STS, 22 de Julio de 2003

D. Matías interpuso recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta de una reclamación previa a la vía jurisdiccional social presentada en fecha 8 de mayo de 2000 contra la Resolución dictada el 20 de marzo de 2000 por el Secretario General del Departamento de Bienestar Social de la Generalidad de Cataluña, por la que resolvía el concurso de cambio de destino para la provisión de puestos de trabajo del personal laboral fijo del citado Departamento.

Por Auto del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 6 de Barcelona, de 15 de enero de 2000, se declaró la incompetencia de la jurisdicción contenciosa para el conocimiento de las actuaciones, por estimar que en aplicación del artículo 5 de la Ley Jurisdiccional, la competente era la jurisdicción social.

La parte actora interpuso recurso de apelación contra el Auto de 15 de enero de 2000 en el que interesó su revocación y que se declarase competente para conocer del recurso a la jurisdicción contencioso-administrativa.

La sentencia nº 89/2001, de 5 de septiembre de 2001, de la Sección Cuarta del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña estimó el recurso.

El recurso de casación en interés de ley que se interpone por la Generalidad de Cataluña se fundamenta en la incorrecta interpretación y aplicación de las normas de derecho estatal que han sido relevantes y determinantes del fallo recurrido (art. 100.2 LJCA), pues la sentencia de 5 de septiembre de 2001 ha infringido el artículo 3.a) de la LJCA, el artículo 9.5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y los artículos 1 y 2.a) de la Ley de Procedimiento Laboral, dado que ha declarado la competencia de la jurisdicción contenciosa para conocer de la impugnación del acto impugnado, cuando la competencia, según la parte recurrente, es de la jurisdicción social.

El Ministerio Fiscal considera que la jurisprudencia de la Sala de lo Social ha fijado doctrina, en este punto, y que el recurso no tiene objeto.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 15 de julio de 2003.

Con carácter previo al examen del recurso de casación en interés de ley, procede subrayar los datos más relevantes extraídos del análisis de la sentencia recurrida que se pueden concretar en los siguientes puntos:

1. D. Sergi Badenas Riera, en representación y defensa del actor D. Matías , interpuso recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta de una reclamación previa en la vía social presentada en fecha 8 de mayo de 2000 contra la Resolución dictada el 20 de marzo de 2000 por el Secretario General del Departamento de Bienestar Social de la Generalidad de Cataluña, por la que se resolvía el concurso de cambio de destino para la provisión de puestos de trabajo del personal laboral fijo del citado Departamento.

2. En fecha 15 de enero de 2000 se declara por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 6 de Barcelona la incompetencia de la jurisdicción contenciosa para el conocimiento de las actuaciones, por estimar que en aplicación del artículo 5.1 de la LJCA la competente es la jurisdicción social.

3. La sentencia dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de fecha 5 de septiembre de 2001, estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Matías contra el Auto de 15 de enero de 2001 dictado por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 6 de Barcelona, que se anula, declarando la competencia del orden jurisdiccional contencioso-administrativo para conocer de la impugnación contra la Resolución del Departamento de Bienestar Social de la Generalidad de Cataluña, y por consiguiente, declara procedente la admisibilidad del recurso interpuesto, sin efectuar especial pronunciamiento sobre costas.

En la sentencia se subraya que no sólo es la naturaleza de la Resolución impugnada la que determina que su impugnación haya de decidirse con arreglo a criterios del orden contencioso- administrativo y por tanto con competencia de esta jurisdicción para examinarla a la luz de la regulación administrativa, sino también el propio carácter de la relación bilateral, en la que los aspirantes al cambio de destino mediante concurso aunque sean personal de condición laboral, han de atenerse a un tipo de decisión marcadamente autoorganizativa (la convocatoria en su plantilla fija) y con plena sujeción y vinculación a lo dispuesto en las bases del concurso convocado.

El recurso de casación en interés de ley resulta improcedente cuando la doctrina que se pretende fijar consiste en señalar que: "la jurisdicción competente para conocer de la impugnación de una Resolución resolviendo el cambio de destinación para la provisión de lugares de trabajo de personal laboral fijo de un Departamento de la Administración de la Generalidad de Cataluña es la jurisdicción social".

Sobre este tema ya existe una doctrina sentada por sentencias dictadas en las diversas modalidades de recursos de casación existentes, como reconoce la sentencia de esta Sala de 30 de enero de 1999 al resolver el recurso de casación en interés de ley y esta circunstancia, como reconoce el Ministerio Fiscal, concurre en la cuestión examinada, por lo que procede el rechazo de la pretensión.

Desde el punto de vista de la aplicación legal es preciso hacer referencia a la evolución normativa que se ha producido en la materia sobre la que versa el conflicto:

1. La Ley Articulada de Funcionarios Civiles del Estado, de 7 de febrero de 1.964, al enumerar el personal al servicio de la Administración Pública distingue entre funcionarios -de carrera, interinos y eventuales- (artículos 3,4 y 5), contratados en régimen administrativo (artículo 6) y trabajadores (artículo 7). Aunque la Ley no establece una reserva precisa de puestos de trabajo a los funcionarios, del conjunto de sus preceptos se deriva la existencia de un principio general de provisión normal de los puestos de trabajo de la Administración por los funcionarios de carrera. Así, el artículo 23 atribuye a los Cuerpos Generales las funciones comunes del ejercicio de la actividad administrativa y el artículo 25 encomienda a los Cuerpos Especiales las actividades correspondientes a una peculiar carrera o profesión o las específicas de una determinada función administrativa. Por su parte, el artículo 5.2 establece que la cobertura, por razones de necesidad o urgencia, de las plazas de plantilla ha de realizarse por funcionarios interinos en tanto no se provean por funcionarios de carrera y el artículo 6.2.b) preveía el recurso a la contratación administrativa de carácter temporal para atender las necesidades extraordinarias de personal. En este sistema la contratación laboral tiene un carácter claramente residual, cuya excepcionalidad resalta el artículo 7.2, al exigir que la admisión de trabajadores al servicio de la Administración esté autorizada reglamentariamente.

2. Este régimen legal se vio afectado por el artículo 15.1 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, sobre medidas urgentes para la reforma de la función pública. Este artículo, después de referirse a las relaciones de puestos de trabajo de la Administración del Estado añadía que los requisitos para su desempeño serían determinados por el Ministerio de la Presidencia, a propuesta de los Ministerios correspondientes, debiendo especificarse aquellos puestos que, en atención a la naturaleza de su contenido, se reservan a funcionarios públicos. La determinación concreta de puestos de trabajo laborales y funcionariales se realizaba así a través de los actos de aprobación de las correspondientes relaciones.

3. La sentencia 99/1987, de 11 de junio, del Tribunal Constitucional, declaró la inconstitucionalidad de este último inciso por entender que solo a la Ley corresponde la regulación del modo de provisión de puestos de trabajo al servicio de las Administraciones Públicas conforme a la opción genérica de la Constitución (artículos 103.3 y 149.1.18) en favor de un régimen estatutario para los servidores públicos, considerando incompatible con esta reserva legal el "apoderamiento indeterminado que la Ley confería al Ministerio de la Presidencia a efectos de especificar cuáles sean los puestos de trabajo reservados a funcionarios públicos".

4. La Ley 23/1988, de 28 de julio, en cuyo preámbulo se hace mención expresa a la adaptación de determinados preceptos de la Ley 30/1984 a los criterios de la sentencia 99/1987 del Tribunal Constitucional, da nueva redacción al artículo 15 de la Ley 30/1984, estableciendo entre otros extremos que "con carácter general, los puestos de trabajo de la Administración del Estado y de sus Organismos Autónomos así como los de las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social, serán desempeñados por funcionarios públicos", y fijando como excepción los puestos que podrán desempeñarse por personal laboral (los de naturaleza no permanente o de carácter discontinuo, los correspondientes a actividades propias de oficios, los puestos de carácter instrumental, los propios de actividades que requieran conocimientos técnicos especializados y determinados puestos de trabajo en el extranjero).

5. La Ley 23/1988 incorpora una disposición transitoria 15ª en cuyo número 1 se establece que "la adscripción de un puesto de trabajo en las correspondientes relaciones a personal funcionario no implicará el cese del laboral que lo viniera desempeñando, que podrá permanecer en el mismo sin menoscabo de sus expectativas de promoción profesional". El número 2 de la disposición prevé, en su primer párrafo, que "el personal laboral fijo que, a la entrada en vigor de la presente Ley se hallare prestando servicios en la Administración del Estado y sus Organismos Autónomos, así como en las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social, en puestos reservados a funcionarios, podrá participar en las pruebas selectivas de acceso a los Cuerpos y Escalas a los que figuren adscritos los correspondientes puestos, siempre que posean la titulación necesaria y reúnan los restantes requisitos exigidos, debiendo valorarse a estos efectos como mérito los servicios efectivos prestados en su condición de laboral, y las pruebas selectivas superadas para acceder a la misma". De esta forma, el nº 1 de la transitoria 15ª contiene una garantía para el personal laboral que venía desempeñando puestos de trabajo que a partir de la entrada en vigor de la Ley deben adscribirse a las relaciones de personal funcionario. Este personal no cesa por esta circunstancia. Pero la garantía legal no se limita a conservación del empleo; es también una garantía de que esa permanencia ha de producirse "sin menoscabo de (las) expectativas de promoción profesional". Ello implica que: 1º) los puestos de trabajo laborales a los que se vinculen esas expectativas -es decir los puestos considerados como laborales con arreglo a la legislación anterior- no pueden, al quedar vacantes, transformarse en funcionariales y convocarse como tales, sino que han de ser previamente ofrecidos al personal laboral que tuviera una expectativa de acceder por vía de promoción a los mismos; 2º) para determinar si concurre o no esa expectativa, aparte de la existencia del puesto laboral en los términos señalados, hay que aplicar el régimen jurídico vigente con anterioridad a la Ley 23/1988.

   En el número 2 de la transitoria 15ª no se contempla ningún sistema de promoción, entendido como vía para el ascenso de nivel o categoría, sino una integración horizontal en los Cuerpos y Escalas de Funcionarios a los que se figuren adscritos los puestos que venían desempeñando. La integración se produce, además, no mediante las vías de promoción interna que contempla el artículo 22 de la Ley 30/1984, sino mediante la participación "en las pruebas selectivas de acceso a los Cuerpos y Escalas".

6. El artículo 37 de la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, regula lo que, en la propia rúbrica del precepto, se denomina "funcionarización del personal laboral", a la que se refiere el Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de marzo de 1.991, publicado en el Boletín Oficial del Estado de 1 de abril de ese año, estableciendo que el personal laboral que supere las pruebas de acceso a los Cuerpos, Escalas o Especialidades de que se trate "quedará destinado al puesto de trabajo de personal funcionario en que su puesto (laboral) se haya reconvertido".

La aplicación de la jurisprudencia del Tribunal Supremo nos lleva a diferenciar:

1. La jurisprudencia de la Sala de Conflictos (entre jurisdicción social y contencioso- administrativa) que ha examinado esta problemática en Autos de 16 de octubre de 1986, 28 de marzo de 1990, 8 de marzo de 1991, 6 de marzo y 24 de octubre de 1996, 26 de junio de 1998, sosteniendo como criterio decisivo para la debida delimitación de competencias no sólo el carácter del órgano y del acto, que en este caso es asumible por el Derecho Administrativo, sino también el área jurídica en que incide, pues, a falta de expediente administrativo, en este caso se impugnó una Resolución de 20 de marzo de 2000, cuyo contenido no se incorpora, del Departamento de Bienestar Social de la Generalidad de Cataluña sobre resolución de concurso de cambio de destino para la provisión de puestos de trabajo de personal laboral fijo.

2. La Sala de lo Social del Tribunal Supremo, especialmente al resolver recursos de casación para unificación de doctrina, la que ha concretado una evolución jurisprudencial que podemos subrayar en los siguientes criterios:

1. La STS de la Sala 4ª de 23 de junio de 1997, al resolver el recurso de casación nº 1760/96 señala que la atribución de competencias a los Tribunales del orden contencioso-administrativo se realiza en el art. 9.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial que les confía la resolución de «las pretensiones que se deduzcan en relación con los actos de la Administración Pública sujetos al Derecho Administrativo y a las disposiciones reglamentarias». En desarrollo de ambos mandatos, el art. 3, a) de la Ley de Procedimiento Laboral excluye de la rama social de la jurisdicción, el conocimiento de las pretensiones que versen sobre la impugnación de los actos de las Administraciones Públicas sujetas al Derecho Administrativo en materia laboral. Y ha entendido la doctrina científica que tales actos sujetos al Derecho Administrativo en materia laboral, pueden agruparse en tres grupos: sanciones, autorizaciones y actividad reglamentaria.

   El criterio expuesto no contradice el manifestado en las Sentencias de esta Sala de 21 julio 1992, 11 marzo y 10 noviembre 1993, resoluciones que atribuyeron a la rama contencioso- administrativa de la jurisdicción las reclamaciones contra las decisiones de la Administración en relación con las convocatorias para la provisión de plazas laborales con trabajadores de nuevo ingreso. En dichos casos, no existiendo contrato entre las partes, ni pacto colectivo determinante de la convocatoria, la actuación de la Administración para proveer las vacantes se rige por normas de Derecho Administrativo.

2. La STS, Sala Cuarta, de 17 de febrero de 1998 en el recurso de casación para la unificación de doctrina nº 1297/97 declara que el orden jurisdiccional social no es competente para resolver las incidencias que surjan de una convocatoria de un órgano de la Administración Pública para acceso desde el exterior a plazas laborales de la entidad, y ello por las siguientes razones:

   1. No es discutible que estamos ante una materia laboral, pues las plazas que se convocan tienen este carácter. Pero la materia, sobre la que versa la actuación de la Administración, no resulta decisiva a este respecto, ya que hay que atender al carácter del acto y la naturaleza de su regulación. El art. 2.a) de la Ley de Procedimiento Laboral, al establecer la exclusión, se refiere a los actos de las Administraciones Públicas sujetos a Derecho Administrativo en materia laboral. La convocatoria para la provisión de plazas laborales de nuevo ingreso aparece como un acto de estas características, y, concretamente, su conocimiento corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa.

   2. Mientras que en las convocatorias de promoción interna la

   Administración actúa claramente como empresario en el marco de una relación contractual establecida y aplicando normas de indiscutible carácter laboral respecto a un personal que ya tiene la condición de trabajador, no sucede lo mismo con las convocatorias de nuevo ingreso.

   En este caso, aunque la Administración convocante es la que luego ha de contratar, su actuación es previa al vínculo laboral y predomina en ella el carácter de poder público que está obligado a formular una oferta de empleo público en términos fijados por la Ley y dirigida en principio a todos los ciudadanos de acuerdo con los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad.

3. El criterio reiterado por la Sala Cuarta de este Tribunal a partir de la sentencia de la Sala General del 21 de junio de 1992, de las que son ejemplo, entre otras, las sentencia del 11 de marzo y 10 de noviembre de 1993, citadas en la de 15 de octubre de 1997, consiste en subrayar que el órgano competente para el conocimiento de las incidencias que surjan en la convocatoria de un órgano de la Administración Pública, para el acceso al exterior a plazas laborales es el Contencioso Administrativo. Así se desprende, como expresa la sentencia de la Sala General, "de la naturaleza del acto, de sus destinatarios y de la regulación contenida en la Ley 30/1984 y en el R.D. 2233/1984. Este último distingue entre las convocatorias para el personal de nuevo ingreso, que se someten a lo previsto en los Títulos I y III del Real Decreto y a los criterios generales de selección que se fijen por el Ministerio de la Presidencia (artículo 25), y los sistemas de promoción interna y de cobertura de vacantes del personal laboral que no sea de nuevo ingreso, a los que no es aplicable la regulación del Reglamento General, rigiéndose por sus Reglamentaciones específicas o los Convenios Colectivos en vigor (artículo 24.2)".

En forma diferente a lo establecido por el Ordenamiento Laboral en el que prima el principio de la libertad de contratación del empresario, en el caso que nos ocupa, se está actuando una potestad administrativa que se regula también predominantemente por normas administrativas fijadas por el Servicio de Bienestar Social de la Generalidad, conforme a los parámetros establecidos en la convocatoria de las plazas con carácter temporal, haciendo referencia las normas de convocatoria al Texto Refundido en materia de función pública de Cataluña que contiene el Decreto Legislativo 1/97 de 31 de octubre. La regulación por el Derecho Administrativo es prevalente en atención a la cualificada presencia de un interés general al que se conecta el ejercicio de una potestad administrativa y se trata, por tanto, de actos de la Administración Pública sujetos al Derecho Administrativo.

En la cuestión examinada no estamos ante una Empresa Pública sino ante una Resolución emanada del Departamento de Bienestar de la Generalidad de Cataluña, por lo que resulta inaplicable la doctrina contenida en la STS, Sala Cuarta, de 17 de mayo de 1999, al resolver el recurso de casación para unificación de doctrina nº 1057/98, pues a partir de la Sentencia de 21 julio 1992, reiterada por las de 11 marzo y 10 noviembre 1993, se ha establecido que corresponde al orden contencioso-administrativo -y no al social- el conocimiento de las controversias sobre la convocatoria y provisión de puestos de trabajo laborales en las Administraciones Públicas, ya que en estos supuestos, aunque puedan existir regulaciones concurrentes de la autonomía colectiva, la regulación administrativa es siempre prevalente, porque la actuación de la Administración es previa al vínculo laboral y predomina en ella el carácter de poder público que está obligado a formular una oferta de empleo en los términos fijados en la Ley y a someterse a procedimientos reglados de convocatoria y selección.

De esta manera, llegamos a la conclusión, teniendo en cuenta los precedentes jurisprudenciales que dejan desnaturalizado el recurso interpuesto, al existir una línea jurisprudencial reiterada, consolidada y previa a la cuestión examinada, que no resulta procedente la estimación del recurso de casación en interés de ley, pues frente a la tesis de la parte recurrente la interpretación de la sentencia recurrida no es errónea ni gravemente dañosa para el interés general partiendo de los siguientes presupuestos:

1. Lo que caracteriza al acto administrativo recurrido es que se trata de un supuesto en el que la Administración está ejerciendo una potestad administrativa que le confiere el ordenamiento jurídico administrativo por la actuación de un interés público, incluido en la excepción del artículo 3.a) de la Ley de Procedimiento Laboral que excluye de la rama social de la jurisdicción, el conocimiento de las pretensiones que versan sobre la impugnación de los actos de las Administraciones Públicas sujetas al Derecho Administrativo en materia laboral.

2. La regulación por el Derecho Administrativo es prevalente en atención a la cualificada presencia del interés general al que se conecta el ejercicio de la potestad administrativa, aunque por razones técnicas, también el convenio colectivo haya entrado en la regulación de determinados aspectos de la convocatoria (como en casos similares han reconocido las sentencias de la Sala Cuarta del Tribunal Supremo de 21 de julio de 1992, 11 de marzo de 1993, 10 de noviembre de 1993 y 23 de junio de 1997).

3. Como reconoce, en este punto, la parte recurrente en apelación, la Resolución originaria de 2 de julio de 1999 por la que se convocaba el concurso se fundamentaba en el artículo 4 del Convenio Colectivo único del ámbito de Cataluña del personal laboral de la Administración de la Generalidad, pero también en el Decreto Legislativo 1/97 de 31 de octubre (Texto Refundido en materia de función pública) y en el Decreto 123/97 de 13 de mayo (Reglamento General de provisión de puestos de trabajo y promoción profesional de los funcionarios de la Administración de la Generalidad de Cataluña).

4. No estamos ante el enjuiciamiento de la actuación de la Administración en su condición de empleador, sino ante el control de un acto que tiene por objeto regular un proceso de provisión de puestos de trabajo al servicio de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cataluña.

Los razonamientos expuestos conducen a desestimar el recurso de casación en interés de ley y dada la naturaleza de este recurso, no procede hacer expresa imposición de costas.