STS, 29 de Mayo de 1995

Por la representación procesal de Don Jesús María, se interpuso recurso contencioso-administrativo contra dicha resolución, el cual fue admitido por la Sala, motivando la publicación del preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido, se entregó al Procurador Don Francisco Velasco Muñoz-Cuéllar para que, en la representación que ostenta, formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala que se dicte sentencia por la que se estime el presente recurso, y en la cual se contengan los siguientes pronunciamientos: 1º.- Que los actos administrativos impugnados (es decir, la desestimación presunta del Consejo de Ministros de la solicitud formulada por mi mandante mediante escrito de fecha 4 de diciembre de 1.989, y el Acuerdo de fecha 30 de noviembre de 1.990, del propio Consejo de Ministros), por medio de los cuales se desestima la reclamación de mi representado de indemnización por daños y perjuicios por responsabilidad patrimonial del Estado, por actos del Poder Legislativo, no son conformes a derecho, decretándose -en consecuencia- la anulación de los mismos. 2º.- Que se declare la existencia de lesión patrimonial sufrida por mi representado, reconociendo el derecho del recurrente a percibir la pertinente indemnización, que se fijará en ejecución de sentencia, por los perjuicios económicos causados, derivados de responsabilidad patrimonial de actos del Poder Legislativo, producidos por el anticipo de la edad de jubilación, y por la modificación de la normativa para determinación de la pensión de jubilación, debiendo fijarse la indemnización con base en las diferencias, resultantes; y reconociendo asimismo el derecho del interesado a percibir los correspondientes atrasos y los pertinentes intereses legales sobre los mismos, en su caso. 3º.- Por último, y en todo caso, se declare la condena expresa en costas de la Administración Pública si se opusiera temerariamente a las pretensiones de esta parte.

El señor Abogado del Estado, en la representación que le es propia, se opuso a la demanda con su escrito en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando que se dicte sentencia por la que se desestime el recurso en todos sus extremos.

Por auto de 20 de mayo de 1.992 se acordó el recibimiento del proceso a prueba, practicándose las que fueron admitidas, con el resultado que consta en autos y, una vez terminado el período de prueba, se concedió a las partes el plazo legal para la presentación de conclusiones sucintas, que fueron formuladas mediante escritos en los que insistieron en sus anteriores peticiones de demanda y contestación, respectivamente.

Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 25 de mayo de 1.995, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

La cuestión que la parte recurrente somete a la consideración de la Sala es la de si procede o no que se le indemnicen los daños y perjuicios que, a su juicio, ha experimentado como consecuencia de la anticipación de la edad de jubilación forzosa, en virtud de la responsabilidad patrimonial que entiende debe imputarse al Estado por los efectos derivados de normas aprobadas con rango de Ley, indemnización que le ha sido denegada en la vía administrativa.

La problemática que en el presente proceso se plantea, referida al derecho de los funcionarios públicos a ser indemnizados por la anticipación de la edad de su jubilación forzosa, es sustancialmente igual a la que ha quedado resuelta por las sentencias del Tribunal Supremo de 30 de noviembre y 1 de diciembre de 1.992, luego reiterada por otras muchas de innecesaria cita, y repetida en las sentencias de 29 de enero y 2 de junio de 1.993, cuyo contenido debemos reproducir, en virtud de los principios de unidad de doctrina e igualdad en la aplicación de la ley (artículo 14 de la Constitución), en cuanto da respuesta a la pretensión indemnizatoria formulada en el recurso contencioso-administrativo que ahora debemos examinar.

El artículo 9.3 de la Norma Fundamental establece que la Constitución garantiza la responsabilidad de los poderes públicos, pero así como la responsabilidad por actos de la Administración es objeto de un tratamiento concreto en el artículo 106.2, dentro del Título IV, bajo la rúbrica "Del Gobierno y de la Administración", y a la responsabilidad por actuaciones de la Administración de Justicia se refiere el artículo 121, en el Título VI, bajo el epígrafe "Del Poder Judicial", en cambio la posible responsabilidad por actos de aplicación de las Leyes no tiene tratamiento específico en el texto constitucional. Además, el artículo 106.2 establece el derecho de los particulares a ser indemnizados en los términos establecidos por la Ley, precepto que no necesitaba de desarrollo legislativo por estar ya reconocida históricamente esta responsabilidad - artículo 21 de la Constitución de 1.931, artículo 129 de la Ley Municipal de 31 de octubre de 1.935, artículos 405 y siguientes de la Ley de Régimen Local de 1.955, y 376 y siguientes del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales de 17 de mayo de 1.952- y hallarse regulada en la actualidad en los artículos 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado (hoy artículo 139 de la Ley 30/1.992, de 26 de noviembre), y lo mismo sucede con la responsabilidad de la Administración de Justicia, que no tiene otro antecedente que la responsabilidad de Jueces y Magistrados exigible de conformidad con el procedimiento regulado en los artículos 903 y siguientes de la Ley de Enjuiciamiento Civil, y respecto a la cual el artículo 121 de la Constitución dispone también, pese a que el mismo ya concreta los casos en que procede, que el derecho a la indemnización por el Estado lo será de conformidad con la Ley, desarrollo legislativo que tuvo lugar en los artículos 292 a 297 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Pues bien, si la exigencia de responsabilidad por actuaciones de la Administración o de órganos de la Administración de Justicia, aunque objeto de un tratamiento más completo en los artículos 106.2 y 121 de la Constitución, da lugar a que los mismos se remitan, y por tanto hagan necesario, un previo desarrollo legislativo, en la posible responsabilidad derivada de actos de aplicación de las Leyes, que hasta ahora cuenta únicamente con el enunciado genérico del artículo 9.3 del texto constitucional, la necesidad de ese previo desarrollo legislativo que determine en qué casos procede y qué requisitos son exigibles parece más indispensable, por faltar cualquier antecedente histórico o regulación que posibilite una decisión sobre tales cuestiones.

Si se estimara, contrariamente a lo antes razonado, que el artículo 9.3 de la Constitución es de inmediata aplicación, la primera cuestión a resolver, a falta de desarrollo legislativo, sería fijar las normas aplicables para determinar en qué casos y cuáles habrían de ser los requisitos para exigir esa responsabilidad, con las siguientes posibles soluciones: aplicación analógica de las normas que regulan la responsabilidad de la Administración, esto es, los artículos 106.2 de la Constitución, 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado (hoy sustituido por el 139 de la Ley 30/1.992); la prevista en los artículos 121 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial; la extracontractual del artículo 1.902 del Código Civil, o la elaboración por la jurisprudencia de los casos y requisitos en que es exigible dicha responsabilidad. Con independencia de las dificultades y problemas que la analogía presenta, lo cierto es que la responsabilidad a que aluden los artículos 106.2 de la Constitución, 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado (en la actualidad 139 de la Ley 30/1.992) está referida al funcionamiento de los servicios públicos prestados por la Administración, en cuyo concepto difícilmente tiene cabida la elaboración de Leyes por los órganos legislativos o su aplicación en los estrictos términos que en las mismas se establece. Otro tanto puede decirse de la responsabilidad prevista en los artículos 121 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, limitada a los casos de error judicial (al que, a lo sumo, podría equipararse el error o inconstitucionalidad de la Ley, que no se da en este caso) o anormal funcionamiento de los órganos a los que corresponde la aplicación de la Ley, sin paralelismo alguno con el supuesto ahora examinado. La responsabilidad extracontractual del artículo 1.902 del Código Civil ha sido objeto de una progresiva interpretación jurisprudencial, tanto en el sentido de objetivarla cada vez más como en la ampliación de los daños y perjuicios indemnizables -daño emergente, lucro cesante, daños morales-, pero sin llegar a prescindir del requisito de la culpa o negligencia que aquel precepto exige, que hace totalmente inviable su aplicación analógica al caso que examinamos. Por último, a los Jueces y Tribunales incumbe la interpretación y aplicación de las normas jurídicas y, muy especialmente al Tribunal Supremo la unificación de los criterios interpretativos, por lo que, al margen de casos concretos en que se puedan suplir, aplicando la analogía o los principios generales del derecho, omisiones en aspectos singulares de la norma jurídica, resulta inadmisible que, sustituyendo al legislador, sean los órganos del Poder Judicial los que regulen la posible responsabilidad derivada de la aplicación de las Leyes, mediante una elaboración jurisprudencial que carece de cualquier antecedente legislativo.

Admitamos como hipótesis que los anteriores razonamientos son inaceptables y que, en consecuencia, debe resolverse sobre los casos en que es procedente la indemnización de daños y perjuicios por actos de aplicación de las Leyes. A falta de antecedentes legislativos o jurisprudenciales que fijen criterios concretos, y ante la disparidad de los propuestos por la doctrina, el Derecho comparado nos ofrece dos soluciones: de una parte, países sin un órgano que controle la constitucionalidad de las Leyes, como Francia, en que la responsabilidad del Estado legislador se ha venido elaborando con base en "arrets" del Consejo de Estado, que han contemplado casos concretos, muy individualizados en cuanto a las personas supuestamente afectadas por los daños y perjuicios y con la exigencia de que éstos sean de naturaleza especial, que no podría invocarse como soporte para generalizar la responsabilidad a los daños y perjuicios derivados de la aplicación de cualquier Ley no expropiatoria ocasionados en meras expectativas de derechos, en derechos no consolidados por estar pendientes para su perfeccionamiento del cumplimiento o incumplimiento de una condición, etc.; de otra, países con órganos que controlan la constitucionalidad de las Leyes, en el que habría de incluirse el nuestro, en el que unos la limitan a los casos en que la Ley hubiera sido declarada inconstitucional y otros exigen que sea la propia Ley la que establezca dicha responsabilidad, en ninguno de cuyos supuestos se encuentra el que aquí se examina, pues el Tribunal Constitucional ha declarado la constitucionalidad de los preceptos de las Leyes que adelantaron la edad de jubilación forzosa de los funcionarios públicos, Jueces y Magistrados y Profesores de E.G.B. y en sus resoluciones nada se establece en orden a la indemnización por daños y perjuicios derivados de su aplicación.

Supongamos que también las Leyes que expresamente han sido declaradas ajustadas a la Constitución pueden generar responsabilidad por actos de aplicación de las mismas, en cuyo caso sería necesario decidir si sólo los bienes y derechos lesionados deben ser indemnizados o debe extenderse el resarcimiento a las expectativas de derechos, derechos sujetos a condición u otros similares. Sobre esta cuestión es de señalar que el artículo 405 de la Ley de Régimen Local de 1.955 se refería a la lesión que los particulares sufran en sus bienes y derechos; en el mismo sentido se expresan el artículo 106.2 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, es decir, en todos los casos se hace expresa referencia a daños y perjuicios en bienes y derechos, categoría jurídica de la que carecen las expectativas de derechos, derechos condicionales y demás similares. Intencionadamente ha quedado para el final el examen del artículo 121 de la Ley de Expropiación Forzosa, al poderse afirmar que según dicho artículo, en relación con el 1º de la Ley, también serían indemnizables los intereses patrimoniales legítimos, a lo que debe objetarse que en sus artículos 3 y 4 se relacionan como interesados a los propietarios, titulares de derechos reales o intereses económicos sobre la cosa expropiada y arrendatarios de la misma, por lo que, si en este caso no existen bienes o derechos que hayan sido objeto de expropiación, naturaleza expropiatoria de los preceptos legales que adelantan la edad de jubilación que ha sido negada por el Tribunal Constitucional, no parece que pueda ampararse en dichos preceptos la indemnización solicitada con base en la frustración de meras expectativas de derecho, además de que admitir lo contrario conduciría a una petrificación legislativa para evitar las importantes consecuencias económicas de modificaciones que pretendan adaptar la legislación anterior, dentro del marco constitucional, a las nuevas circunstancias políticas, económicas y sociales, cuando, como ocurre con frecuencia, comportan una privación de expectativas generadas por las Leyes que se modifican -supresión o modificación en la ubicación geográfica de órganos administrativos o judiciales, modificaciones de plantillas o del régimen de ascensos, limitaciones en cuanto a las personas a las que la legislación anterior reconocía el derecho a subrogaciones arrendaticias, etc.-.

Las sentencias del Tribunal Constitucional números 108/1.986, de 29 de julio, 99/1.987, de 11 de junio, y 70/1.988, de 19 de abril, que examinaron la constitucionalidad de los preceptos de las Leyes que anticipaban la edad de jubilación de Jueces y Magistrados, funcionarios públicos y Profesores de E.G.B., negaron que tales preceptos vulneren los artículos 9.3, 33.3 y 35 de la Constitución, afirmando que no hay privación de derechos, sino alteración de su régimen en el ámbito de la potestad del legislador constitucionalmente permisible. En las aludidas sentencias se expresa que ello no impide añadir "que esa modificación legal origine una frustración de las expectativas existentes y en determinados casos perjuicios económicos que pueden merecer algún género de compensación", siendo de señalar a este respecto que el modo verbal empleado no supone el reconocimiento de un derecho a ser indemnizados por dicho motivo, ya que más bien se trata de una reflexión dirigida al propio legislador (reflexión que había tenido ya manifestación en la Ley de Presupuestos para 1.985 y la tuvo también en la Ley de Presupuestos para 1.989). Tampoco las sentencias que se citan del Tribunal Supremo en Pleno amparan la pretensión ejercitada, pues en las mismas se resolvió exclusivamente que la competencia en vía administrativa para decidir las reclamaciones efectuadas al Consejo General del Poder Judicial correspondía al Consejo de Ministros, sin que los razonamientos en que pudieran fundamentarse algunas de ellas vinculen en absoluto la decisión sobre la cuestión de fondo que ahora se resuelve. Por el contrario, además de otras sentencias preconstitucionales, como las de 22 de mayo de 1.970, 1 de febrero y 12 de noviembre de 1.971, 30 de septiembre de 1.972 y 29 de enero de 1.974, relativas a las medidas adoptadas respecto de las compañías aseguradoras de accidentes de trabajo en cumplimiento de lo dispuesto por el Texto refundido de la Ley de Seguridad Social de 21 de abril de 1.966, después de la Constitución, las sentencias del Tribunal Supremo de 10 de junio de 1.988, en relación con la Ley de Amnistía de 15 de octubre de 1.977, y 11 de octubre de 1.991, referente a Leyes que modificaban el régimen de publicidad e impositivo de bebidas alcohólicas hasta entonces vigente, desestimaron la reclamación de daños y perjuicios formulada por razón de supuestos perjuicios derivados de la aplicación de dichas Leyes.

Alega el recurrente en particular que, a efectos de fijación de sus derechos pasivos, no le es de aplicación la Ley 50/1.984, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1.985, entendiendo que respecto a este punto dicha Ley no entró en vigor el 1 de enero de 1.985, así como que para tal determinación debieron tomarse en cuenta los haberes que correspondían al mes de enero de 1.985 y no los del mes de diciembre de 1.984, aunque fue jubilado el 1 de enero de 1.985 conforme a lo establecido en la letra a) del apartado 1) de la disposición transitoria novena de la Ley 30/1.984, de 2 de agosto, pero en el presente recurso contencioso-administrativo, que tiene por objeto determinar si la Administración del Estado debe indemnizar al recurrente por los daños que estima se le han causado por la anticipación de la edad de su jubilación forzosa en virtud de norma con rango de Ley, no procede que debamos resolver sobre la cuantía de la pensión de clases pasivas que le ha sido fijada a Don Jesús María, por ser materia ajena al problema de la responsabilidad patrimonial del Estado legislador que se debate. Finalmente hemos de añadir que el criterio que sobre el aludido problema de responsabilidad patrimonial hayan expresado otros órganos jurisdiccionales, a que el recurrente se acoge, no puede prevalecer sobre la reiterada doctrina jurisprudencial de esta Sala del Tribunal Supremo.

Por último, la Ley 30/1.992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, no vigente en el momento en que se produjeron los hechos ahora enjuiciados, pero orientativa de la voluntad del legislador al regular por vez primera esta materia, limita la indemnización a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos en un triple aspecto: 1º que no tengan el deber jurídico de soportarlos; 2º que se establezca en los propios actos legislativos, y 3º que la indemnización tenga lugar en los términos que se especifiquen en los propios actos; requisitos exigidos por su artículo 139.3 que, de estar vigente, excluiría desde luego la indemnización pretendida.

Por todo lo expuesto procede desestimar el recurso, sin declaración sobre el pago de costas por no apreciarse la concurrencia en las partes de ninguno de los motivos a que se refiere el artículo 131 de la Ley Jurisdiccional...