STS, 3 de Mayo de 2004
| Ponente | Eduardo Espín Templado |
| ECLI | ES:TS:2004:2939 |
| Número de Recurso | 4167/2000 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION |
| Fecha de Resolución | 3 de Mayo de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. OSCAR GONZALEZ GONZALEZD. FRANCISCO TRUJILLO MAMELYD. EDUARDO ESPIN TEMPLADOD. JOSE MANUEL BANDRES SANCHEZ-CRUZATD. FERNANDO CID FONTAN
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a tres de Mayo de dos mil cuatro.
VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 4.167/2.000, interpuesto por la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANARIAS, representada por el Letrado del Servicio Jurídico de dicha Comunidad, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Santa Cruz de Tenerife en fecha 25 de abril de 2.000 en el recurso contencioso-administrativo número 1.536/1.997, sobre procedencia de inscripción registral de instalación de radiodiagnóstico médico.
En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Santa Cruz de Tenerife dictó sentencia de fecha 25 de abril de 2.000, estimatoria del recurso promovido por D. Juan Ignacio contra la Orden de la Consejería de Industria y Comercio del Gobierno de Canarias de 9 de junio de 1.997. En dicha orden, estimando en parte el recurso ordinario interpuesto por el mismo contra el acto del Jefe de Servicio de Industria de la Dirección General de Industria y Energía de 3 de enero de 1.997 (expediente RX-353), se disponía la improcedencia de la inscripción registral de la instalación de radiodiagnóstico médico a que se refería el citado expediente.
Notificada dicha sentencia a las partes, la Administración demandada presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 24 de mayo de 2.000, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, el Letrado del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias compareció en forma en fecha 29 de junio de 2.000, mediante escrito interponiendo recurso de casación, que formula en un único motivo al amparo del apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por infracción de los artículos 47 y 48 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y 9.1 y 103.1 de la Constitución. Terminaba suplicando que se dicte sentencia por la que se revoque la recurrida y declare ajustada a Derecho la Orden en su día impugnada.
El recurso de casación fue admitido por providencia de la Sala de fecha 8 de enero de 2.002.
No habiéndose personado ninguna otra parte, se declararon conclusas las actuaciones, y por providencia de fecha 9 de febrero de 2.004 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 27 de abril de 2.004, en que han tenido lugar dichos actos.
El Gobierno de Canarias interpone este recurso de casación contra la Sentencia de 25 de abril de 2.000, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Santa Cruz de Tenerife, que estimó el recurso interpuesto contra la Resolución de 9 de junio de 1.997 del Consejero de Industria y Comercio, la cual denegaba la inscripción registral de la instalación de radiodiagnóstico médico de don Juan Ignacio. El rechazo administrativo de la inscripción se basaba en que la documentación requerida, presentada ya finalizado el plazo legal otorgado al efecto, incluía un certificado de inspección expedido con posterioridad a la fecha de finalización de dicho plazo.
La Sentencia ahora recurrida estimó el recurso contencioso administrativo con los siguientes argumentos:
"No es causa invalidante de la pretensión deducida el que la documentación preceptiva para la tramitación de la declaración y registro de la instalación de radiodiagnóstico médico de la titularidad del recurrente se presentara (4 de marzo de 1996) en la Dirección General de Industria y Energía luego de haber transcurrido el término de cuatro años contemplado en el R. Decreto 445/94 para las instalaciones de rayos x que, como la del actor, estaban funcionando a la entrada en vigor del R. Decreto 1891/91 y cuya expiración se produjo el 3 de enero de 1996, pues si la propia Administración, con ocasión de evacuar una consulta el Consejo de Seguridad Nuclear en 5 de diciembre de 1996, interpretó que los certificados de verificación referidos en le párrafo tercero de la Disposición Transitoria cuarta del Real Decreto 1891/91 que se presentaran después del 3 de enero de 1996, eran válidos siempre que su emisión datara de fecha anterior a la indicada, estuviesen expedidos por empresas de venta y asistencia técnica autorizadas y la instalación se encontrare en funcionamiento antes de la entrada en vigor del mencionado R. Decreto 1891/91, hay que colegir de ello que la fecha (4 de marzo de 1996) en que el demandante presentó la documentación antes aludida no constituyó un dato relevante y trascendente para privar de validez a la misma, en cuanto que habiéndose acomodado tal documentación a lo normado en la repetida Disposición Transitoria cuarta, unido ello a que en el recurso se ha probado que figuran inscritas instalaciones de radiodiagnóstico médico anteriores al R. Decreto 1891/91 cuyas declaraciones se presentaron después del 3 de enero de 1996, deviene claramente que la simple inobservancia de una formalidad temporal no puede desvanecer el contenido esencial de una documentación ajustada a las exigencias legales y de la que formaba parte un certificado de verificación que aunque expedido el 12 de enero de 1996, estaba remitido a una comprobación llevada realmente a cabo por Radicansa en 19 de diciembre de 1995 y cuyo acreditamiento, además de encontrar amparo en el espíritu del art. 70.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, resulta no sólo del certificado aclaratorio emitido por dicha entidad en 14 de octubre de 1995, momento en que todavía no había sido evacuada por el Consejo de Seguridad Nuclear la consulta antes mencionada, sino que además se ha reforzado con la afirmación vertida en juicio por el Jefe de protección Radiológica de Conca en orden a que el informe técnico por esta empresa emitido en 20 de diciembre de 1995 no se hubiera podido realizar sin la previa verificación de la instalación de radiodiagnóstico que, como se ha dicho, tuvo lugar el 19 de diciembre de 1995, generándose así con respecto al actor una situación en la que lo principal y decisivo era que la instalación de radiodiagnóstico de su propiedad cumpliera los requisitos legales y estuviera respaldada por una documentación que hiciera viable la tramitación de la declaración y registro de aquélla, quedando relegadas a un segundo plano, al no tener la categoría de requisito formal y constitutivo, las condiciones de irregularidad en el tiempo que se dieron en la presentación de los documentos preceptivos." (fundamento de derecho tercero)
El recurso de casación del Gobierno regional se articula en un único motivo, formulado al amparo del apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción. En él se sostiene que la Sentencia impugnada ha infringido la Disposición Transitoria 4ª del Real Decreto 1891/1991, de 30 de diciembre, que establecía un plazo de dos años para proceder a la inscripción registral de las instalaciones de rayos X -luego ampliado a cuatro años por el Real Decreto 445/1994, de 11 de marzo-, así como los artículos 47 y 48 de la Ley 30/1992, que establecen la obligatoriedad de los términos y plazos legales.
Entiende la Administración que la argumentación de la Sala de instancia sobre la intrascendencia e irrelevancia tanto del plazo de presentación de la solicitud de inscripción, como del hecho de que el propio certificado de verificación esté expedido con fecha posterior a la de expiración del citado plazo, no sólo infringe los citados preceptos legales, sino que atenta contra los principios de seguridad jurídica e igualdad, así como contra los artículos 9.1 y 103.1 de la Constitución. Se sostiene en el recurso que el interés general y el buen funcionamiento de los servicios administrativos justifican que la inobservancia del plazo de presentación de solicitudes lleve aparejada la preclusión, así como que los plazos señalados por la ley para cada actuación en un procedimiento administrativo son de obligado cumplimiento tanto para la Administración como para los interesados.
Sin embargo, frente a lo que prescriben los preceptos legales citados y establecen los principios generales que los informan y los mandatos constitucionales aducidos, la Sentencia impugnada no le otorga ninguna consecuencia al incumplimiento del plazo legalmente previsto, calificándolo de mera formalidad irrelevante. Por lo demás, el transcurso del plazo para acogerse al derecho transitorio no impide al afectado la posibilidad de acudir al régimen común para la inscripción de sus instalaciones previsto en el Real Decreto 1891/1991.
Ha de acogerse el motivo en el que se basa el recurso. Debemos partir del taxativo tenor literal de los preceptos legales que regulaban el plazo para solicitar la inscripción de los equipos de rayos X que estuviesen en funcionamiento en el momento en que entró en vigor el Real Decreto 1891/1991. En efecto, la mencionada Disposición Transitoria Cuarta del mismo señalaba en su primer apartado que
"Los titulares de las instalaciones de rayos X con fines de diagnóstico médico que estuvieran en funcionamiento a la entrada en vigor de este Real Decreto, sin que hubieran solicitado para las mismas Autorización de Puesta en Marcha de acuerdo con lo previsto en el Reglamento de Instalaciones Nucleares y Radiactivas, deberán presentar la declaración de utilización de las mismas para su inscripción registral en el plazo máximo de dos años a partir de la fecha de publicación de este Real Decreto."
Plazo que en el también mencionado Real Decreto 445/1994, de 11 de marzo, se amplió en los siguientes términos:
"Artículo único. Se modifican las disposiciones transitorias cuarta y quinta del Real Decreto 1891/1991, de 30 de diciembre, sobre instalaciones y utilización de aparatos de rayos X con fines de diagnóstico médico, estableciendo en cuatro años, a partir de la fecha de publicación del citado Real Decreto, el plazo máximo a que dichas disposiciones transitorias hacen referencia."
No hay nada, por consiguiente, en los términos de ambos decretos que pueda interpretarse como favorable a una relativización de la perentoriedad de dichos plazos que, efectivamente y como arguye la Administración autonómica canaria, son de preceptivo cumplimiento tanto para los particulares como para la propia Administración pública (artículo 47 de la Ley 30/1992). Ahora bien, frente a la clara e incondicionada exigencia contenida en dichos preceptos sostiene la Sentencia recurrida que "la simple inobservancia de una formalidad temporal no puede desvanecer el contenido esencial de una documentación ajustada a las exigencias legales ...".
Sin embargo, en modo alguno puede devaluarse la exigencia legal de los plazos para los diversos trámites de los procedimientos administrativos a una mera "formalidad temporal", frente a la que se alcen como únicos factores relevantes de la decisión el cumplimiento de los requisitos materiales que sean precisos en cada procedimiento. Antes al contrario, los plazos cumplen diversos objetivos esenciales para el interés público, entre los que se cuentan el de posibilitar la ordenada tramitación de los procedimientos administrativos, garantizar la seguridad jurídica o asegurar un trato igual para los administrados. Basta en el presente asunto subrayar la importancia del cumplimiento del plazo legal en cuestión en relación con el principio de seguridad jurídica, que debe proporcionar a todos los sujetos o entidades afectados la certeza de que disponen de un plazo claro y preciso para atender una exigencia legal, sin depender de la discrecionalidad sobre la apreciación de la relevancia de su incumplimiento por parte de la Administración.
A estas consideraciones generales se pueden añadir otras que atañen de manera más específica al supuesto presente. En primer lugar, que se trata, como ya se ha apuntado, de la verificación del adecuado funcionamiento de aparatos sanitarios, por lo que el cumplimiento de los plazos ha de ser más riguroso, evitando la inseguridad que produciría la desaparición del plazo en cuestión, considerado como una formalidad irrelevante, y la apertura de un período indefinido en el que la preclusividad prevista por el titular de la potestad reglamentaria sería sustituida discrecionalmente por la Administración por una sanción pecuniaria. Así, el respeto a lo previsto en los preceptos reproducidos más arriba opera como una garantía para el conjunto de los administrados respecto a que la Administración cumple y hace cumplir un plazo establecido para verificar el adecuado funcionamiento de instalaciones que afectan de manera relevante a la salud de las personas, sin que dicho cumplimiento esté sometido a elemento alguno de discrecionalidad administrativa. Por otra parte, es de interés público asimismo que la Administración tenga en un determinado momento (el del fin del plazo legal) un conocimiento cabal de las instalaciones de rayos X que se encuentren en funcionamiento regular, lo que no se consigue con la substitución del plazo fijado por otro abierto de manera indefinida.
Y, en segundo lugar, no puede argüirse que el plazo haya sido excesivamente breve, de tal forma que haya podido dificultar de manera irrazonable el cumplimiento de los trámites previstos en el mismo. En efecto, la Administración entendió, como señala en la exposición de motivos del Real Decreto 445/1994 que lo amplió a cuatro años, que la complejidad de hacer un elenco de las instalaciones afectadas y el interés de dicho conocimiento por parte de la Administración al objeto de garantizar la protección radiológica tanto de pacientes como de profesionales había puesto de manifiesto la insuficiencia del plazo inicial de dos años. Ahora bien, duplicado el plazo, no puede decirse que desde el punto de vista de cada afectado en particular el mismo pueda haberles planteado dificultades para su cumplimiento. Frente a esta evidencia, en el caso de autos la verificación del funcionamiento satisfactorio de la instalación se efectúa en el último mes de un plazo de cuatro años, y la presentación de la solicitud dos meses después de finalizado el citado plazo, en un manifiesto ejemplo de falta de diligencia. La amplitud del plazo hace improcedente pretender aplicar el principio de proporcionalidad en la sanción frente al incumplimiento del plazo -y su sustitución discrecional por una sanción económica- en contra de lo establecido por la regulación legal.
Queda tan sólo efectuar dos consideraciones. Por un lado, que siendo clara la infracción de los preceptos y principios alegados en el motivo por las razones vistas, resulta innecesario entrar en la cuestión de si la fecha del certificado de que se había efectuado la verificación técnica -posterior también a la fecha final del plazo para la solicitud- afectaba o no a la validez del mismo.
Y, por último, que resulta irrelevante para la decisión de este recurso de casación la constatación acreditada mediante la prueba practicada en la instancia de que la Administración ha aceptado en otros casos -en los que no se daba la irregularidad citada de la fecha del certificado de verificación técnica- la presentación fuera de plazo de la solicitud de inscripción de instalaciones de rayos X. En efecto, ni resulta vinculante para la jurisdicción la existencia de una práctica administrativa contra legem, ni el criterio seguido por la Administración en esos otros casos de admitir la presentación de solicitudes más allá del plazo legal de cuatro años, en una errónea aplicación del principio de proporcionalidad, puede prevalecer frente a las razones expuestas más arriba.
Las razones vistas en el anterior fundamento de derecho nos llevan a la estimación del recurso y, ya en sede de instancia, a desestimar el recurso contencioso administrativo y a declarar la conformidad a derecho de la resolución administrativa que en el mismo se impugnaba. Si bien es necesario precisar que la denegación de la inscripción resulta ajustada a derecho por la sola presentación de la solicitud fuera de plazo, lo que por lo demás resultaba inevitable al haber sido expedido el certificado de inspección requerido después de finalizado dicho plazo.
En virtud de lo prevenido en el artículo 139.1 y 2. de la Ley de la Jurisdicción, no procede imponer las costas ni en la instancia ni en la casación.
En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,
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Que HA LUGAR al recurso de casación interpuesto por la Comundiad Autónoma de Canarias frente a la Sentencia de 25 de abril de 2.000 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Santa Cruz de Tenerife, en el recurso contencioso-administrativo 1.536/1.997, la cual casamos y anulamos.
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Que DESESTIMAMOS el mencionado recurso contencioso-administrativo, interpuesto por D. Juan Ignacio contra la Orden de la Consejería de Industria y Comercio del Gobierno de Canarias de 9 de junio de 1.997.
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Que no hacemos expresa imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. EDUARDO ESPIN TEMPLADO, estando constituída la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.
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