STS, 26 de Abril de 1996

La Sentencia apelada estimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Carlos Manuel , contra la resolución de la reclamación nº 5.559/87, de fecha 23 de Enero de 1990, y la anuló por su disconformidad con el Ordenamiento jurídico. Sin expresa imposición de las costas.

La ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y defendida por el Abogado del Estado, interpuso recurso de apelación contra la Sentencia expuesta en el antecedente de hecho primero; emplazadas las partes interesadas ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, compareció, sostuvo la apelación y se personó la Administración General del Estado, como parte apelante; no compareció D. Carlos Manuel ; acordada la sustanciación del recurso de apelación por el trámite de alegaciones escritas, y recibidos los expedientes administrativos de gestión y de la reclamación económico-administrativa y los autos jurisdiccionales de instancia, se pusieron de manifiesto al Abogado del Estado, junto con el rollo de apelación, para que presentara el escrito de alegaciones, trámite que cumplió, formulando las que consideró mas conveniente a su derecho, suplicando a la Sala "dicte Sentencia estimando la apelación, revocando la apelada y declarando ajustado a Derecho el acto recurrido; terminada la tramitación del recurso de apelación, se señaló para deliberación y fallo el día 23 de Abril de 1996, fecha en la que tuvo lugar el acto.

La Comisión Nacional de Juego impuso con fecha 11 de Noviembre de 1985 a D. Carlos Manuel una multa de 600.000 pts, por infracción del Reglamento de Maquinas recreativas y de azar de 24 de Julio de 1981, concretamente por la contratación y explotación de tres máquinas recreativas, sin el permiso correspondiente, acuerdo que fue notificado el 22 de Noviembre de 1985.

Con fecha 13 de Julio de 1987, D. Carlos Manuel , interpuso reclamación económico-administrativa, ante el Tribunal Económico-Administrativo Provincial de Valladolid, contra la cédula de notificación (sic) de fecha 26 de Junio de 1987, en la que se le comunicaba que había sido providenciado de apremio, el débito correspondiente a la multa indicada, por lo que debía ingresar una deuda de 720.000 pts.

En el escrito de alegaciones, D. Carlos Manuel , expuso: 1º) Que contra la multa había interpuestorecurso contencioso administrativo, todavía no resuelto. 2º) Que el Reglamento de Máquinas recreativas y de azar, aprobado por Real Decreto 1.794/81, de 24 de Julio, era nulo por las diversas y variadas y razones que esgrimía, de donde se deducía la nulidad del acto singular de aplicación de dicho Real Decreto, por virtud del cual se le había impuesto la multa de 600.000 pts. 3º) Prescripción de la falta administrativa que dió lugar a la sanción, en razón de lo dispuesto en el artículo 113, párrafo 6, en relación con el artículo 114 del Código Penal; terminaba su escrito de alegaciones, suplicando se declarase que la deuda de 720.000 pts, a que se refería la cédula de notificación mencionada, no era exigible, por ser de aplicación a dicho expediente recaudatorio los defectos apuntados.

El Tribunal Económico-Administrativo Regional de Castilla-León dictó resolución con fecha 23 de Enero de 1990, precisando que su competencia se limitaba al acto recaudatorio, o sea a la providencia de apremio, sin que, por tanto, pudiera entender de la validez de la sanción impuesta, ni de la prescripción alegada. En cuanto a la providencia de apremio, no se había alegado por D. Carlos Manuel , ni el Tribunal Regional apreciaba, la existencia de ninguna de las causas que, de conformidad con el artículo 95.4 del Reglamento General de Recaudación, permitían la impugnación de la providencia de apremio, a saber a) Pago. b) Prescripción (se refiere a la deuda no a la infracción). c) Aplazamiento. d) Falta de notificación reglamentaria de la liquidación, y e) Defecto formal en el título expedido para la ejecución. Tampoco había constancia alguna de que la Sala de lo Contencioso-Administrativo hubiera acordado la suspensión del ingreso, por todo lo cual y resolviendo en única instancia, desestimó la reclamación.

D. Carlos Manuel interpuso recurso contencioso-administrativo nº 470/1990, impugnando la anterior resolución, repitiendo las alegaciones formuladas en vía administrativa, añadiendo como argumento a su favor, la Sentencia de la Sala 5ª del Tribunal Supremo, que mantuvo la tesis de que "la Administración no debía seguir el expediente recaudatorio, ni dictar providencia de apremio, ya que tenía su origen en un acto nulo".

El Abogado del Estado se opuso al recurso y mantuvo la validez de la providencia de apremio, sobre la base de los siguientes argumentos, que se exponen de forma resumida: 1º) Que no se da ninguno de los motivos que según el artículo 137 de la Ley General Tributaria (iguales a los expuestos en el artículo 95.4 del Reglamento General de Recaudación) permiten la impugnación de la providencia de apremio. 2º) Que la Sentencia mencionada no crea doctrina, porque no existe ninguna otra que haya mantenido igual opinión. 3º) Que no cabe entrar a conocer acerca de la validez de la multa impuesta, porque esa cuestión pende de la Audiencia Nacional, en recurso distinto e independiente a éste. 4º) Que el artículo 120 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de Julio de 1958, dispone que la nulidad de una disposición no lleva consigo la nulidad de los actos singulares dictados bajo su amparo, de modo que carece de sentido discutir acerca de la legalidad del Reglamento de máquinas recreativas y de azar de 24 de Julio de 1981, porque tal ilegalidad no afecta en absoluto a la sanción impuesta.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo, con sede en Valladolid, del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, dictó la Sentencia nº 179, de fecha 18 de Febrero de 1991, estimando el recurso contencioso administrativo, basándose en los siguientes argumentos: 1º) Que la jurisprudencia del Tribunal Supremo en numerosísimas Sentencias (entre otras muchas: Ss. de la Sala 5ª de 14 de Enero, 19 de Febrero, 8 de Agosto, y 22 de Septiembre de 1988) siguiendo a las del Tribunal Constitucional (Ss. de 3 de Octubre de 1983, 23 de Febrero de 1984 y 7 de Abril de 1987), ha establecido que el Real Decreto 1794/1981, de 24 de Julio, aprobatorio del Reglamento de máquinas recreativas y de azar es nulo de pleno derecho; 2º) Por tanto, son nulos los actos singulares dictados a su amparo, y concretamente la sanción objeto de esta litis. 3º) Que la Sentencia de la Sala 5ª de 9 de Mayo de 1987, mantuvo en un supuesto similar que no debió seguirse el expediente recaudatorio, ni dictar la providencia de apremio, anulando la Resolución del Tribunal Económico-Administrativo, nº 5559/1987 y la providencia de apremio, impugnadas.

En el presente recurso de apelación es menester distinguir con nitidez, de una parte, el acto administrativo de imposición de una multa gubernativa por infracción de normas de policía de juego, que nada tiene que ver con la materia económico-administrativa, y cuya impugnación ha seguido una vía administrativa y jurisdiccional distinta a la de estos autos, por lo que no le corresponde a esta Sala Tercera, Sección Segunda, del Tribunal Supremo conocer en este concreto recurso de apelación acerca de la validez o no del acto de imposición de la multa, cuestión ésta que parece ser, según declaración del interesado, pende de sentencia de la Audiencia Nacional.

De otra parte, existe un simple acto recaudatorio, concretamente la providencia de apremio, dictada con fecha 24 de Marzo de 1987 por el Tesorero de la Delegación de Hacienda de Valladolid, por la cual, previa certificación de descubierto del débito tributario de 600.000 pts, la Tesorería de Hacienda ha ordenado la iniciación de la vía ejecutiva para el cobro de un ingreso de derecho público, competencia quetiene atribuida, por el artículo 138 de la Ley General Tributaria, según numeración y redacción inicial y por los artículos 1º y 2º del Reglamento General de Recaudación, aprobado por Real Decreto 3.154/1968, de 14 de Noviembre y que conforme a lo dispuesto en el artículo 1º,a) del Real Decreto Legislativo 2795/1980, de 12 de Diciembre y artículo 2º.a) del Reglamento de Procedimiento en las Reclamaciones económico administrativas, aprobado por Real Decreto 1999/1981, de 20 de Agosto, es materia económico-administrativa, que se rige por sus propias normas.

La Ley General Tributaria de 28 de Diciembre de 1963, siguiendo en esta materia un principio de aplicación inmemorial, distingue y separa de una parte, el procedimiento de gestión tributaria que tiende a determinar y cuantificar la deuda tributaria, los procedimientos administrativos que desembocan en la imposición de sanciones pecuniarias (art. 105.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de Julio de 1958, aplicable al caso) u otros procedimientos que determinan ingresos no tributarios, de naturaleza pública, y de otra parte el procedimiento de recaudación de todos estos ingresos públicos, disponiendo inteligentemente que a éste segundo no se pueden traer los problemas y cuestiones de los primeros, de manera que por ser un procedimiento ejecutivo debe partir de un título ejecutivo, en este caso la certificación de descubierto, providenciada de apremio, por lo que solo cabe impugnar dicho acto ejecutorio, por las razones tasadas que relaciona el artículo 137 de dicha Ley, que claramente dispone:" Contra la procedencia de la vía de apremio sólo serán admisibles los siguientes motivos de oposición: a) Pago, b) Prescripción. c) Aplazamiento, d) Falta de notificación reglamentaria de la liquidación, e) Defecto formal de la certificación o documento que inicie el procedimiento; y f) Omisión de la providencia de apremio". Como se observa los motivos hacen referencia bien al título ejecutivo , bien al propio ingreso de la deuda , y eluden por completo todo problema, recurso o conflicto relativo a la determinación del débito, que son cuestiones propias del procedimiento declarativo de gestión, o en el caso de autos de la validez de una multa por infracción de las normas sobre máquinas recreativas y de azar.

Aunque no sea aplicable por razón de tiempo (la providencia de apremio se dictó el día 26 de Junio de 1987), resulta aleccionador traer a colación el artículo 99 del nuevo Reglamento General de Recaudación, aprobado por Real Decreto 1.684/1990, de 20 de Diciembre, que al regular los motivos de impugnación de la providencia de apremio, ha añadido en su apartado 1, letra b) los de anulación y suspensión de la liquidación. Este precepto reglamentario ha sido incorporado al nuevo artículo 138, apartado 1, letra d) de la Ley General Tributaria, según redacción dada por la Ley 25/1995, de 20 de Julio.

Estos nuevos preceptos confirman, como no podía ser menos, que no pueden traerse al procedimiento ejecutivo, los problemas, conflictos y litis que se hayan planteado en la vía de gestión, de manera que la providencia de apremio no puede ser impugnada por las razones que se hayan esgrimido contra los actos de liquidación tributaria o de determinación de ingresos de derecho público (multas), que es el caso de autos; ahora bien, cosa distinta es que como consecuencia de la sustanciación y resolución de los recursos administrativos o jurisdiccionales se acuerde la anulación del débito apremiado, porque en este caso como consecuencia jurídica obligada procede anular la providencia de apremio.

Conviene, aunque sea pecar de reiterativos, destacar que el mero ejercicio del derecho a recurrir en vía administrativa o jurisdiccional, en demanda de la anulación de los débitos tributarios o como en este caso de autos, de la multa gubernativa impuesta (ingreso público), no puede bajo ningún supuesto incluirse o subsumirse en el motivo de anulación, porque éste comprende exclusivamente el acto decisorio que pone fin al recurso presentado y que lleva consigo la declaración de invalidez de los débitos tributarios o de las multas. Ciertamente la mención de la anulación como motivo de impugnación de la providencia de apremio no es algo novedoso, porque antes de la vigencia del Reglamento de Recaudación de 1990 y de la Ley 25/1995, de 20 de Julio, de Reforma de la Ley General Tributaria, la realidad jurídica era la misma, no obstante ha de reconocerse que tal incorporación implica un cierto perfeccionamiento del régimen jurídico de la providencia de apremio.

La incorporación del motivo de anulación, llevada a cabo por el artículo 99.1,b) del Reglamento General de Recaudación, aprobado por Real Decreto 1684/1990, de 20 de Diciembre, no es baladí, ni superflua, porque además de completar técnicamente el repertorio de los motivos de impugnación de la providencia de apremio ha salido al paso de la doctrina mantenida por la Administración Tributaria durante muchos años, consistente en sostener que si el sujeto pasivo no ingresaba en plazo voluntario la deuda tributaria, ni solicitaba reglamentariamente la suspensión de su ingreso o su aplazamiento o fraccionamiento, la iniciación del procedimiento ejecutivo, concretamente, el acto ejecutorio, consistente en providenciar de apremio la deuda tributaria, era un acto legítimo y ajustado estrictamente al Ordenamiento jurídico, de modo que la anulación posterior de la deuda tributaria en un procedimiento distinto e independiente, no transmitía igual invalidez a la providencia de apremio, la cual, si bien debía extinguirse, por falta de objeto, no comportaba sin embargo la devolución del recargo de apremio y de las costas delprocedimiento, que traían causa de un acto de ejecución que, considerado aisladamente, se había dictado conforme a derecho.

El motivo de anulación, incluido "ex novo" en el artículo 99.1.b) del Reglamento de Recaudación de 1990, erradica definitivamente una doctrina interpretativa que en los últimos años había sido ya desechada por los propios Tribunales Económico Administrativos, y sobre todo por los Tribunales de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Conviene, por último, precisar jurídicamente, que si bien es cierto que la anulación del débito es motivo suficiente para la impugnación de la providencia de apremio, no es menos cierto tampoco, que la Administración Tributaria esta obligada "ex officio" a anularla, una vez se haya invalidado la deuda tributaria impugnada, procediendo a devolver lo que se hubiera ingresado en vía ejecutiva, con los correspondientes intereses.

En consecuencia la Sala reitera que la presunción de legalidad de los actos de la Administración, la ejecutividad que les confieren las leyes y la propia eficacia del sistema, obligan a la separación e independencia del procedimiento de recaudación y a la interdicción de posibles intromisiones derivadas de los conflictos y discrepancias que se producen en los procedimientos de gestión tributaria o de otro orden distinto al recaudatorio.

El Ordenamiento jurídico prevé, no obstante, la posibilidad de suspender la ejecución de los actos administrativos, sean tributarios o no, en especial de los de naturaleza sancionadora, que es el camino que deben seguir los ciudadanos, pero lo que no es posible es que el procedimiento recaudatorio pueda resultar interferido por los conflictos y controversias que se planteen al margen de su quehacer.

Sobre esta cuestión es menester precisar que D. Carlos Manuel , pudo pedir en vía administrativa, al amparo del artículo 116 de la Ley de Procedimiento Administrativo la suspensión de la ejecución, con posibilidad de impugnar en vía contencioso-administrativa el posible acuerdo denegatorio, y reiterar, en su caso, la petición de suspensión ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, al amparo de lo dispuesto en los artículos 122 y siguientes de la Ley Jurisdiccional, cuando impugnó ante ella la resolución administrativa sancionadora, en el entendimiento de que si se hubiera acordado la suspensión en vía administrativa, no se habría o no debería haberse producido la providencia de apremio.

Es necesario hacer estas aclaraciones, porque el Reglamento General de Recaudación, aprobado por Real Decreto 1684/1990, de 20 de Diciembre, ha añadido en su artículo 99, apartado 1, letra b), otro nuevo motivo de impugnación de la providencia de apremio, que es la suspensión del débito, motivo que ha sido reproducido en el artículo 138, apartado 1, letra d) de la Ley General Tributaria, según la redacción dada por la Ley de 23 de Julio de 1995.

Es claro, que tanto el Reglamento General de Recaudación de 1990, como la Ley de 23 de Julio de 1995, contemplan como motivo de impugnación de la providencia de apremio el supuesto de la previa suspensión del débito apremiado, acordado en vía administrativa o jurisdiccional.

En autos no consta que haya habido a lo largo del procedimiento administrativo sancionador y de su posterior impugnación en vía contencioso administrativa, acuerdo suspensivo alguno.

Es necesario tener presente que como la sanción fue acordada con fecha 26 de Junio de 1987, regía en aquel entonces la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de Julio de 1958, y la normativa específica reguladora de las infracciones en materia de máquinas de juego y recreativas, sin que, por tanto, sea aplicable al procedimiento sancionador de autos, el artículo 138.3 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración y del Procedimiento Administrativo Común de 26 de Noviembre de 1992, que establece que "las resoluciones (en materia sancionadora) serán ejecutivas cuando pongan fin a la vía administrativa".

Consecuentemente, no constando en autos que la sanción impuesta a D. Carlos Manuel haya sido anulada en vía contencioso administrativa, ni que se hubiera acordado la suspensión de la ejecución de dicha sanción en vía administrativa o jurisdiccional, bien entendido que al margen y con independencia del procedimiento ejecutivo de recaudación, y no existiendo, ninguno de los demás motivos de impugnación de la providencia de apremio, ésta ha de ser confirmada, y de acuerdo con el artículo 156.1 de la Ley General Tributaria, debe continuar el procedimiento ejecutivo.

Por tanto, venciendo la tentación de traer a colación el artículo 120 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de Julio de 1958 y su larga y constante interpretación jurisprudencial, la Sala se limitapor respeto a las específicas normas de la Ley General Tributaria, a enjuiciar la providencia de apremio y puesto que no existe ninguno de los motivos de impugnación, a confirmarla, si bien debe resaltar que si en el proceso jurisdiccional contencioso-administrativo, seguido por D. Carlos Manuel , distinto a éste, recayere sentencia, declarando la anulación de la sanción impuesta, competencia que le corresponde a este orden jurisdiccional, pero a ejercitar en procesos distintos, sería innegable el derecho de D. Carlos Manuel a pedir la anulación de la providencia de apremio, más que como impugnación de la misma, como simple corolario o consecuencia de la ejecución del acuerdo de anulación del débito apremiado y, en su caso, a obtener la devolución de lo ingresado indebidamente, con los intereses correspondientes, pero debe quedar claro que a esta Sala no le consta que haya existido previamente una resolución judicial anulatoria de la sanción (débito principal), pues la Sentencia apelada manifestó como "obiter dicta" que el acto de imposición de la multa era nulo, porque el Real Decreto 1794/1981, de 24 de Julio, aprobatorio del Reglamento de máquinas recreativas y de azar era nulo de pleno derecho, pero lo cierto es que su pronunciamiento, que es lo transcendente, se limitó a anular la providencia de apremio, impugnada y la Resolución del Tribunal Económico Administrativo que la había confirmado, por ello no ha lugar en este momento procesal, en el que se juzga sobre la validez de la providencia de apremio dictada en su día (26 de Junio de 1987), a traer a colación la causa de oposición consistente en la anulación del débito principal, de la cual no se tiene constancia en autos.

No apreciándose temeridad, ni mala fe, no procede acordar, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley Jurisdiccional, la imposición de las costas del presente recurso de apelación.

Por los razonamientos que anteceden, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el Pueblo español,

Estimar el recurso de apelación interpuesto por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DE ESTADO, contra la Sentencia nº 179, dictada con fecha 12 de Febrero de 1991, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, con sede en Valladolid, del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, recaída en el recurso contencioso-administrativo nº 470/1990, interpuesto por D. Carlos Manuel .

Revocar la sentencia apelada.

Confirmar la Resolución del Tribunal Económico Administrativo Regional de Castilla y León, con sede en Valladolid, de fecha 23 de Enero de 1990, recaída en la reclamación nº 5.559/87, así como la providencia de apremio dictada por el Tesorero de Hacienda, con fecha 24 de Marzo de 1987, nº de liquidación 10.292, certificación nº 143, de fecha 5 de Marzo de 1987.

Sin expresa imposición de las costas.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma D. ALFONSO GOTA LOSADA, en el día de su fecha, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera, Sección Segunda del Tribunal Supremo, lo que certifico.