STS, 23 de Junio de 2003
| Jurisdicción | España |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
| Fecha | 23 Junio 2003 |
D. JAIME ROUANET MOSCARDOD. RAMON RODRIGUEZ ARRIBASD. JOSE MATEO DIAZD. JUAN GONZALO MARTINEZ MICOD. ALFONSO GOTA LOSADA
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintitrés de Junio de dos mil tres.
VISTO en esta Sección Segunda de la Sala Tercera el recurso de casación nº. 8471/98, interpuesto por Saneamientos de Córdoba S.A., representado por el Procurador Sr. Freixa Iruela, asistido de Letrado, contra la Sentencia dictada, en fecha 25 de Junio de 1998, por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso nº. 174/96, interpuesto por Saneamientos de Córdoba S.A., contra la Resolución del Tribunal Económico Administrativo Central, de fecha 11 de Enero de 1996, referida a sujeción al IVA de los servicios prestados , por la cita entidad.
Comparece, como parte recurrida, la Administración General del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado.
La representación procesal de "Saneamientos de Córdoba S.A.", interpuso recurso contencioso administrativo y formalizada la demanda, en la que alegó los hechos e invocó los fundamentos de derecho que estimó del caso, pidió se dicte Sentencia por la que se estime el recurso y proceda a la consiguiente anulación del acto recurrido.
Conferido traslado, el Abogado del Estado evacuó el trámite de contestación, solicitando se dicte Sentencia por la que se desestime el recurso interpuesto.
En fecha 25 de Junio de 1998, la Sala de instancia dictó Sentencia, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal : Fallamos " Que desestimando el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador Antonio de Palma Villalon, en la representación que ostenta de Saneamientos de Córdoba S.A., contra la resolución descrita en el primero de los fundamentos de esta Sentencia, debemos confirmar y confirmamos la resolución objeto de recurso. Todo ello sin haber lugar a la expresa imposición de costas a ninguna de las partes."
Contra la citada Sentencia, la representación procesal de Saneamientos de Córdoba S.A., preparó recurso de casación , según lo establecido en el art. 96 de la Ley reguladora de este orden Jurisdiccional, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de Abril e interpuesto este, compareció, como parte recurrida, la Administración General del Estado, que se opuso al mismo, pidiendo la confirmación de la Sentencia de instancia; tras lo cual quedaron los autos pendientes de deliberación y fallo por la Sala, señalado el 17 de Junio de 2003, fecha en que tuvo lugar dicha actuación procesal.
En el presente recurso de casación, la representación procesal de Saneamientos de Córdoba S.A. impugna la Sentencia de la Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Nacional que -como se acaba de apuntar en los Antecedentes- desestimó su demanda y vino a declarar conforme al ordenamiento jurídico el Acuerdo del Tribunal Económico Administrativo Central de 11 de Enero de 1996, desestimatorio, a su vez, de la alzada promovida contra el Acuerdo del Tribunal Económico Administrativo Regional de Andalucía que, asimismo, había desestimado la reclamación interpuesta contra el acta levantada por la Inspección de Tributos, en concepto de IVA del segundo trimestre de 1990, recaído sobre las cantidades recibidas del Ayuntamiento de Córdoba en razón a los servicios de recogida de basuras y residuos sólidos y otros de limpieza de los que estaba encargada la entidad recurrente, constituida con caracter de empresa municipal y con capital íntegramente perteneciente al expresado Ayuntamiento.
Entendió la Sala de instancia, en cuanto ahora importa recoger, que la cuestión (que ya había sido objeto de las Sentencias de 11 de Octubre de 1996, recurso 2544/92 y reproducida en la Sentencia del recurso 920/94, referidas a una sociedad municipal del Ayuntamiento de Sevilla) habia de resolverse en el sentido de que la actividad realizada estaba sujeta al IVA, según los artículos 3.1 y 7.1 de la Ley de Impuesto de 1985, y no era incluible en el supuesto del art. 5.6 de la citada Ley 30/85, (ya que no se trataba de un servicio público prestado de manera directa, conforme el art. 8.5,3 de la Ley 7/1985 y 103 del Real Decreto Legislativo 781/86) siendo transposición del art. 4.5 de la Sexta Directiva del Consejo 77/388/CEE de 17 de Mayo de 1977; cuyo supuesto de no sujeción es de caracter subjetivo, no concurriendo el requisito de tratarse del mismo organismo público, sino de otro sujeto distinto, con personalidad jurídica propia, ni tampoco concurría el requisito del desarrollo de actividades con sujeción a las normas del Derecho público, sino a las de Derecho privado aplicables a una Sociedad mercantil, acogiendo con ello la tesis del Abogado del Estado.
Frente al fallo de instancia, la sociedad recurrente, con amparo en el nº. 4º del art. 95.1 de la Ley de la Jurisdicción en la redacción de 1992, opone los siguientes motivos de casación, por infracción del ordenamiento jurídico y la jurisprudencia:
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- Infracción del art. 85. 3 de la Ley 7/1985, de 2 de Abril , reguladora de los Bienes de Régimen Local, en cuanto la prestación de un servicio público a través de una empresa municipal es una forma de gestión directa, en el sentido del art. 5.6 de la Ley 30/1985, de 2 de Agosto, reguladora del IVA y aplicable al caso de autos, lo que supone la no sujeción al referido impuesto, sin que a ello se oponga el art. 4.5 de la Sexta Directiva, según la interpretación del Tribunal de Luxemburgo, con cita de las Sentencias de éste de 11 de Julio de 1985 (asunto 1071/84), y de 26 de Marzo de 1987 (asunto 235/85), asi como la de 17 de Octubre de 1989 (asuntos acumulados 231/87 y 129/88), en cuanto el "único criterio que permite distinguir con certeza las dos categorías de actividades (según los organismos públicos actúen o no en el ejercicio de sus funciones públicas) es, por consiguiente, el régimen jurídicos aplicable con arreglo al Derecho nacional" y nuestro ordenamiento -concluye la recurrente- prevé la actuación de las empresas municipales como una forma de gestión directa, añadiendo que las relaciones entre la empresa y el usuario están sometidas al Derecho público.
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- Infracción de los artículos 4.5 de la Sexta Directiva y 5. 6 de la Ley 30/85 , en cuanto aunque el supuesto de no sujeción no es de caracter subjetivo, debe matizarse, atendiendo a la finalidad objetiva perseguida por la normativa comunitaria , que es la de excluir de la sujeción a las actividades realizadas dentro de la "funciones públicas", lo que tiene un sentido amplio, que solo se limita cuando las funciones se puedan ejercer por sujetos de Derecho privado y además se ponga en peligro efectivo el sistema de mercado, con distorsión grave de la competencia.
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- El art. 5.6 de la Ley 30/1985, en cuanto no resulta aplicable porque las relaciones entre la recurrente y la Entidad Local no dan lugar a consumo alguno imposible a efectos de IVA, lo que es determinante a efectos de la citada Directiva Comunitaria, citando las Sentencia del Tribunal de Justicia de 29 de Febrero de 1996 (asunto 215/1994) y 18 de Diciembre de 1997 (asunto 384/1995), en materia de indemnizaciones agrícolas, para concluir que "únicamente debe tenerse en cuenta, para quedar sujeto al sistema común del IVA, la naturaleza del compromiso asumido y este compromiso debe suponer consumo" y que aunque se estimara que había consumo, los servicios prestados por la recurrente al Ayuntamiento de Córdoba son gratuitos, con cita de la Sentencias de 5 de Febrero de 1981 (asunto 154/1980), 8 de Marzo de 1988 (asunto 102/1986) y 3 de Marzo de 1994 (asunto 16/1983), en las que se exige que concurra retribución, con un contravalor, sobre el que recae el impuesto.
Sobre la cuestión se ha pronunciado esta Sala en Sentencia de 10 de Marzo de 2000 y 25 de Septiembre, 3 de Octubre de 2002, dictadas en casos similares, en las que se ha sentado la doctrina que resumidamente expuesta dice así: y que precisamente , vino a rechazar el criterio de la Sala de instancia en los recursos antes citados de Sevilla.
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Se trata de una impugnación indirecta de disposiciones de caracter general, concretamente el art. 8º, apartado 9 del Reglamento del IVA, aprobado por Real Decreto 2028/1985, de 30 de Octubre y por lo tanto, la admisión del recurso de casación es independiente de la cuantia.
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Nos hallamos ante la prestación (art. 25.2 b) de la Ley 7/1985, de 2 de Abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local del Servicio Público Municipal de limpieza viaria y recogida y tratamiento de residuos, que es obligatorio en todos los municipios, en cuanto a los dos primeras, por cuya prestación los residente no abonarán contraprestación alguna a la empresa municipal recurrente, sino la tasa correspondiente al propio Ayuntamiento, de modo que para estos receptores la prestación no está sujeta al IVA.
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La interpretación del requisito de que el servicio se preste "directamente" como dice el apartado 6º del art. 5º de la Ley 30/1985, de 2 de Agosto del IVA, ha de hacerse (como dispone el art. 23.2 de la Ley General Tributaria), conforme a su sentido jurídico, que ha de ser el desarrollado en el art. 85 de la Ley 7/1985, de 2 de Abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, vigente cuando se promulgó la referenciada Ley del Impuesto que admite la gestión directa por la propia entidad, por un organismo autónomo local o "Sociedad mercantil cuyo capital social pertenezca íntegramente a la entidad local", en cuyos supuestos el art. 102.1 del Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de Abril, precisó que la empresa habrá de adoptar una de las formas de Sociedad mercantil de responsabilidad limitada, con capital integramente aportado por la Entidad Local.
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El apartado 9º del art. 8º del Reglamento del IVA, de 30 de Octubre de 1985, que después de reproducir el texto del art. 5º apartado 6º de la Ley del Impuesto , añadió que no se aplicará cuando los entes territoriales actúen por medio de empresas mercantiles, incurrió en extralimitación, al no distinguir entre Sociedades Mercantiles pertenecientes íntegramente a las Entidades Locales ( que es una forma de prestación directa de servicios públicos) y las solo parcialmente pertenecientes a aquellas, que es una modalidad de prestación indirecta, conforme el art. 85.4.e) de la Ley 7/1985, de 2 de Abril.
Prueba de la extralimitación del Reglamento es que la Ley del IVA, 87/1992, de 28 de Diciembre, la ha corregido , al excluir expresamente del concepto de prestación directa de los servicios públicos, la realizada por medio de empresas mercantiles.
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La tesis sentada no está en contradicción con el art. 5.4º de la Sexta Directiva Comunitaria, ya que corresponde a España, como Estado miembro, el regular las modalidades de prestación de los servicios públicos no sujetos al IVA, dada la extraordinaria ambigüedad de la Directiva.
"La sentencia, cuya casación se pretende, -continua la doctrina que venimos reiterando, haciendolo ahora literalmente- cita a favor de su tesis la interpretación mantenida por la Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Económicas Europeas, de 17 de Octubre de 1989 (asuntos acumulados nº 231/1987 y 129/1988), sentencia que forma parte de la doctrina jurisprudencial elaborada por el Tribunal de Luxemburgo acerca de la interpretación de lo que constituye el requisito esencial de la no sujeción de los entes públicos, regulado por el artículo 4º, apartado 5, de la Sexta Directiva, que reside en que se trate de actividades y operaciones desarrolladas en el ejercicio de su funciones públicas.
El problema interpretativo se halla en delimitar, ante el amplísimo abanico de posibles actuaciones municipales, las que son auténticas funciones públicas y las que no. Así, entre otras, la Sentencia de 25 de Julio de 1991 (Asunto C-202/90, motivada por cuestión prejudicial planteada por el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía) trató si estaban o no sujetas al I.V.A. las primas de recaudación exigidas por los Recaudadores a su propio Ayuntamiento, de igual modo la Sentencia de 26 de Marzo de 1987, (Asunto 235/95) en la que se planteó si estaban o no sujetas al I.V.A. las actividades ejercidas por Notarios y Agentes de Notificaciones y Ejecutores de Holanda, y por último, la Sentencia de 17 de Octubre de 1989 (asuntos acumulados 231/87 y 129/88), en la que dos Comisiones Tributarias italianas (órganos equivalentes a nuestros Tribunales Económico Administrativos) plantearon cuestiones prejudiciales, para que el Tribunal de Justicia de Luxemburgo, precisara dentro del repertorio de actividades ejercidas por los Ayuntamientos italianos, las que eran función pública o no, a efectos de la no sujeción del I.V.A. Esta Sentencia, la del Tribunal de Luxemburgo- citada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, (en aquél caso), en la sentencia cuya casación se pretende, afirma, como conclusión de sus razonamientos relativos a la interpretación de párrafo primero, del apartado 5, del artículo 4 de la Sexta Directiva, lo que sigue: " 19. Procede pues responder a la primera cuestión que el párrafo 1 del apartado 5, del artículo 4 de la Sexta Directiva debe interpretarse en el sentido de que las actividades desarrolladas por los organismos públicos "en el ejercicio de sus funciones públicas" en el sentido de esta disposición, son aquellas que realizan los organismos de Derecho público en el marco del régimen jurídico que les es propio, salvo las actividades que ejercen en las mismas condiciones jurídicas que los operadores económicos privados. Corresponde a cada Estado miembro elegir la técnica legislativa apropiada para adaptar su Derecho nacional a la norma de no imposición establecida por dicho precepto".
Veamos -como en los casos anteriores- si en el de autos se cumplen los requisitos exigidos por esta Sentencia (del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas):
El servicio público de limpieza viaria, de recogida de basuras, y tratamiento de residuos es propio de las funciones públicas atribuidas por nuestro Derecho interno a los Ayuntamientos (Art. 25, 2, letra b), Ley 7/1985, de 2 de Abril).
El servicio ha sido realizado en el marco del régimen jurídico que le es propio, por gestión directa del propio Organismo Público, de conformidad también con nuestro Derecho interno (art. 85.3, letra c) de la Ley 7/1985, de 2 de Abril.
La actividad es realizada por una sociedad mercantil, pero no en las mismas condiciones jurídicas que los operadores económicos privados, por cuanto es impensable que estos presten el servicio gratis y también porque un operador privado no se financia exclusivamente de transferencias de recursos, con cargo a los Presupuestos de gastos.
Los usuarios del servicio público pagan una contraprestación tributaria, la "Tasa de recogida de basuras (...)".
El apartado 5, del artículo 4º, de la Ley 30/1985, de 2 de Agosto, reguladora de I.V.A., se ha dictado en cumplimiento del párrafo 1, del apartado 5, del artículo 4º de la Sexta Directiva, que atribuye a cada Estado miembro elegir la técnica legislativa apropiada para regular esta concreta materia y a ella ha de atenerse esta Sala, de manera que al precisar que para la no sujeción las actividades públicas deberán realizarse directamente por los Organismos públicos, nos remite a nuestro propio Derecho interno, y concretamente a nuestro Régimen local.
Tambien ahora, como en los casos de las Sentencias (de esta Sala) antes citadas, ha de concluirse que se cumplen las exigencia y requisitos marcados por la Sentencia del Tribunal de Luxemburgo, antes referida.
Por todo ello -concluían aquellas Sentencias del Tribunal Supremo y ha de hacerse tambien en el presente caso- es una simplificación afirmar sin mas, que se trata de sociedades mercantiles idénticas a las pertenecientes a socios privados en todo o en parte, razón por la cual la Sala considera que hasta la promulgación de la Ley 87/1992, de 28 de Diciembre, del I.V.A., el apartado 6º del artículo 5º de la Ley 30/1985, de 2 de Agosto, anterior, permite, conforme a nuestro Derecho interno, afirmar que una sociedad mercantil municipal, participada al 100 por 100 por el Ayuntamiento, que presta un servicio público, lo hace como gestión directa de un Organismo Público, respetando así las prescripciones de la Sexta Directiva.
El Tribunal de Justicia de Luxemburgo lo que ciertamente hace en esta Sentencia, -la última invocada- como en las anteriormente citadas, es distinguir dos campos de actuación distintos, uno es el de las actividades para el cumplimiento de competencias públicas y funciones públicas y otro el de las actividades no estrictamente públicas que pueden realizar los entes locales.
En el caso de autos es indiscutible que la limpieza viaria, la recogida de basuras y el tratamiento de residuos es un servicio público municipal obligatorio, que de acuerdo con nuestro Régimen Local se presta directamente por una sociedad municipal, como mero instrumento técnico, que permite agilizar y prestar dicho servicio público con mayor eficacia, relacionándose el Ayuntamiento con los usuarios del servicio, mediante formas propias del Derecho privado mercantil, pero respetando en su relaciones internas, y sobre todo en su financiación, un régimen jurídico-público, dicotomía que permite prestar el servicio a los usuarios sin contraprestación mercantil y a la vez exigirles por el Ayuntamiento la Tasa correspondiente, de conformidad con el régimen tributario local.
La estimación del recurso de casación, obliga en aplicación de lo establecido en el art. 102.1. 3º de la Ley de la Jurisdicción en la redacción de 1992, a resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate, lo que conduce a la estimación de la demanda de instancia y anulación de los actos administrativos impugnados, declarando que la prestación del servicio de limpieza viaria, recogida y tratamiento de basuras, llevada a cabo por la empresa recurrente, en el período a que este proceso se refiere, no estaba sujeta al IVA, al contrario de lo que sucede a partir de la vigencia de la Ley 87/1992, de 28 de Diciembre, sobre el IVA, que ha venido a establecer de manera expresa la sujeción a dicho impuesto en la prestación de servicios públicos, por sociedades mercantiles con capital enteramente municipal.
En cuanto a costas ha de aplicarse lo establecido en el art. 102 de la Ley de la Jurisdicción, acabado de citar, en su número 2, sin que haya lugar a hacer pronunciamiento en las de instancia y debiendo pagar cada parte las suyas por lo que se refiere a las del presente recurso de casación.
Por lo expuesto en nombre de Su Majestad el Rey y la potestad que nos confiere el pueblo español.
Que debemos estimar y estimamos la casación interpuesta por la representación procesal de SANEAMIENTOS CORDOBA S.A. contra la Sentencia dictada, en fecha 25 de Junio de 1998, por la Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Nacional, en el recurso contencioso administrativo nº. 174/96 , que casamos y en su lugar, estimamos la demanda de la expresada sociedad municipal y ANULAMOS el Acuerdo del Tribunal Económico Administrativo Central, de 11 de Enero de 1996 y demás actos administrativos de los que traía causa, por no estar sujetas al IVA las actividades realizadas por la recurrente en el segundo trimestre de 1990; todo ello sin hacer pronunciamiento en costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección que edita el Consejo General del Poder Judicial, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia en el dia de la fecha, siendo Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D: Ramón Rodriguez Arribas, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que como Secretario de la misma, certifico.
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