STS, 23 de Junio de 2003
| Ponente | D. Francisco González Navarro |
| ECLI | ES:TS:2003:4351 |
| Número de Recurso | 342/1999 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION |
| Fecha de Resolución | 23 de Junio de 2003 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. ENRIQUE LECUMBERRI MARTID. AGUSTIN PUENTE PRIETOD. SANTIAGO MARTINEZ-VARES GARCIAD. FRANCISCO GONZALEZ NAVARRO
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintitrés de Junio de dos mil tres.
Visto por la Sala Tercera (Sección Sexta) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. que al margen se expresan, en única instancia, el recurso contencioso- administrativo tramitado con el número 342 de 1999, seguido por las normas del procedimiento ordinario, interpuesto por don Santiago representado por el procurador de los Tribunales don José Luis Ferrer Recuero, contra resolución expresa del Consejo de Ministros de 9 de julio de 1999 , que rechaza la reclamación de indemnización de los daños y perjuicios derivados de la aplicación de la Ley 29/1983, de 12 de diciembre, que anticipó la edad de jubilación de Notarios, Agentes de Cambio y Bolsa y Corredores de Comercio a los 70 años. Habiendo comparecido como parte recurrida la ADMINISTRACION DEL ESTADO, representada y defendida por el ABOGADO DEL ESTADO.
El Procurador Don José Luis Ferrer Recuero ,en nombre y representación de Don Santiago , interpuso recurso contencioso-administrativo, por escrito que tuvo entrada en el Registro General del Tribunal Supremo el 22 de septiembre de 1.999, contra la desestimación expresa por el Consejo de Ministros de la reclamación formulada por aquél sobre indemnización de daños y perjuicios ocasionados por su jubilación anticipada como consecuencia de la aplicación de la Ley 29/1983, de 21 de diciembre.
Mediante Providencia de 5 de octubre de 1999 se le tuvo por personado y parte, y se acordó publicar el anuncio prevenido en la Ley y reclamar el expediente administrativo, confiriéndole traslado a la parte actora, una vez cumplimentado lo anterior, para que formalizase la demanda en el plazo de veinte días, con entrega del expediente administrativo.
En 11 de febrero del 2002, el representante procesal del actor presentó escrito formalizando la demanda, en la que, después de relatar los hechos y fundamentos de derecho que consideró convenientes, terminó con la súplica en la que, mediante remisión al fundamento 3º de la demanda, solicitaba se dictara sentencia por la que se declare: « A) La no conformidad a dercho y por ende la anulación del Acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 09.07.99 desestimatorio de la petición de indemnización formulada por el recurrente por aplicación de acto legislativo, en virtud de los perjuicios ocasionados por la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 14.01.98, publicada en el B.O.E. el 21.01.98, dictada en virtud de lo dispuesto en la Ley 29/1983, de 12 de diciembre, que le jubila con carácter forzoso, con efectos del día 23 de enero de 1998, declarando caducado su nombramiento como Corredor de Comercio Colegiado de la Plaza Mercantil de Hospitalet de Llobregat, ascrita al Colegio de Tarragona. B) El reconocimiento de una situación jurídica individualizada consistente en declarar el derecho del recurrente a percibir indemnización de importe 107.238.515 ptas. por aplicación de acto legislativo, en virtud de los perjuicios ocasionados por la referida jubilación forzosa y anticipada en cinco años. C) La imposición de costas a la Administración demandada.»
Contestada la demanda por el Abogado del Estado, nuestra Sala, por auto de 17 de julio del dos mil nuestra Sala acordó que no había lugar a recibir el pleito a prueba, fijando la cuantía del mismo en 107.238.515 ptas, y abriendo el trámite de conclusiones sucintas que fue complimentado por las partes.
Concluso el recurso contencioso-administrativo, mediante providencia de 2 de octubre del dos mil se señaló para votación y fallo la audiencia del día ONCE DE JUNIO DEL DOS MIL TRES, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado en la tramitación de este juicio las reglas establecidas por la Ley.
Con posterioridad a la providencia que acabamos de citar el procurador Sr. Ferrer Recuero presentó escrito comunicando y acreditando el fallecimiento del recurrente, y acompañando declaración de herederos y escritura de poder otorgada por estos a su favor. Y, en consecuencia, nuestra Sala, mediante providencia de 5 de julio del 2001, lo tuvo por personado en nombre y representación de doña Carmen , y de DOÑA Carmen , Silvia , y doña Clara .
El recurrente, Notario, que fue jubilado al aplicársele la edad de jubilación forzosa establecida en la Ley 29/1983, de 12 de diciembre, impugna en su recurso el acto desestimatorio por el Consejo de Ministros de la reclamación que formuló ante dicho órgano de indemnización de los daños y perjuicios ocasionados a consecuencia de su jubilación forzosa, al haber anticipado aquella Ley la edad de jubilación establecida en la legislación inmediatamente anterior, con arreglo a la cual podía continuar en el servicio activo hasta cumplir la edad de 75 años.
La cuestión que en este juicio se ha suscitado, referida al derecho a ser indemnizado por anticipación de la edad de jubilación, es sustancialmente idéntica a la que ha quedado ya resuelta por la sentencia del Tribunal Supremo de 30 de noviembre de 1992, luego reiterada por otras de innecesaria cita y concretada la posición jurisdiccional en las recientes sentencias de 29 de enero de 1993, 2 de junio de 1993, 14 de diciembre de 1993, 19 de noviembre de 1994, 20 de diciembre de 1994, 26 de diciembre de 1994, 10 de junio de 1995, 30 de junio de 1995, y 22 de julio de 1995 como también la más reciente de 23 de julio de 1998, que transcribe el Abogado del Estado.
Los principios de unidad de doctrina, seguridad jurídica de los litigantes y dispensa de igualdad en la aplicación de la Ley, garantizadores de la tutela judicial efectiva que proclama el art. 24 de nuestra Constitución, hacen aconsejable reproducir, en lo aquí indispensable, la doctrina jurisprudencial de que se trata, pues aún cuando se trate en algunos casos de miembros de la Carrera Judicial y en otros de funcionarios de las Administraciones Públicas, en todos ellos lo que se cuestiona es la procedencia o no del derecho de los actores a ser indemnizados como consecuencia de la anticipación de la edad de jubilación.
El artículo 9.3 de la Constitución, efectivamente, garantiza la responsabilidad de los poderes públicos, pero así como la responsabilidad por actos de la Administración es objeto de un tratamiento concreto en el artículo 106.2, dentro del Titulo IV, bajo la rúbrica "Del Gobierno y de la Administración", y los de la Administración de Justicia en su artículo 121, en el título VI, bajo el epígrafe "Del Poder judicial", en cambio la posible responsabilidad por actos de aplicación de las Leyes no tiene tratamiento específico en el texto constitucional.
Además, el artículo 106.2 establece el derecho de los particulares a ser indemnizados en los términos establecidos por la Ley, que no necesitaba de desarrollo legislativo por ser históricamente la primera en ser reconocida-artículo 21 de la Constitución de 1.931, artículo 129 de la Ley Municipal de 31 de octubre de 1.935, artículos 405 y siguientes de la Ley de Régimen Local de 1.955, y 376 y siguientes del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales de 17 de mayo de 1952- y hallarse ya regulada en los artículos 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, hoy art. 139 de la Ley 30/92, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, de 26 de noviembre de 1992, y lo mismo sucede con la responsabilidad de la Administración de Justicia, que no tiene otro antecedente que la responsabilidad de Jueces y Magistrados exigible de conformidad con el procedimiento regulado en los artículos 903 y siguientes de la Ley de Enjuiciamiento Civil, en cuanto a la que el artículo 121 de la Constitución dispone también, pese a que el mismo ya concreta los casos en que procede, que el derecho a la indemnización por el Estado lo será de conformidad con la Ley, desarrollo legislativo que tuvo lugar en los artículos 292 a 297 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
Pues bien, si la exigencia de responsabilidad por actuaciones de la Administración o de órganos de la Administración de Justicia, aunque objeto de un tratamiento más completo en los artículos 106.2 y 121 de la Constitución,a los mismos se remite, y por tanto hace necesario un previo desarrollo legislativo, en la posible responsabilidad derivada de actos de aplicación de las leyes, que hasta ahora cuenta únicamente con el enunciado genérico del artículo 9.3 del texto constitucional, la necesidad de un previo desarrollo legislativo que determine en qué casos procede y qué requisitos son exigibles parece más indispensable en este caso, por faltar cualquier antecedente histórico o regulación que posibilite una decisión sobre tales cuestiones.
Si se estimara, contrariamente a lo antes razonado, que el artículo 9.3 de la Constitución es de inmediata aplicación, la primera cuestión a resolver, a falta de desarrollo legislativo, sería fijar las normas aplicables para determinar en qué casos y cuáles habrían de ser los requisitos para exigir responsabilidad, con las siguientes posibles soluciones: aplicación analógica de las normas que regulan la responsabilidad de la Administración -artículos 106.2 de la Constitución, 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, (hoy sustituido por el artículo antes citado de la Ley 30/92, antes mencionada); la prevista en los artículos 121 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial; la extracontractual del artículo 1.902 del Código Civil, o la elaboración por la jurisprudencia de los casos y requisitos en que es exigible dicha responsabilidad.
Con independencia de las dificultades y problemas que la analogía presenta, lo cierto es que la responsabilidad a que se refieren los artículos 106.2 de la Constitución, 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado,-en la actualidad referido al artículo 139 de la Ley 30/90-, está concretada al funcionamiento de los servicios públicos prestados por la Administración, en cuyo concepto difícilmente tiene cabida la elaboración de Leyes por los órganos legislativos o su aplicación en los estrictos términos que en las mismas se establece. Otro tanto puede decirse de la prevista en los artículos 121 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, limitada a los casos de error judicial, al que, a lo sumo, podría equipararse el error o inconstitucionalidad de la Ley, que no se da en este caso, o anormal funcionamiento de los órganos a los que corresponde la aplicación de la Ley. La responsabilidad extracontractual del artículo 1.902 del Código Civil ha sido objeto de una amplia y progresiva interpretación jurisprudencial, tanto en el sentido de objetivarla cada vez más como en el abanico de los daños y perjuicios indemnizables-daño emergente, lucro cesante, daños morales-, pero sin llegar a prescindir del requisito de la culpa o negligencia que aquel precepto exige, que hace totalmente inviable su aplicación analógica al caso que examinamos. Por último, a los Jueces y Tribunales incumbe la interpretación y aplicación de las normas jurídicas y, muy especialmente al Tribunal Supremo unificar criterios interpretativos, por lo que, al margen de casos concretos en que se puedan suplir, aplicando la analogía o los principios generales del derecho, omisiones en aspectos concretos de la norma jurídica, resulta inadmisible que, sustituyendo al legislador, sean los órganos del Poder Judicial los que regulen la posible responsabilidad derivada de la aplicación de las Leyes mediante una elaboración jurisprudencial que carece de cualquier antecedente legislativo.
Las sentencias del Tribunal Constitucional números 108/1.986,de 29 de junio; 99/1.987, de 11 de junio y 70/1.988, de 19 de abril, que examinaron la constitucionalidad de los preceptos de las Leyes que anticipaban la edad de jubilación de Jueces y Magistrados, funcionarios públicos y Profesores de E.G.B., después de negar que los mismos vulneren los artículos 9.3, 33.3 y 35 de la Constitución, afirmando que no hay privación de derechos sino alteración de su régimen en el ámbito de la potestad del legislador constitucionalmente permisible, dicen a continuación que "esto no impide añadir que esa modificación legal origine una frustración de las expectativas existentes y en determinados casos perjuicios económicos que pueden merecer algún género de compensación", siendo de señalar a este respecto que, de una parte, el modo verbal empleado no supone el reconocimiento de un derecho a ser indemnizados por dicho motivo, ya que más bien parece una reflexión dirigida al propio legislador; de otra, que las Leyes de Presupuestos para los años 1.985 y 1.989 ya establecieron un sistema de indemnización para los funcionarios jubilados anticipadamente, cuya denominación y contenido no podemos examinar, ni tampoco se estima necesario plantear cuestión de inconstitucionalidad de las mismas, pues la conclusión a que se llega en el recurso, por las razones que se exponen, es que no procede la indemnización solicitada.
Además otras sentencias anteriores a la vigente Constitución española, como las de 22 de mayo de 1.970, 1 de febrero y 12 de noviembre de 1.971, 30 de septiembre de 1.972 y 29 de enero de 1.974, relativas a las medidas adoptadas respecto de las compañías aseguradoras de accidentes de trabajo en cumplimiento de lo dispuesto por el Texto refundido de la Ley de Seguridad Social de 21 de abril de 1.966, y las postconstitucionales del Tribunal Supremo de 10 de junio de 1.988, en relación con la Ley de Amnistía de 15 de octubre de 1.977, y 11 de octubre de 1.991, referente a Leyes que modificaban el régimen de publicidad e impositivo de bebidas alcohólicas hasta entonces vigente, desestimaron la reclamación de daños y perjuicios formulada por razón de supuestos perjuicios derivados de la aplicación de dichas Leyes.
Por último, la ya citada Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, orientativa de la voluntad del legislador al regular por vez primera esta materia, limita la indemnización a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiataria de derechos en un triple aspecto: 1º que no tengan el deber jurídico de soportarlos; 2º que se establezca en los propios actos legislativos, y 3º que la indemnización tendrá lugar en los términos que se especifiquen en los propios actos, requisitos exigidos por su artículo 139.3 que, de estar vigente, excluiría por supuesto la indemnización pretendida.
Por la razones expuestas procede la íntegra desestimación del presente recurso contencioso-administrativo, y al no apreciarse temeridad ni dolo en las partes litigantes no procede hacer expresa condena respecto de las costas procesales causadas en este juicio, como establece el artículo 131.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Vistos los preceptos citados y los artículos 37 a 83 de la Ley de esta Jurisdicción.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso- administrativo interpuesto por el Procurador don José Luis Ferrer Recuero, en nombre y representación de DON Santiago (y luego, por fallecimiento del actor, en nombre y representación de los herederos del mismo, que lo son doña Carmen , doña Carmen , Silvia , y doña Clara ), contra la desestimación expresa de la solicitud formulada por el referido demandante al Consejo de Ministros sobre indemnización de los daños y perjuicios derivados de la aplicación de la Ley 29/1983, de 12 de diciembre, de 1 de julio, del Poder Judicial, al mismo tiempo que debemos desestimar y desestimamos todas las pretensiones formuladas por aquél en la suplica de la demanda, sin hacer expresa condena respecto de las costas procesales causadas en este juicio.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, D. FRANCISCO GONZÁLEZ NAVARRO, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha.- De lo que certifico.
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