STS, 7 de Diciembre de 2001

La Comunidad de Regantes de San Juan del Molinillo interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la entonces Audiencia Territorial de Madrid el recurso contencioso-administrativo número 853/1987 contra la resolución dictada por la Confederación Hidrográfica del Tajo con fecha 26 de febrero de 1987 que desestimó el recurso de reposición deducido contra la de 21 de octubre de 1986, que concedió al Ayuntamiento de San Juan del Molinillo un aprovechamiento de 1,8 l/s en el arroyo Gargantilla con destino al abastecimiento de aguas a su anejo Navandrinal.

En su escrito de demanda, de 25 de abril de 1989, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "en los siguientes términos: 1º.- Se declare nula y sin efecto la resolución recurrida de la Confederación Hidrográfica del Tajo de 20 de febrero de 1987, y la anterior de la Comisaría de Aguas del Tajo de 25 de enero de 1985, de la que aquélla trae causa. 2º.- Que se declare el derecho a favor de la Comunidad de San Juan de Molinillo (Ávila), para que los mismos puedan utilizar el caudal de agua que proceda de Garganta Zapatero en término de San Juan de Molinillo (Ávila), para el riego de sus parcelas en superficie que sea propiedad o esté utilizada por dicha Comunidad de Regantes. 3º.- Para el supuesto de que no se declarase la nulidad de la resolución recurrida, alternativamente se solicita que sin perjuicio del abastecimiento de agua que en cantidad suficiente haya de tener el núcleo urbano de Navandrinal perteneciente al municipio de San Juan de Molinillo (Ávila) y proviniente de Garganta Zapatero a razón de 1,8 l/s, se reconozca a favor de la Comunidad de Regantes el derecho al riego de sus parcelas en los términos señalados en el punto 2º de este suplico. 4º.- Que se impongan las costas de este procedimiento a la Administración demandada". Por otrosí interesó el recibimiento a prueba.

El Ayuntamiento de San Juan del Molinillo (Ávila) contestó a la demanda con fecha 22 de julio de 1991 y suplicó se dicte "en su día resolución por la que se confirme la resolución de la Confederación Hidrográfica del Tajo de 20 de febrero de 1987, así como las anteriores de las que esta última trae causa, por entender que se ajusta perfectamente a derecho, al dar preferencia a un uso del agua prioritario, de utilidad pública e interés social, siendo además estas aguas las que nacen y discurren en terrenos propiedad del Ayuntamiento de San Juan del Molinillo, y en consecuencia desestimar el recurso interpuesto por la Comunidad de Regantes de San Juan del Molinillo (recientemente constituida, en 1986), al carecer de fundamentos su pretensión, con imposición de las costas de esta instancia en base al art. 131.1 L.J.C.A.". Por otrosí interesó igualmente el recibimiento a prueba.

El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 2 de octubre de 1992, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "confirmando en todos sus extremos el acuerdo recurrido".

Practicada la prueba declarada pertinente por auto de 27 de mayo de 1993 y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Octava, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia con fecha 31 de marzo de 1995, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Que desestimamos el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador D. César de Frías Benito, en nombre y representación de la Comunidad de Regantes de San Juan del Molinillo (Ávila), y confirmamos, por ser conformes al ordenamiento jurídico, las resoluciones impugnadas que dictó, en 21 de octubre de 1986 y 20 de febrero de 1987, la Confederación Hidrográfica del Tajo, la segunda desestimatoria del recurso de reposición promovido contra la primera, por la que se otorgaba concesión de aprovechamiento de aguas al Ayuntamiento de la población citada. Sin costas".

Con fecha 16 de junio de 1999 la Comunidad de Regantes de San Juan de Molinillo (Ávila) interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 4065/1995 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos: Primero: Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional, por infracción de los artículos 47, 109 y 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958. Segundo: Bajo el mismo ordinal, por infracción de la jurisprudencia sobre la validez o invalidez de los actos administrativos.

El Abogado del Estado presentó escrito de oposición al recurso y suplicó la confirmación íntegra de la sentencia recurrida con imposición de costas a la recurrente.

El Ayuntamiento de San Juan del Molinillo (Ávila) se opuso al recurso con fecha 29 de enero de 1996 y suplicó su desestimación con condena en costas a la recurrente.

Por providencia de 18 de julio de 2001 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez- Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 28 de noviembre siguiente, en que ha tenido lugar.

La sentencia que es objeto de este recurso, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Octava, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid con fecha 31 de marzo de 1995, confirmó la adecuación a derecho de las resoluciones de la Confederación Hidrográfica del Tajo antes referenciadas mediante las cuales se otorgó al Ayuntamiento de San Juan del Molinillo una concesión de aguas públicas de 1,8 litros por segundo, procedentes de la Garganta Zapatero, con destino al abastecimiento de la población de Navandrinal.

La Comunidad de Regantes San Juan, que se había opuesto en vía administrativa a la concesión de aquel aprovechamiento por la afección que pudiera suponer para sus riegos, interpuso el recurso contencioso-administrativo ante aquella Sala alegando, por un lado, que la concesión atribuida al Ayuntamiento en 1986 (objeto del litigio) constituía la revocación ilegal de anteriores actos propios de la misma Administración concedente; por otro, sostenía que la nueva concesión ignoraba los derechos de los regantes e infringía el artículo 59.1 de la Ley de Aguas.

Como quiera que los motivos de casación se refieren en exclusiva al primero de los problemas suscitados ante la Sala de instancia -pues en el recurso no se hace ya referencia alguna a las cuestiones sustantivas, de fondo, ni a la aplicación de la Ley de Aguas- es preciso transcribir, para la mejor comprensión del litigio, la secuencia de hechos y actos administrativos dictados a lo largo del expediente, tal como los expuso aquella Sala:

"

1. Con fecha 24 de abril de 1982 le fue otorgada al Ayuntamiento de San Juan del Molinillo ('Ayuntamiento' mientras otra cosa no se diga) una concesión de 1,8 litros por segundo, a derivar en el arroyo Gargantilla, destinados al suministro de caudales para abastecimiento de Navandrinal, y de 1,5 litros por segundo a derivar de la Garganta Zapatero, destinados al suministro de caudales para abastecimiento de los usuarios de San Juan del Molinillo y su anejo, Villarejo.

2. En 17 de diciembre de 1983 (folio 3) el Guarda Fluvial de la Comisaría de Aguas del Tajo (CAT en lo sucesivo) denunció al Ayuntamiento por estar realizando obras de captación de aguas de manantiales que alimentaban la Garganta Zapatero para abastecer a Navandrinal, en perjuicio de la Comunidad de Regantes de la Zona.

3. En virtud de la anterior denuncia y las quejas de los regantes, se instruyó expediente en el que recayó resolución de la CAT, de 30 de enero de 1984, por la que se imponía al Ayuntamiento la multa de mil pesetas y la obligación de demoler las obras de captación denunciadas, con advertencia de que, caso de no hacerlo, procedería la Comisaría a la demolición con cargo al Ayuntamiento (folio 11). Esta resolución quedó firme al inadmitir la Dirección General de Servicios del MOPU, el 10 de septiembre de 1984, por extemporáneo, el recurso de alzada promovido por el Ayuntamiento (folio 52).

4. Pese a las peticiones de que se ejecutara la resolución de 30 de enero de 1984 vertidas a raíz de su pronunciamiento, la CAT informa en 11-9-84 al Director Provincial del MOPU -uno de los varios Organismos que, en virtud de las quejas recibidas, había solicitado informes sobre el asunto- que, de acuerdo con el Gobernador Civil de Ávila, se había decidido esperar a que se resolviera el aludido recurso de alzada (folio 55).

5. Resuelto el recurso de alzada, se realizó por el Ingeniero Jefe de la Zona de la CAT, el día 23 de octubre de 1984, un reconocimiento de las captaciones, al que fueron citados el Alcalde y la Comunidad de Regantes, asistiendo también el comisario de Aguas de la Cuenca del Tajo. En el informe que emitió, el Ingeniero Jefe pone de manifiesto el mayor caudal circulante por la Garganta del Zapatero que por el Arroyo Gargantilla, y termina proponiendo 'dejar en suspenso la orden de demolición de las obras realizadas dentro del plan de alerta roja, en tanto solicita el Ayuntamiento la legalización de las obras' (folio 57).

6. A la vista de la anterior propuesta el Alcalde de San Juan presentó escrito ante la CAT, fechado a 12 de noviembre de 1984 (folio 59), en el que solicitaba que se suspendiera el Acuerdo de demolición y expresaba su intención de legalizar las obras por las que había sido sancionado.

7. Tras una Nota Informativa del CAT de 27 de noviembre de 1984 (folio 60), en la que se hace historia del litigio y se sugieren tres soluciones, terminando por sugerir se deje en suspenso la Orden de demolición, el propio Comisario Jefe de Aguas resolvió, en 25 de enero de 1985 (folio 78), suspender temporalmente la ejecución del Acuerdo de 30 de enero de 1984.

8. El Letrado D. Martín García Herranz, en representación acreditada de la Junta de Regantes de San Juan del Molinillo, en escrito fechado en 20 de mayo de 1985 (folio 81), solicitó de la CAT dejara sin efecto el acuerdo de 25 de enero de 1985 y se ejecutara, en cambio, el de 30 de enero de 1984. Al no recibir respuesta denunció la mora en 16 de enero de 1986, recibiendo contestación negativa en escrito de 8 de abril de 1986.

9. El expediente tramitado en virtud de la solicitud del Ayuntamiento de legalización de obras instada en el citado escrito de 12 de noviembre de 1984, culminó con la Resolución de la Confederación Hidrográfica del Tajo de 21 de octubre de 1986, por la que se concede al Ayuntamiento un caudal continuo de 1,8 litros por segundo de aguas procedentes de la Garganta Zapatero con destino al abastecimiento de aguas de su Anejo Navandrinal.

10. Contra la anterior resolución, publicada en el B.O. de la provincia de Ávila de 11 de noviembre de 1986 (folio 149), se interpuso por el Procurador D. César de Frías Benito, en nombre y representación de la Comunidad de Regantes denominada 'San Juan', del término municipal de San Juan del Molinillo, recurso de reposición (folio 122), que fue desestimado por el Presidente de la Confederación Hidrográfica del Tajo en resolución de 20 de febrero de 1987 (folio 119)."

Ante la Sala de instancia la Comunidad de regantes había sostenido que "una vez firme en vía administrativa la resolución de 30 de enero de 1984, [...] la resolución de 25 de enero de 1985 es nula de pleno derecho" por revisar indebidamente aquélla, sin cumplir las formalidades exigibles. Y, a partir de esta premisa, sostenía que "al ser inválida [...] la repetida resolución de 25 de enero de 1985, devienen contrarias a Derecho las aquí recurridas de 21 de octubre de 1986 y 20 de febrero de 1987."

La respuesta de la Sala sentenciadora a esta alegación fue que la resolución de 25 de enero de 1985 "no declaró la nulidad de la de 30 de enero de 1984, sino que se limitó a suspender temporalmente su ejecutividad", por lo que "no procede su anulación al no ser declarativa de derechos, sino sancionadora, la resolución cuyo cumplimiento se suspendió, con lo que rechazada queda igual petición de la parte actora respecto de la resolución de 21 de octubre de 1986, ya que su invalidez la conecta y deriva de la de 25 de enero de 1985, si bien cabe añadir que aquélla culminó un procedimiento de concesión al que ninguna objeción se ha planteado".

Disconforme con esta respuesta, la Comunidad de Regantes invoca como primer motivo de casación frente a la sentencia que con ella se vulneran los artículos 47, 109 y 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958. Insiste en que la Confederación Hidrográfica del Tajo anuló un acto propio declarativo de derechos para los regantes sin acudir a los mecanismos revisores previstos a estos efectos en los citados artículos 109 y 110 de aquella ley.

El motivo no puede ser estimado. En primer lugar, consta en la sentencia (fundamento jurídico séptimo) que la "Comunidad de regantes no fue constituida hasta el 18 de marzo de 1986", por lo que "no puede ostentar derecho alguno adquirido por prescripción sobre el uso de las aguas de que se trata", "sin que exista [tampoco] concesión a su favor". Mal puede invocar, pues, aquella Comunidad, la existencia de unos derechos sobre las aguas supuestamente declarados a su favor por las resoluciones administrativas de 1984, derechos que a su entender habrían sido revocados ilegalmente por la resolución concesional de 1986, cuando en aquella primera fecha (1984) ni tenía existencia jurídica en cuanto tal ni reconocido derecho alguno al aprovechamiento de las aguas públicas.

En segundo lugar, nada impide que se otorgue una concesión de aguas públicas cuando previamente se ha impuesto a quien después va a ser el concesionario (el Ayuntamiento de San Juan del Molinillo) una sanción de multa de mil pesetas y la obligación de demoler las obras de captación ilegalmente realizadas. Este era, justamente, el contenido de la resolución de la Confederación Hidrográfica de 30 de enero de 1984, sobre la que tanto insiste la recurrente. Dicho Organismo de Cuenca puede, a la vista de las circunstancias, y ante la solicitud de legalización de aquellas obras, en su día ilegales, puede, decimos, acceder a esta petición ulteriormente y otorgar la concesión de aguas derivadas de la captación que en un primer momento no era legítima. La posibilidad de legalizar (ulteriormente) situaciones jurídicas declaradas ilegales en un primer momento no supone, por sí sola, la revisión de oficio de estas primeras declaraciones.

Lo importante a los efectos de conceder las aguas públicas no es tanto la conducta precedente de los diversos actores cuanto la atención a las necesidades reales de los usuarios, en función de las circunstancias existentes, y el respeto en la asignación de aquéllas a los criterios de prioridad legalmente establecidos (según los cuales el abastecimiento de poblaciones es preferente a los riegos). Las circunstancias dadas en un momento dado pueden ser o bien distintas de las apreciadas anteriormente, o bien examinadas bajo perspectivas distintas, a la luz de los informes y datos que ulteriormente se pongan de manifiesto.

Esto es lo sucedido en el caso de autos, como pone de relieve la Sala de instancia cuando afirma que "de todo lo actuado se desprende que la concesión otorgada en 24 de abril de 1982 no satisface las necesidades de abastecimiento de agua del barrio o anejo de San Juan del Molinillo, Navandrinal (el otro anejo, Villarejo, no ofrece problemas), pues los 1,8 l/s tomados del Arroyo Gargantilla resultaban un caudal insuficiente a tal fin, lo que movió al Ayuntamiento citado a realizar obras de captación de la Garganta Zapatero".

Es cierto que esta conducta unilateral del Ayuntamiento no resultaba conforme a derecho y por ello se le impuso la sanción de 30 de enero de 1984, ya que, como afirma la sentencia, las obras de captación en la Garganta Zapatero "no venían autorizadas por la concesión [primitiva]". Pero es también cierto que, a la vista de las circunstancias e informes ulteriores, la Administración hidráulica decidió tanto suspender sus acuerdos sancionadores (así en la resolución de 25 de enero de 1985) como, posteriormente, otorgar la nueva concesión (en resolución de 21 de octubre de 1986, confirmada por la de 20 de febrero de 1987) en la mencionada Garganta. Estas resoluciones no implican, insistimos, la revisión de oficio, al margen de los procedimientos legalmente previstos, de actos precedentes declarativos de derechos para la Comunidad recurrente, por lo que el primer motivo del recurso de casación debe ser desestimado.

Igual suerte ha de correr el segundo motivo en la medida en que con él se reiteran las alegaciones del precedente, esta vez desde el prisma de la "infracción de la jurisprudencia sobre la validez o invalidez de los actos administrativos".

La Comunidad de regantes, a estos efectos, se limita a citar tres autos (en realidad, dos autos y una sentencia) de esta Sala dictados en relación con los requisitos exigibles para la suspensión de los actos administrativos en sede jurisdiccional. Los autos de 15 de junio de 1983 y 6 de junio de 1990, así como la sentencia de 21 de marzo de 1988, se refieren, en efecto, a la aplicación del artículo 122 de la Ley jurisdiccional precedente y, en concreto, a los criterios con que los órganos de esta jurisdicción deben rechazar o acceder a la suspensión de la ejecutividad de los actos administrativos cuando ante ellos sean impugnados.

Nada de ello tiene que ver, directamente, con la validez o invalidez de los referidos actos, pues la jurisprudencia cuya infracción se alega ni se refiere a problemas de validez de éstos (sino de su eficacia, que puede ser cautelarmente dejada en suspenso por las Salas de esta jurisdicción) ni a la suspensión de dichos actos dentro de la esfera propiamente administrativa, cuestión regulada por las leyes de procedimiento correspondientes y no por la Ley jurisdiccional antes citada.

Procede, pues, la desestimación también de este motivo y, con él, del recurso en su integridad.

Las costas deben imponerse a la parte cuyos motivos han sido desestimados, conforme a lo dispuesto en el artículo 102.3 de la precedente Ley Jurisdiccional.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español