STS, 4 de Julio de 2005

El BOE nº 259 de 26 de octubre de 1996 publica la Orden del Ministerio de Educación y Cultura de fecha 23 de septiembre de 1996 por la que se regulaba la concesión de ayudas individualizadas de transporte escolar para el curso académico 1996/1997. La parte actora y hoy recurrente en casación interpuso recurso contencioso-administrativo el 29 de noviembre de 1996 por considerar que el contenido normativo de la Orden Ministerial era contrario a derecho, al vulnerar el artículo 27.4 de la CE y el artículo 65.2 de la LOGSE, normas de superior rango, que establecen la obligación para los poderes públicos de prestar en ciertos supuestos y zonas rurales el servicio de transporte escolar de forma gratuita.

La sentencia dictada con fecha 29 de septiembre de 1999 por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional contiene la siguiente parte dispositiva: "Desestimamos el recurso contencioso-administrativo nº 1288/96 interpuesto a instancia del Procurador D. Saturnino Estevez Rodríguez en nombre y representación de D. Plácido, Dª María Rosa, que intervienen en su propio nombre y derecho y además en representación de su hijo Juan Enrique; D. Gabriel y Dª Olga, que intervienen en su propio nombre y derecho y además en representación de su hija Dolores; D. Jose Augusto y Dª Marí Trini, que intervienen en su propio nombre y derecho y además en representación de su hijo Armando; D. Jesús y Dª Lourdes, que intervienen en su propio derecho y además en representación de su hija Carmen; D. Augusto, que interviene por sí y además en representación de su hija Almudena; D. Leonardo, que interviene por sí y además en representación de su hija Milagros; D. Jesús María y Dª María Antonieta, que intervienen en su propio derecho y además en representación de sus hijos Marisol y Franco ; D. Luis Miguel y Dª Marta, que intervienen en su propio nombre y derecho y además en representación de sus hijos Eva y Hugo ; y los Ayuntamientos de Bijuesca, Malanquilla, Tobed y Carenas, en impugnación de la Orden del Ministerio de Educación y Cultura de 23 de septiembre de 1996, por la que se regula la concesión de las ayudas individualizadas de transporte escolar para el curso académico 1996-1997, por ser dicha Resolución, en los extremos examinados, conforme a derecho".

Después de considerar que la Orden recurrida no requiere el informe de la Secretaría General Técnica, la sentencia desestimatoria afirma que "La Resolución combatida por infracción de lo dispuesto en el artículo 62.1 de la Ley 30/92 de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, tampoco puede acogerse, por cuanto dicha Orden Ministerial no contraviene ni la Constitución Española ni el artículo 65 de la LOGSE. El sistema de ayudas establecido en la referida Orden Ministerial tiene su causa, como se deduce de su exposición de motivos, en la necesidad de prestar entre otros servicios escolares el de transporte, y no obstante como algunos de estos alumnos, por diversas circunstancias, no pueden hacer uso de las rutas contratadas por las Direcciones Provinciales, es por lo que han de recibir ayuda para los gastos que les supone desplazarse por sus propios medios, hasta ellas, desde su casa, para acudir al Centro escolar, habida cuenta que es inverosimil que los autobuses tengan necesariamente que ir a recoger uno por uno a todos los alumnos a su domicilio. Estas ayudas precisamente lo que pretenden es que el transporte sea gratuito para todos los alumnos. No está reñida la ayuda con la gratuidad que se indica en la LOGSE. Precisamente con estas ayudas lo que se pretende es que el transporte sea gratuito, para aquellos alumnos que tienen su domicilio alejado de las rutas contratadas. Cuestión distinta es si las mismas son o no suficientes, en todo caso nada se ha acreditado en este proceso al respecto, y los perjudicados podrían reclamar a la Administración el complemento de tales ayudas si fueran insuficientes, pero ello no da base legal alguna para pedir la nulidad de la Orden Ministerial recurrida, que no infringe ninguno de los preceptos indicados por los actores".

Ha interpuesto recurso de casación la representación procesal que ostenta D. Saturnino Estevez Rodríguez y se opone a la prosperabilidad del recurso el Abogado del Estado.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 29 de junio de 2005.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan José González Rivas, Magistrado de Sala

Con carácter previo a determinar la conformidad al ordenamiento jurídico de la sentencia recurrida, que desestima el recurso contra la Orden del Ministerio de Educación de 23 de septiembre de 1996, procede analizar el contenido de los preceptos aplicables:

1. El artículo 27.4 de la CE señala que "La enseñanza básica es obligatoria y gratuita".

2. El artículo 65 de la LOGSE, correspondiente al Título V, que lleva por rúbrica "De la compensación de las desigualdades en la educación", establece en su apartado 1: "En el nivel de educación primaria, los poderes públicos garantizarán a todos los alumnos un puesto escolar gratuito en su propio municipio en los términos que resultan de la aplicación de la Ley Orgánica de Derecho a la Educación y en su apartado segundo señala que "Excepcionalmente, en la educación primaria y en la educación secundaria obligatoria en aquellas zonas rurales en que se considere aconsejable, se podrá escolarizar a los niños en un municipio próximo al de su residencia para garantizar la calidad de la enseñanza. En este supuesto las Administraciones educativas prestarán de forma gratuita los servicios escolares de transporte, comedor y en su caso, internado".

   Por su parte, la disposición final tercera de la LOGSE dispone que "tienen el carácter de Ley Orgánica los preceptos que se contienen en los Títulos preliminar y quinto".

3. El Real Decreto 299/96 de 28 de febrero, del Ministerio de Educación y Ciencia, establece que para el cumplimiento de los objetivos -medidas para evitar desigualdades- y en aplicación de los principios generales de actuación, el Ministerio de Educación y Ciencia realizará las siguientes actuaciones específicas: (art. 6.1.d) concesión de ayudas para la gratuidad de los servicios complementarios de transporte escolar, comedor y, en su caso, residencia a los alumnos en situación de desventaja cuyas familias dispongan de menores rentas, en las condiciones en que se determinen en las convocatorias anuales.

4. La disposición recurrida en la instancia jurisdiccional, que es la Orden de 23 de septiembre de 1996, que regula la concesión de ayudas individualizadas para el curso académico 1996-1997 se basa en los siguientes criterios:

1. Los Directores provinciales del Departamento podrán conceder ayudas individualizadas para colaborar en los gastos de transporte de aquellos alumnos de los niveles obligatorios de la enseñanza que, no disponiendo de centro docente adecuado al nivel de estudios que deben cursar en la localidad donde tengan fijado su domicilio familiar, no pueden hacer uso de las rutas contratadas al efecto por la respectiva Dirección Provincial para asistir a las clases.

2. También podrán concederse ayudas de transporte para facilitar a los alumnos de niveles obligatorios, escolarizados en escuelas-hogar u otros centros con residencia del Ministerio de Educación y Cultura, el traslado a sus respectivos domicilios durante los fines de semana, cuando la Dirección Provincial correspondiente no tenga contratado para este fin el servicio de transporte escolar con una empresa del sector.

Las ayudas reguladas en la presente Orden son incompatibles entre sí y con las que regula la convocatoria anual de becas del Ministerio de Educación y Cultura. No obstante, será posible en casos excepcionales y debidamente justificados, compatibilizar una ayuda individualizada de la cuantía que corresponda y la utilización del servicio de transporte escolar que tenga contratado la Dirección Provincial correspondiente; en especial, para aquellos casos en que la ayuda individualizada permita aproximar al alumno al itinerario de una ruta de transporte escolar en funcionamiento.

La parte recurrente considera que la sentencia recurrida infringe las normas del ordenamiento jurídico y la doctrina jurisprudencial aplicable al caso y al amparo del artículo 88.1 apartado d) de la LJCA interpone un recurso de casación basando el primero de los motivos en la infracción, por inaplicación, del artículo 27.4 de la CE y del artículo 65.2 del Texto Refundido de la Ley Orgánica 1/1990 de 3 de octubre, de Ordenación general del sistema educativo (LOGSE).

Para la parte recurrente, a los niños afectados por procesos de concentración escolar en zonas rurales, decidida por los poderes públicos, que se vean obligados a desplazarse fuera de su población de residencia, las Administraciones educativas prestarán de forma gratuita los servicios escolares de transporte, comedor y, en su caso, internado, si bien deja margen para que las Administraciones lo hagan directamente o mediante la concesión del servicio a terceros, pero sin trasladar costes ni riesgos de todo tipo por la prestación del servicio a los alumnos y familias y de forma gratuita, sin que las familias tengan que adelantar cantidad alguna ni, menos aún, meterse en procedimientos de reclamación de cantidad a la Administración correspondiente por diferencias surgidas entre subvenciones y coste real del transporte, según apunta la sentencia que recurrimos.

El desarrollo normativo se concreta en concesión de "ayudas o subvenciones no competitivas" que por su propia naturaleza y por su cuantía, suponen para la parte recurrente una evidente limitación de la obligación establecida por el artículo 65.2 de la LOGSE en sus propios términos. Además, la parte dispositiva de la citada Orden Ministerial en su disposición primera, uno, ese sistema de ayudas se presenta como algo de naturaleza diferente a la obligación de prestar el servicio de transporte escolar de forma totalmente gratuita en los casos de concentración, lo que concreta el punto cuarto de la Orden Ministerial.

Para la parte recurrente, la Orden cuestionada implica consecuencias perjudiciales para el ejercicio de un derecho fundamental de los menores de zonas rurales a tener una educación de verdad gratuita y mediante la Orden referida del Ministerio de Educación y Cultura, de 23 de septiembre de 1996, se da cierta apariencia de legalidad a prácticas de la Administración que desnaturalizan, reducen el alcance y, en suma, desvirtúan normas superiores, además de atacar directamente al principio de gratuidad de la enseñanza obligatoria, traslada a los padres, por vía de hecho, la responsabilidad por la elección, contratación y correcto funcionamiento de los medios de transporte a utilizar por sus hijos, obligándoles así a asumir un riesgo y responsabilidad que no les corresponde, máxime cuando la causa que origina la necesidad del servicio de transporte se debe a la decisión política de supresión de centros escolares en los pueblos de su residencia en los que ya existían.

Dichos argumentos no son determinantes de la estimación del motivo.

El contenido de la Orden y la interpretación que de ella efectúa la sentencia recurrida, al considerar que las ayudas pretenden que el transporte sea gratuito para todos los alumnos, especialmente para aquéllos que tienen su domicilio alejado de las rutas contratadas, no supone vulneración del artículo 27.4 de la CE en su dimensión prestacional, estando al servicio de tal acción prestacional (en coherencia con lo ya afirmado por esta Sala, en sentencia de la antigua Sala Quinta de 10 de mayo de 1988) los criterios manifestados en tal precepto y en el artículo 65.2 de la Ley Orgánica 1/90.

Al no desconocerse que la enseñanza es obligatoria y gratuita, no se desconecta de un régimen de ayuda pública, como recuerda la precedente sentencia de esta Sala y Sección de 3 de julio de 1995, calificándose como ayuda o subvención no competitiva, de las previstas en el entonces vigente artículo 81 del Real Decreto Legislativo 1091/88 de 23 de septiembre.

Cuestión distinta, como en este punto reconoce la sentencia recurrida, es la suficiencia de la ayuda, que en este caso ni se ha planteado ni se ha acreditado y que podría generar una impugnación en el seno de una relación jurídica concreta, que aquí es inexistente, pese a la afirmación de que en ese mismo curso 1996/1997 se estaba facilitando el servicio de transporte escolar, de forma gratuita, a los alumnos de secundaria de los municipios de Tobed, Bijuesca y Cárenas, dejando de prestárselo a los alumnos de educación primaria de esos mismos municipios, cuando no se recurre tal situación.

El segundo de los motivos alude a la infracción del principio de jerarquía normativa establecido por el artículo 9.3 de la CE, desarrollado por el artículo 51 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (modificada por Ley 4/1999 de 13 de enero), pues la Orden del Ministerio de Educación y Cultura de fecha 23 de septiembre de 1996 vulnera el artículo 27.4 de la Constitución, al reducir y desvirtuar el contenido de esta disposición convirtiéndose en una ayuda o subvención no competitiva, con naturaleza de prestación cuasi asistencial y de importe variable anualmente. Tal proceder constituye un ataque al principio de jerarquía normativa y se dirige, además, contra el ejercicio de un derecho fundamental, el de recibir una educación básica de forma gratuita, y contra la obligación que tienen los poderes públicos de promover las condiciones y remover los obstáculos para que el derecho a la educación sea disfrutado en condiciones de libertad e igualdad por todos los ciudadanos.

A ello se une, a juicio de la parte recurrente, la previsión contenida en el punto cuarto de la Orden Ministerial recurrida.

La Orden impugnada desarrolla lo dispuesto en el artículo 65.2 de la Ley Orgánica 1/90 de 3 de octubre, cuando reconoce que en el supuesto en que, por tratarse de zonas rurales, sea necesario escolarizar a los niños en un municipio próximo al de su residencia, para garantizar la calidad de la enseñanza, se prestará el servicio de transporte y el punto cuarto de la Orden Ministerial establece que las ayudas reguladas en la Orden Ministerial sí será posible compatibilizarlas en casos excepcionales y debidamente justificados con la utilización del servicio de transporte escolar que tenga contratado la Dirección Provincial correspondiente, sin que ello suplante el cumplimiento de la obligación establecida por el artículo 65.2 de la LOGSE, por lo que la Orden Ministerial dictada en desarrollo de aquélla no es nula, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 62.2 de la Ley 30/1992, por manifiesta vulneración del principio de jerarquía normativa establecidos en los artículos 9.3 de la CE y 51 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, como sostiene la parte recurrente.

Lo que podría argumentarse con eficacia invalidante de la Orden, sería que los criterios aplicativos, en sí mismos, supusieran que las ayudas no llegaban a facilitar la gratuidad, pero eso no se dice, y por consiguiente, no hay base alguna para considerar la Orden como ilegal o violadora de derechos por la circunstancia de que las ayudas individualizadas estén concebidas en el artículo primero "para colaborar en los gastos de transporte": en primer lugar, porque la expresión no significa que haya necesariamente una parte de los gastos de transporte que no se cubran; y en segundo lugar, porque del artículo de la ley que establece las ayudas gratuitas para el transporte, no se desprende que esas ayudas gratuitas sean para cualquier transporte, sino solamente para el transporte necesario para llevar a los alumnos desde su municipio al otro municipio, evitando establecer una discriminación respecto de aquellos alumnos que tienen el centro en su municipio y que no gozan de ese derecho de gratuidad.

Por eso, cuando el artículo cuarto de la Orden prevé que en determinados casos justificados, con carácter excepcional, es posible compatibilizar la ayuda para el transporte especialmente contemplada en esta Orden Ministerial, con la utilización de las rutas gratuitas establecidas por la Administración, con este carácter excepcional no se está violando ningún derecho, pues se está contemplando que si el alumno tiene una ruta establecida por el Ministerio, debe naturalmente usar esa ruta y no pretender ninguna ayuda adicional. Pero se prevé que, en casos especiales, ese alumno pueda necesitar una ayuda para ir desde su domicilio hasta el lugar de la ruta, cuando el alcanzar el lugar de la ruta suponga una distancia especialmente onerosa, por razones especiales del municipio, o por razones especiales de la vivienda del alumno y esa previsión no es restrictiva, sino que tiene en cuenta los casos excepcionales en los cuales puede ser compatible el doble tipo de ayuda: la ruta general y la ayuda singularizada adicional.

El motivo tercero se basa en la infracción, por inaplicación, de la jurisprudencia aplicable al caso para resolver por vía interpretativa la cuestión debatida, invocando las sentencias de 21 de abril de 1989, 12 de marzo y 4 de diciembre de 1990.

La doctrina que fijan dichas sentencias pueden concretarse en los siguientes puntos:

1. El ordenamiento jurídico se integra ante todo por unos principios que son la atmósfera en que vivimos jurídicamente, el aire que respiran las normas: éstas son una manifestación o exteriorización de las consecuencias detalladas que derivan de los principios que informan la totalidad del ordenamiento jurídico (artículo primero, cuatro del Título Preliminar del Código Civil) han de inspirar siempre la interpretación de las normas. Y uno de dichos principios, recogido expresamente en el artículo 9.3 de la Constitución es, precisamente, el de jerarquía normativa. A la misma conclusión se llegaría partiendo del principio de interpretación conforme a la Constitución de todo el ordenamiento jurídico que reiteradamente proclamado por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y la del Tribunal Supremo ha recibido expresión en nuestro Derecho positivo mediante el artículo quinto, uno, de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

2. La naturaleza normativa y no meramente programática de la Constitución reclama una interpretación de sus preceptos que aspire a lograr el máximo reconocimiento de su fuerza vinculante.

3. La unidad del ordenamiento jurídico y su estructura jerárquica hacen de la Constitución un contexto dominante para el resto de dicho ordenamiento (artículos 9.1 y 3 de la CE y 1.2 del Título Preliminar del Código Civil) lo que ha dado lugar a que tanto el Tribunal Supremo como el Tribunal Constitucional hayan construido el principio de interpretación conforme a la Constitución de todo el ordenamiento jurídico. Y si ésto es así con carácter general, con una mayor intensidad se muestra en materia de derechos fundamentales que reclaman una interpretación en el sentido más favorable a su efectividad en expresión del fundamento segundo de la citada sentencia de 12 de marzo de 1990.

Estas afirmaciones no dejan de constituir una referencia a los principios de interpretación del ordenamiento jurídico conforme a la Constitución sin incidencia en la cuestión planteada, máxime cuando la materia en ellas examinada es ajena a la aquí debatida. En la STS de 21 de abril de 1989 se contempla un supuesto por funcionamiento anormal de la Administración de Justicia; la STS de 12 de marzo de 1990 concierne a la figura de la reincidencia, en órdenes de realización de obras y no imposición de sanciones y la última de las invocadas, de 4 de diciembre de 1990 afecta a una indemnización sobre prisión provisional sufrida.

Los razonamientos precedentes conducen a declarar no haber lugar al recurso de casación, con imposición de costas a la parte recurrente.

La Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el artículo 139.3 de la Ley 29/98, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas a 2.100 euros.

Para la fijación de esta cantidad se han tenido en cuenta los criterios habitualmente seguidos por esta Sala en atención a las circunstancias y especial complejidad del asunto.