiente previsión: "Que debemos estimar y estimamos el presente recurso contencioso- administrativo interpuesto por Intagua, S.A. contra la resolución indicada en el encabezamiento de esta sentencia dictada por el Excmo. Ayuntamiento de Teruel, la cual anulamos por no ser conforme al ordenamiento jurídico, manteniendo en todos sus términos la primera Certificación número sexta de fecha 31 de abril de 1995 y aprobada el 18 de mayo de 1995. No se hace especial pronunciamiento en costas".
Los hechos a los que se contrae el recurso se refieren al conflicto surgido con relación al cumplimiento de un contrato de obra, en especial a la Certificación nº sexta, teniendo en cuenta que extendida el 31 de abril de 1995 la sexta Certificación por importe de 9.038.300 pesetas, firmada por Arquitecto- Técnico, Arquitecto Director y conforme del contratista, la misma fue endosada el 10 de mayo de 1995 y aprobada por la Comisión Municipal de Gobierno en fecha 18 de mayo de 1995, concurriendo las siguientes circunstancias:
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) Se trataba de obras de urbanización y pavimentación de las calles Bartolomé Esteban, Muñoz Degrain, El Salvador, Clavel y Joaquín Costa de Teruel.
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) Al existir divergencias entre el contratista y la Administración, se emitió por segunda vez una sexta Certificación por parte de la Administración que redujo la cuantía de la misma a la suma de 1.722.600 pesetas.
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) La doctrina que fija la Sala entiende que la Administración debía de haber acudido a las manifestaciones y mediciones de los facultativos que expidieron la certificación adosada y la nueva aprobada, debiendo mantenerse la certificación aprobada en mayo de 1995 a reserva de lo que pudiera resultar en definitiva, por cuanto que, a juicio de la Sala de instancia, ni se utiliza el procedimiento de revisión previa declaración de lesividad, ni tampoco se acude a una medición definitiva.
La representación procesal de la parte actora solicita de la Sala que se fije como doctrina legal la siguiente: "La posibilidad de revisar el importe de las Certificaciones de obra aprobadas para adecuarlas a la obra realmente ejecutada, sin necesidad de tener que impugnar ante la jurisdicción contenciosa-administrativa, previa declaración de lesividad, la resolución que las hubiere aprobado por error".
La representación procesal de la empresa Intagua, S.A. que en el recurso de casación en interés de ley la ostenta el Procurador de los Tribunales D. Juan Luis Pérez Mulet y Suarez, solicita la desestimación del recurso de casación interpuesto por entender que no concurre el requisito de ser la doctrina dañosa y errónea para el interés general.
El Ministerio Fiscal, en la fase de alegaciones, igualmente sostiene que en el caso examinado no procede la estimación del recurso de casación en interés de ley, por considerar que no se utilizan otras vías alternativas y en este momento, alude a la rectificación de errores materiales o de carácter aritmético y que no son asumibles los argumentos utilizables por la parte actora.
Cumplidas las prescripciones legales se señaló para votación y fallo el día 21 de enero de 2003.
El recurso de casación en interés de la Ley es un recurso extraordinario que puede interponerse contra Sentencias firmes y cuya finalidad, respetando en todo caso la situación jurídica particular derivada de la Sentencia recurrida, consiste en fijar en el fallo, cuando fuese estimatorio, la doctrina legal aplicable al supuesto debatido. Ahora bien, para ello es necesario, por lo que interesa al caso examinado, no solamente que la Sentencia impugnada sea errónea, sino que se estime que el criterio que sienta es gravemente dañoso para el interés general. El grave daño para el interés general es un requisito indispensable para que pueda prosperar un recurso de casación en interés de la Ley y está en función de una posible repetida actuación de los Tribunales de instancia, al conocer casos iguales, que se suponen de fácil repetición, por lo que se trata de conseguir que el Tribunal Supremo, sin alterar la situación jurídica particular derivada de la Sentencia recurrida, fije la doctrina legal que en el futuro habrá de aplicarse a otros supuestos equivalentes que se presenten (como han indicado, entre otras, las sentencias de este Tribunal Supremo de 11 de mayo de 1.983 y 16 de octubre de 1.989).
Es decir, tiene que ser razonablemente previsible la reiteración de actuaciones administrativas iguales a la que ha sido enjuiciada por la Sentencia impugnada en interés de la Ley o la existencia de un número importante de afectados por el criterio que se pide al Tribunal Supremo que altere, fijando la oportuna doctrina legal.
En el caso examinado, concurren los requisitos legales para la válida interposición del recurso, en cuanto al plazo, legitimación y no ser susceptible la sentencia recurrida de recurso de casación ordinario en la forma prevista en la LJCA, de acuerdo con la doctrina jurisprudencial de esta Sala (sentencias de 22 de diciembre de 1997, 30 de enero, 24 y 26 de marzo y 6 de abril de 1998).
También es necesario poner de manifiesto que la jurisprudencia del Tribunal Supremo añade a las causas de desestimación del recurso por considerar que no es gravemente dañosa y errónea la doctrina sentada por la sentencia impugnada, un motivo de rechazo consistente en la existencia previa de doctrina legal sobre las cuestiones controvertidas cuando sobre un precepto ya existe una doctrina legal fijada y sobre la misma materia no hay necesidad de volver a establecer tal doctrina porque ya está fijada, el recurso de casación sería rechazable ya que éste tiene como única y exclusiva finalidad la de fijar la doctrina legal procedente, dejando intacta la situación jurídica particular derivada del fallo recurrido, cumpliendo así este recurso una función nomofiláctica que no tiene como objetivo la resolución de un conflicto ni la tutela de un derecho en interés jurídico controvertido, sino que persigue velar por la correcta interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico, complementando la obra del legislador con ocasión de un conflicto intersubjetivo resuelto y cuya solución permanece cualquiera que sea la suerte del recurso de casación en interés de ley.
En el caso examinado se postula como doctrina legal que se sustituya la declarada por la Sala de instancia por la idea de que la Administración puede revisar el importe de las Certificaciones de obra aprobadas para adecuarlas a la obra realmente ejecutada sin necesidad de tener que impugnar ante la jurisdicción contenciosa-administrativa, previa declaración de lesividad, la resolución que las hubiere aprobado por error.
La sentencia recurrida consideraba que el Ayuntamiento no podía cambiar el contenido de una Certificación de obras aprobada por la Corporación sin recurrir a la declaración de lesividad, con lo que la nueva Certificación que modificaba la anterior tenía que ser declarada nula, razonándose que la invariabilidad y la limitación de la corrección de los actos administrativos es contraria a la potestad modificatoria de los contratos que permite la legislación contractual en supuestos que no rebasan los límites cuantitativos previstos o su modificación esencial en este tipo de obras, pero entendemos que éste es un argumento reiteradamente reconocido por la jurisprudencia de esta Sala, partiendo de que una cosa es el ius variandi reconocido legalmente en la contratación administrativa que hace posible la variación del contrato de obras y otra cosa es la modificabilidad de una Certificación de obra aprobada por la Corporación en función de unos informes técnicos, como sucede en la cuestión examinada.
La doctrina que pretende fijar el recurso de casación en interés de ley ha sido ya reiteradamente fijada por la jurisprudencia de esta Sala al subrayar que cualquiera que sea la naturaleza jurídica de las certificaciones de obras derivadas de la contratación administrativa y aún aceptando, incluso en los supuestos, como aquí sucede, que aquéllas sean legítimamente endosadas a favor de un tercero, lo que comporta, entre otros efectos, que al endosatario pueda oponérsele toda la problemática conectada con el contrato causal habido entre el endosante y la correspondiente entidad pública, es evidente que la realidad del desarrollo y ejecución de las obras pactadas que, ciertamente, puede ser desvirtuada mediante la práctica de la oportuna prueba tendente a la demostración de la falsedad de los datos contenidos en aquéllas y sin perjuicio de las consecuencias dimanantes de tratarse de abonos a buena cuenta y de las reservas pactadas en torno a la recepción definitiva, pues las Certificaciones tienen el carácter de pagos provisionales a cuenta sujetos a las rectificaciones y variaciones que se produzcan en la medición final.
Así, la sentencia dictada por la Sala Tercera de este Tribunal de 18 de julio de 1990 reconoce el auténtico carácter que tienen las Certificaciones de obras de «anticipos o pagos a buena cuenta», con un marcado carácter de provisionalidad, que «por sí sólo, ni vinculan a la Administración, ni suponen aprobación o resolución de la obra» (Sentencias del Tribunal Supremo, de 4 de junio de 1964 y 10 de octubre de 1980 entre otras), estableciendo expresamente la primera de estas sentencias que «la expedición de certificaciones sucesivas de la obra, realizadas a efecto de su abono, dentro del cuadro de pagos a buena cuenta de la contrata, en modo alguno constituye un acto propio que vincula a la Administración a admitir por anticipado, y de modo definitivo, los valores representados por las entregas y las obras a que correspondan» y el contratista sólo tiene derecho al abono de la obra realmente ejecutada, por lo que cuando se demuestra que la obra efectivamente realizada no coincide con la expresada en la certificación de obras, ni en la liquidación de las mismas, confeccionada por la dirección facultativa y el contratista, habrá que estarse a la que verdaderamente se hubiese producido.
Igual criterio se mantiene en la sentencia dictada el 15 de junio de 1999 en el recurso de casación 8803/94 al reconocer que el artículo 142 del Reglamento General de Contratación del Estado señala que el contratista tiene derecho al abono de la obra que realmente ejecute con arreglo al precio convenido, en los términos previstos en el artículo 47 de la Ley de Contratos del Estado y es de tener en cuenta que corresponde a la Administración, expedir las Certificaciones que correspondan a la obra ejecutada. Estas certificaciones tienen el concepto de pago provisional a cuenta y están sujetas, en los términos del artículo 145.2 del Reglamento, a las rectificaciones y variaciones que se produzcan en la medición final, pues la aplicación conjunta de los artículos 142 y 144 del Reglamento de Contratación del Estado, permite constatar que constituyen un título de crédito a favor del Contratista por la realización de las obras realmente ejecutadas a cambio de su precio.
Finalmente, interesa subrayar que la sentencia de 20 de junio de 2000, dictada por la Sección Quinta de la Sala Tercera de este Tribunal al resolver el recurso de casación 173/96, también en materia de contratación administrativa y en el particular punto de la posible acción de lesividad, considera que en un supuesto en el que se producen variaciones contractuales, no estamos en presencia de un acto administrativo declaratorio de derechos, puesto que lo mismo que para su celebración se requiere el concierto de voluntades sobre la base de pactos y cláusulas no puede hablarse, en este caso, de una imposibilidad jurídica de la Administración de revocar sus propios actos sin previa declaración de lesividad de los mismos, pues se trata de una simple modificación o novación que en aquel caso afectaba a una cláusula contractual y en este caso afecta a un acto de carácter provisional, cual es la Certificación de obra sujeta a constante modificabilidad o variación.
Los razonamientos expuestos conducen a la desestimación del recurso interpuesto por considerar que la doctrina jurisprudencial precedente de esta Sala es suficientemente explícita y los términos en que se formula el recurso de casación son tan ampliamente abstractos y genéricos que no permiten la estimación de la pretensión. En materia de costas y dada la peculiar naturaleza y estructura de este recurso, no procede hacer expresa imposición de las mismas.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de casación en interés de ley nº 3421/2001 interpuesto por D. Román Velasco Fernández, Procurador de los Tribunales, en nombre y representación del Ayuntamiento de Teruel, contra la sentencia dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón de fecha 14 de febrero de 2001, sin hacer expresa imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. Juan José González Rivas, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha, lo que Certifico. Rubricado.
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