STS, 17 de Noviembre de 2003
| Ponente | D. Jesús Ernesto Peces Morate |
| ECLI | ES:TS:2003:7230 |
| Número de Recurso | 11768/1998 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION |
| Fecha de Resolución | 17 de Noviembre de 2003 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. MARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZD. RICARDO ENRIQUEZ SANCHOD. PEDRO JOSE YAGÜE GILD. JESUS ERNESTO PECES MORATED. MANUEL VICENTE GARZON HERREROD. SEGUNDO MENENDEZ PEREZD. RAFAEL FERNANDEZ VALVERDE
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecisiete de Noviembre de dos mil tres.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituída por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación que, con el nº 11768 de 1998, pende ante ella de resolución, interpuesto por el Procurador Don Carlos de Zulueta Cebrian, en nombre y representación de la entidad Readymix Asland S.A., contra la sentencia pronunciada, con fecha 29 de octubre de 1998, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares en el recurso contencioso-administrativo nº 977 de 1995, sostenido por la representación procesal de la entidad Readymix Asland S.A. contra los Decretos del Ayuntamiento de Sa Pobla, de fechas 20 y 24 de julio de 1995, por los que se acordó el cese de la actividad ejercida por la actora en la cantera de "Son Ferragut", ratificando unos antiguos decretos de cierre y ordenando también el precinto de las instalaciones y maquinaria.
En este recurso de casación han comparecido, en calidad de recurridos, el Ayuntamiento de Sa Pobla, representado por el Procurador Don Argimiro Vázquez Guillén, y la Administración de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, representada por su Letrado.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Las Islas Baleares dictó, con fecha 29 de octubre de 1998, sentencia en el recurso contencioso- administrativo nº 977 de 1995, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: 1º Que desestimamos el presente recurso contencioso administrativo. 2º Que declaramos adecuado al ordenamiento jurídico los actos administrativos impugnados y, en consecuencia, los confirmamos. 3º No se hace expresa declaración en cuanto a costas procesales».
Dicha sentencia se basa en las mismas razones ya expresadas en su anterior sentencia, de fecha 29 de octubre de 1998, por entender que la licencia de actividad no había sido ganada por silencio positivo, y, además, expresó que, como ya había declarado en su anterior sentencia, no procedía la concesión por silencio positivo de la licencia por ser contraria a las Normas Subsidiarias del Ayuntamiento de Sa Pobla, de modo que los derechos de suspensión y precinto, ahora impugnados, eran ajustados a derecho en cuanto que se fundamentaban en la falta de licencia, añadiendo que «incluso admitiendo la hipótesis de que la demandante contase con licencia obtenida por silencio positivo, no podía iniciar las actividades hasta que se pasase la preceptiva visita de comprobación establecida en el art. 34 del Reglamento de Actividades Molestas (tal y como se indicaba en el propio decreto de suspensión). Concretamente el art. 34 del Reglamento previene: «Obtenida la licencia de instalación de una actividad calificada como molesta, insalubre, nociva o peligrosa, no podrá comenzar sin que antes se gire la oportuna visita de comprobación por el funcionario técnico competente, no sólo por la actividad de que se trate, sino también por la naturaleza del daño que pueda causarse". Así pues, desde el momento en que la propia demandante debe reconocer que no se giró la visita de comprobación antes de iniciar la actividad extractiva, por esta simple razón ya estaba justificado el decreto de suspensión».
También se declara en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia recurrida (por error se dice tercero) que «entiende el recurrente que no podían adoptarse las medidas contenidas en los decretos suspensión y precinto sin previamente darle audiencia al interesado (la demandante). Esta argumentación debe ser igualmente rechazada, ya que el art. 61 de la Ley 10/90, de disciplina urbanística, es claro: 1º "Cuando los actos de edificación o uso del suelo se efectuasen sin licencia u orden de ejecución, se dispondrá la suspensión inmediata de estos actos por la autoridad urbanística actuante" y en su párrafo 5º se añade. "El acuerdo de suspensión de la obra será inmediatamente ejecutivo y se notificará al promotor, al constructor y, si procede, al Técnico Director...". Así pues, con independencia de que con posterioridad se establezca un mecanismo de audiencia (por cinco días) y un procedimiento de examen sumario de las deficiencias, entretanto la suspensión es inmediata y ejecutiva; por lo que, aplicada dicha legislación al caso que nos ocupa, determina que no se infringió principio procedimental alguno».
Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la entidad demandante presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando su aclaración, a lo que no se accedió por la Sala sentenciadora, por lo que presentó otro escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recuso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de diez de diciembre de 1998, en la que se ordenó emplazar a las partes para que en el término de treinta días pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.
Dentro del plazo al efecto concedido comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurridos, el Ayuntamiento de Sa Pobla, representado por el Procurador Don Argimiro Vázquez Guillén, y el Letrado de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, en representación de la Administración de esta Comunidad Autónoma, y como recurrente, la entidad Readymix Asland S.A., representada por el Procurador Don Carlos de Zulueta Cebrian, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en dos motivos, al amparo ambos de lo dispuesto en el artículo 95.1.4º de la Ley de esta Jurisdicción; el primero por haber infringido la Sala de instancia lo dispuesto en el artículo 84 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, al no haberse dado audiencia a la entidad recurrente antes de ordenar el Ayuntamiento el cese de la actividad minera en la cantera Son Ferragut y el precinto de sus instalaciones y maquinaria, vulnerando así también lo dispuesto en el artículo 105 de la Constitución, ya que, al interpretar dichos preceptos, la doctrina jurisprudencial ha declarado que la falta de audiencia de los interesados en un procedimiento, que finaliza con la limitación de derechos o imposición de deberes o sanciones, acarrea la nulidad radical del acto administrativo, sin que en el caso enjuiciado sea posible prescindir de ese trámite esencial de audiencia por haberse acordado la clausura y cierre de aquélla, antes de que la cantera en cuestión fuese adquirida por la recurrente, pues la titular anterior de la cantera no tenía relación alguna con ella, y, por consiguiente, no fue parte en el procedimiento anteriormente tramitado; y el segundo por haberse infringido por la Sala sentenciadora lo dispuesto en el artículo 33.4 del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, ya que, transcurridos dos meses desde la denuncia de mora, debe considerarse otorgada la licencia por silencio, como en este caso ocurrió, sin que sea aplicable lo establecido por el artículo 246.6 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 porque la actividad extractiva en la cantera Son Ferragut no supone infracción urbanística alguna no contraviene el ordenamiento jurídico, ni que el principio de proporcionalidad, que rige la actuación administrativa, permita el cierre de la actividad por no haberse girado la visita de comprobación antes de iniciar la actividad extractiva ni se trata de un uso del suelo sin licencia porque ésta se había adquirido por silencio positivo, resultando contraria al mismo principio e incursa en desviación de poder la clausura de una actividad para la que se solicitó licencia sin obtener respuesta, pues la visita se lleva acabo con posterioridad a la obtención de la licencia y en nada afecta a su propia existencia y validez, y así la jurisprudencia ha declarado que la falta de la visita técnica de comprobación no es imputable al titular de la licencia de instalación, apertura y funcionamiento, sino a una actividad anormal de la Administración, por lo que ha de rechazarse el acuerdo municipal ordenando la clausura de la actividad por falta de comprobación, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se declare la nulidad de pleno derecho de los Decretos del Ayuntamiento Sa Pobla de 20 y 24 de julio de 1995 por haber sido dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, causando una gravísima indefensión a la recurrente.
Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado por copia a las representaciones procesales de las entidades comparecidas como recurridas para que, en el plazo de treinta días, formalizasen por escrito su oposición, lo que llevó a cabo con fecha 15 de abril de 2000, el representante procesal del Ayuntamiento de Sa Pobla, aduciendo que el decreto de cierre no hacía sino ratificar otros decretos en el mismo sentido que habían sido confirmados por sentencia firme, mientras que la licencia municipal de instalación no se había obtenido por silencio administrativo, como ya había decidido en otra sentencia anterior la propia Sala de instancia, de modo que la situación de la cantera era la misma que cuando se dictaron los decretos anteriores de cierre, que determinaron la paralización de la actividad, por lo que la jurisprudencia citada por la recurrente no es aplicable en cuanto que contemplaba actividades en ejercicio que se ordenaba su clausura por irregularidades y como consecuencia de procedimientos sancionadores, siendo requisito imprescindible para el ejercicio de la actividad tanto la licencia de actividad como la autorización de funcionamiento, y para otorgar ésta es imprescindible comunicar a la Administración el término de las obras de instalación y, en su caso, la adopción de las medidas correctoras, lo que, en este caso, no se había cumplido, terminando con la súplica de que se declare no haber lugar al recurso de casación ratificando la sentencia recurrida con imposición de costas a la entidad recurrente.
Con fecha 19 de abril de 2000, formalizó el Letrado de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares la oposición por escrito al recurso de casación, alegando que las cuestiones planteadas ahora por la recurrente ya lo fueron en otros procesos anteriores, que finalizaron con sentencia por la que se declaraba ajustado a Derecho el Decreto de la Alcaldía que ordenaba el cierre definitivo de la cantera San Ferragut por carecer de licencia y estar enclavada en paisaje protegido y área forestal, siendo la ahora recurrente causahabiente directa de la anterior titular, subrogándose en la propiedad de los terrenos y en los derechos mineros que aquélla tenía, habiendo resuelto la Sala de instancia en otra sentencia que la recurrente no había obtenido por silencio positivo la licencia de actividad, de modo que el motivo de casación debería inadmitirse, pero, en cualquier caso, es desestimable porque no podría haberse obtenido dicha licencia en contra de lo establecido en el planeamiento urbanístico, sin que se haya causado indefensión a la recurrente porque se ordenase la clausura inmediata de la cantera cuya actividad había iniciado la recurrente sin licencia y contraviniendo ordenes municipales anteriores de clausura de la cantera, dado que es un deber municipal acordar el cierre cautelar que paralice la actividad, siendo esa orden de clausura una mera ejecución de un decreto anterior de cierre, para lo que el Ayuntamiento tenía potestad con arreglo a lo dispuesto en los artículos 248 y 250 del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo y Ordenación Urbana, sin que para ello fuese necesario trámite previo de audiencia, al haber actuado la entidad recurrente de forma reiteradamente rebelde a cumplir las órdenes de cierre, pero, aun en el supuesto de que fuese necesaria la audiencia previa al cierre, el defecto no daría lugar a la anulabilidad por no haberse producido indefensión para la recurrente, a la que repetidamente se le habían hecho saber las ordenes de clausura y cierre de la cantera, como evidencian los hechos acaecidos, de los que se hace un amplio relato en el escrito de oposición al recurso de casación, terminando con la súplica de que se desestime el recurso de casación y se confirme la sentencia recurrida.
Formalizadas las oposiciones al recurso de casación interpuesto, se ordenó que las actuaciones quedasen en poder del Secretario de Sala para su señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 5 de noviembre de 2003, con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
Invirtiendo el orden en que la recurrente articula los dos motivos de casación que esgrime, examinaremos el segundo porque en él se cuestionan las declaraciones contenidas en el fundamento jurídico tercero de la sentencia recurrida acerca de la inexistencia de licencia de actividad ganada por silencio positivo, por entender que, al así haberlo resuelto, ha conculcado la Sala de instancia lo dispuesto en el artículo 33.4 del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, ya que dicho precepto establece que, transcurridos dos meses desde la denuncia, podrá considerarse otorgada la licencia por silencio administrativo.
Este mismo motivo fue desestimado en nuestra anterior Sentencia de 15 de octubre de 2002, pronunciada en el recurso de casación 11763/1998, sostenido también por la entidad ahora recurrente contra otra sentencia pronunciada por el mismo Tribunal de instancia, en la que se declaraba también que la entidad recurrente no había obtenido la licencia de apertura de la cantera por silencio, de modo que, en aplicación del principio de seguridad jurídica, debemos seguir el mismo criterio ya expuesto en nuestra Sentencia precedente, en la que declaramos que, conforme a lo dispuesto por el artículo 242.6 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, aplicable ratione temporis, en ningún caso se entenderán adquiridas por silencio licencias en contra de la legislación o del planeamiento urbanístico, estando demostrada la infracción de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Sa Pobla que comportaría la explotación de la cantera, y, por consiguiente, huelga el examen de todo el razonamiento con que se desarrolla el segundo motivo de casación acerca de la interpretación que la Sala sentenciadora hace del artículo 34 del mencionado Reglamento, ya que, como declaramos en nuestra citada Sentencia de 15 de octubre de 2002, la licencia de actividad no se había obtenido por silencio, de modo que carece de trascendencia dirimir si la ulterior autorización de funcionamiento era o no necesaria para iniciar la explotación de dicha cantera.
En el primer motivo de casación, la recurrente reprocha a la Sala de instancia haber infringido lo dispuesto en el artículo 84 y concordantes de la Ley de Régimen Jurídico de la Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y la doctrina jurisprudencial que los interpreta, recogida en las sentencias que se citan, al no haber dado audiencia a la entidad interesada antes de ordenar el cierre y precinto de las instalaciones.
Este motivo tampoco puede prosperar, ya que los Decretos municipales impugnados no eran sino ejecución de una previa orden de cierre de la misma cantera, que había puesto fin a un procedimiento en el que su titular había sido oído, de manera que el que éste transmitiese a la recurrente sus derechos dominical y minero no cambia la situación jurídica en que se encontraba la industria extractiva, ya que la adquiriente se subrogó en la posición del transmitente afectado por la orden de cierre.
Además, como declara con todo acierto la sentencia recurrida en su fundamento jurídico cuarto (por error se dice tercero), transcrito en el antecedente tercero de esta nuestra, en los casos de uso del suelo sin licencia, el artículo 61 de la Ley balear 10/1990, de Disciplina Urbanística, permite ordenar su inmediata paralización, cuya decisión es ejecutiva al no estar la actividad amparada por licencia, sin perjuicio de la reacción del interesado, cuyo precepto reitera lo que establecía el artículo 184.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y repite el artículo 29.1 del Reglamento de Disciplina Urbanística, razones que abundan en la desestimación del indicado motivo de casación.
La desestimación de los dos motivos de casación invocados comporta la declaración de no haber lugar al recurso interpuesto con imposición de costas a la entidad recurrente, según establecía el artículo 102.3 de la Ley de esta Jurisdicción modificada por Ley 10/1992, de 30 de abril, aplicable ratione temporis, en relación con la Disposición Transitoria novena de la vigente Ley 29/1998, de 13 de julio.
Vistos los preceptos citados y los artículos 93 a 101 de la Ley de esta Jurisdicción reformada por Ley 10/1992, de 30 de abril, y las Disposiciones Transitorias segunda y tercera de la Ley 29/1998, de 13 de julio.
Que, con desestimación de los dos motivos de casación invocados, debemos declarar y declaramos que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Procurador Don Carlos de Zulueta Cebrian, en nombre y representación de la entidad Readymix Asland S.A., contra la sentencia pronunciada, con fecha 29 de octubre de 1998, por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares en el recurso contencioso- administrativo nº 977 de 1995, con imposición a la referida entidad Readymix Asland S.A. de la costas procesales causadas.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos , debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.
-
STS, 25 de Febrero de 2013
...no cabe entender adquirida por silencio administrativo licencias en contra de la legislación o del planeamiento urbanístico. La STS de 17 de noviembre de 2003, recurso de casación 11768/1998 analiza la obtención o no por silencio administrativo de la licencia de actividad regulada en el art......
-
STSJ Comunidad de Madrid 16/2019, 16 de Enero de 2019
...de apelación por los siguientes motivos. Niega la existencia de caducidad citando el artículo 58.4 de la Ley 30/92 y la STS de la Sala 3ª de 17 de noviembre de 2003, rectificada por STS Sala 3ª en Pleno de 3 de diciembre de 2013 . Así la Resolución de cese y clausura de la actividad fue no......
-
STSJ Galicia 774/2008, 19 de Noviembre de 2008
...una diferencia sustancial horaria entre una y otra, lo que se corresponde con la referencia a las "garantías legales" contenidas en la STS de 17/11/2003 , que fija la doctrina legal en materia de Concurriendo, pues, el motivo de oposición previsto en la letra c) del artículo 167.3 de la Ley......
-
STSJ Cataluña 379/2017, 12 de Mayo de 2017
...certificado de TUV Rheinland). QUINTO - Contra lo que sucede en otros ámbitos, como el urbanístico (por todas, STS, Sala 3ª de 17 de noviembre de 2003, rec. 11768/1998, y de 29 de septiembre de 2013, rec. 3593/2011), no resulta aplicable al presente supuesto norma con rango de Ley o de Dere......
-
La regla de la no adquisición por silencio de facultades o derechos que contravengan la ordenación territorial o urbanística
...del planeamiento urbanístico. Es obvio por ello que no pudo obtenerse licencia alguna por silencio administrativo". B) STS, Sección 5ª, de 17 Nov. 2003, rec. 11768/1998, a tenor de la cual "Este mismo motivo fue desestimado en nuestra anterior Sentencia de 15 de octubre de 2002, pronunciada......