STS, 30 de Marzo de 2004
| Ponente | Óscar González González |
| ECLI | ES:TS:2004:2181 |
| Número de Recurso | 242/2000 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION |
| Fecha de Resolución | 30 de Marzo de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. FERNANDO LEDESMA BARTRETD. OSCAR GONZALEZ GONZALEZD. MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONAD. FRANCISCO TRUJILLO MAMELYD. EDUARDO ESPIN TEMPLADOD. JOSE MANUEL BANDRES SANCHEZ-CRUZATD. FERNANDO CID FONTAN
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a treinta de Marzo de dos mil cuatro.
En el recurso de casación nº 242/2000, interpuesto por CEPSA ESTACIONES DE SERVICIO, S.A., representada por la procuradora Doña María del Carmen Giménez Carmona, y asistida de letrado, contra la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha, sede en Albacete, en fecha 11 de noviembre de 1999, recaída en el recurso nº 636/1997, sobre cierre de accesos a Estación de Servicios; habiendo comparecido como parte recurrida la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y dirigida por el Abogado del Estado.
El 27 de septiembre de 1991 tiene entrada en la Demarcación de Carreteras del Estado de Castilla La Mancha escrito solicitando autorización para llevar a cabo la construcción y traslado de la Estación de Servicios nº 33.779 en la Carretera n-430 Autovía Levante PK 582,065-Punto Kilométrico equivocado, según informe de 11 de agosto de 1994 (folio 40 del expte), y que debe corresponder al actual PK 587,100, según informe de 19 de octubre de 1995 (folio 141 expte.)-.
En informe emitido por el Ingeniero Jefe de la Unidad de Carretera de Albacete se hace constar que: "...5º La instalación que se pretende es traslado de una estación de servicios existente y que en breve plazo quedará fuera del itinerario principal con la construcción de la variante de Almansa. 6º La estación de servicios existente está emplazada solamente en la margen izquierda de la CN- 430 en su p.k. 587,040".
El 24 de enero de 1992 el Director General de Carreteras autorizó a CAMPSA la construcción por traslado de la Estación de Servicios existente nº 33.779 en el P.K. 582,065 (sic) de la CN-430 Autovía de Levante en el P.K 583,095, Margen Izquierda de la misma carretera, más tarde P.K. 583,352 de la CN 430 Autovía de Levante, margen izquierda.
El 7 de octubre de 1993 se autoriza la cesión de la anterior autorización a CEPSA ESTACIONES DE SERVICIOS S.A.
El 22 de marzo de 1994 el Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente dicta resolución por la que se cede al Ayuntamiento de Almansa el tramo de carretera CN-430 comprendido entre los Puntos Kilométricos 586,430 y 589,820
El 15 de marzo de 1995 se autoriza por la Dirección General de Carreteras la modificación de la estación de servicios que incluye la construcción de un restaurante y zona de aparcamiento. El 7 de abril de 1995 el Ingeniero Jefe de la Unidad de Carreteras en Albacete da su conformidad al replanteo de las obras y autoriza su iniciación.
El 27 de julio de 1995 dicho Ingeniero recuerda a CEPSA que simultáneamente a la puesta en servicio de la instalación actualmente en construcción deberá proceder al cierre de la que ha motivado el traslado.
El 14 de septiembre de 1995 el Ingeniero reconoce la terminación de las obras de conformidad con el Plano visado 006064 de 9 de enero de 1995, al propio tiempo que se recuerda a la Entidad titular que simultáneamente a la puesta en servicio de esta instalación deberá proceder al cierre de la que ha motivado el traslado.
El 27 de noviembre de 1995 la Demarcación de Carreteras del Estado en Castilla La Mancha dictó resolución en la que se requiere a CEPSA ESTACIONES DE SERVICIO S.A. para que "si en el plazo de 30 días desde que se reciba esta notificación no se han cerrado los accesos de la Estación de Servicios que dió origen al traslado, se procederá por esta Unidad de Carreteras a clausurar los accesos en el dominio público de las instalaciones situadas en la margen izquierda de la N-430 de Badajoz a Valencia, P.K: 583,352 por incumplimiento del apartado I de la resolución de autorización de la Dirección General de Carreteras de fecha 24 de enero de 1992 y su modificación de 13 de marzo de 1995"
Interpuesto recurso ordinario es desestimado por resolución de la Dirección General de Carreteras de 30 de enero de 1997.
Interpuesto recurso contencioso-administrativo, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha, sede en Albacete, (Sección Primera) dictó sentencia desestimando el recurso promovido por CEPSA ESTACIONES DE SERVICIO, S.A., contra la Resolución de la Dirección General de Carreteras del Ministerio de Fomento de fecha 30 de enero de 1997, desestimando el recurso ordinario interpuesto contra la Resolución de la Demarcación de Carreteras del Estado de fecha 27 de noviembre de 1995 por la que se acuerda cerrar los accesos a una estación de servicio ubicada en el punto kilométrico 583'352 de la CN-430, Término Municipal de Almansa, por incumplimiento del apartado I de la Resolución de autorización de la Dirección General de Carreteras de 24 de enero de 1992, modificada el 13 de marzo de 1995.
Notificada esta sentencia a las partes, por la referida Compañía se presentó escrito solicitando aclaración y recayo auto en fecha 7 de diciembre de 1999.
Preparado recurso de casación, por providencia de la Sala de instancia de fecha 23 de diciembre de 1999, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, el recurrente (CEPSA ESTACIONES DE SERVICIO, S.A.) compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formuló en fecha 31 de enero de 2000, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual expuso, los siguientes motivos de casación:
1) Al amparo de lo preceptuado en el apartado c) del art. 88 de la Ley Jurisdiccional, por haberse quebrantado las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, al haberse infringido el art. 33.1 de la Ley 29/88 LJCA., al establecer en su parte dispositiva una actuación no recogida en el acto administrativo recurrido.
2) Al amparo del apartado b) y e) del artículo 62.1 de la Ley 30/92 de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, al pretender el cierre de una instalación de servicio de combustible, tanto de los accesos de la misma como de su explotación, ordenada por órgano incompetente y sin sujeción a procedimiento administrativo alguno.
Terminando por suplicar sentencia, por la que estimando ambos motivos de casación, case y anule la sentencia recurrida y resuelva de conformidad a la súplica del escrito de demanda.
Por providencia de la Sala de fecha 13 de marzo de 2002, se admitió a trámite el presente recurso de casación, ordenándose por otra de fecha 6 de mayo de 2002 entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (ADMINISTRACION DEL ESTADO), a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al mismo; lo que hizo mediante escrito de fecha 21 de junio de 2002, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dicte sentencia que desestime íntegramente el recurso y se impongan las costas al recurrente.
Por providencia de fecha 13 de enero de 2004, se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 23 de marzo del corriente, en que tuvo lugar.
Esta casación tiene por objeto la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, en virtud de la cual se desestimó el recurso formulado contra la resolución de 27 de noviembre de 1995 de la Demarcación de Carreteras del Estado-confirmada por la Dirección General de Carreteras de 30 de enero de 1997-, que, según la aclaración efectuada por auto de 7 de diciembre de 1999 ponía en conocimiento de CEPSA que "si en el plazo de 30 días desde que se reciba esta notificación no se han cerrado los accesos en el dominio público de las instalaciones situadas en la margen izquierda de la N-430 de Badajoz a Valencia, P.K: 583,352 por incumplimiento del apartado I de la resolución de autorización de la Dirección General de Carreteras de fecha 24 de enero de 1992 y su modificación de 13 de marzo de 1995".
El Tribunal de Instancia fundamenta su fallo en las siguientes consideraciones:
"La cuestión planteada en el presente recurso se concreta en determinar si la resolución impugnada es nula y contraria a derecho, por cuanto, como sostiene la entidad recurrente, por una parte, ha sido dictada por órgano manifiestamente incompetente, pues la Estación de Servicio ha quedado comprendida en un tramo que fue transferido al Ayuntamiento de Almansa el 18 de mayo de 1994. La pretensión debe ser desestimada pues la resolución recurrida no pretende ni ha ordenado el cierre de la Estación de Servicios, sino únicamente los accesos a la misma desde la Carretera Nacional 340, en el punto kilométrico 583´352, por incumplimiento del apartado I de la resolución de autorización de la Dirección General de Carreteras de 24 de enero de 1992, modificada el 13 de marzo de 1995; cuestión ésta que es de competencia exclusiva del órgano del que dimana el acto ahora impugnado. En segundo lugar, alega la recurrente que la resolución impugnada es nula de pleno derecho por cuanto el apartado I de la mencionada autorización de fecha 24 de enero de 1992 no contiene la obligación de proceder al cierre de los accesos de la estación de servicios, como consecuencia de la apertura y puesta en funcionamiento de la nueva estación construida en el p.k. 583´352, margen izquierda de la autovía N-340, por lo que la Unidad de Carreteras en Albacete, con el visto bueno de la Dirección General de Carreteras del Estado, ha actuado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legal establecido para la revocación de los actos administrativos declarativos de derechos (art. 62.1.e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre). Ello no obstante, la pretensión de la entidad actora debe ser desestimada pues, de conformidad con el apartado I de la Resolución de la Dirección General de Carreteras de 24 de enero de 1992, modificada el 13 de marzo de 1995, se autorizó la construcción por traslado de la Estación de Servicios existente número 33.779 en el p.k. 582´065 de la C.N.-340, margen izquierdo de la Autovía de Levante, en el p.k. 583´095 margen izquierda de la misma carretera solicitada por Campsa en escrito de 27-9-91 y conforme al Proyecto de "Estación de Servicio nº 33.779 en autovía de Levante C.N.-340 P.K. 582´065 T.M. de Almansa (Albacete), visado nº 003962 de fecha 10-9-91", con las prescripciones contenidas en la referida resolución. De ello se desprende que el traslado de una estación de servicios a otro lugar significa que la vieja estación se traslada a la nueva ubicación, pero no que se mantengan las dos, ya que entonces no cabría hablar de traslado, sino lisa y llanamente de la construcción de una nueva estación. Pero además en el Proyecto de traslado de la estación de servicio se alude a que el traslado se refiere al área destinada al repostamiento de los vehículos dentro de la estación de servicio y no al resto de la zona urbanizada, que se dice que se destinará en un futuro a zona de descanso para los camiones, por lo que, salvo esa zona, la otra debe ser trasladada, y trasladarse significa desmantelar la instalación ubicada en un sitio con desplazamiento a otro diferente; por lo que hay que concluir que no se han vulnerado las normas del procedimiento establecido para revocar los actos declarativos de derechos, pues en el presente caso ningún derecho correspondía a la actora salvo el de trasladar una estación de servicio de un lugar o ubicación determinada a otro distinto, con conexión y acceso a la autovía de Levante."
Contra esta sentencia se ha interpuesto recurso de casación con apoyo en los motivos que han quedado transcritos en los antecedentes de hecho.
La sentencia incurre en quebrantamiento de sus normas reguladoras pues viene a imponer un condicionado en la ejecución del acto administrativo recurrido que va más allá de lo pretendido en el mismo. En efecto, la resolución de la Demarcación de Carreteras del Estado en Castilla La Mancha, no fijaba un plazo de 30 días para cerrar la instalaciones de la nueva Estación de Servicios construida en el P.K. 583,352 de la CN-430, Autovía de Levante, sino de la antigua Estación de Servicios. Confunde, pues, la sentencia el efecto con la causa; es decir, el acto ligaba la clausura de los accesos de la nueva Estación, al no cierre de los accesos de la antigua, mientras que la sentencia atribuye al acto la cualidad de requerimiento directo para el cierre de los nuevos accesos. El efecto tiene, sin duda trascendencia, pues no es lo mismo dar un plazo para clausurar los accesos de la antigua Estación, que darlo para el cierre de los nuevos.
Ello obliga a estimar este motivo de casación, y a resolver el tema litigioso en la forma que ha sido planteado en primera instancia.
Hay que tener presente, como se deduce de los hechos expuestos en los antecedentes de esta sentencia, que la autorización otorgada para la instalación de la Estación de Servicios en el P.K. 583,095 M.I. de la CN-430, lo fue por traslado de la que se tenía anteriormente, como claramente se infiere de los informes del Ingeniero Jefe de la Unidad de Carreteras a los que se alude en los antecedentes, y que se encontraba instalada en el P.K. 587,100 CN-430. Ello significa que sólo hay una autorización, como implícitamente se deduce del término "traslado" que se utiliza en el acto de otorgamiento de 24 de enero de 1992, que extiende sus efectos al de 13 de marzo de 1995, que es simple modificación de aquél (Así lo reconoce la propia recurrente en su escrito de 6 de octubre de 1994 que obra al folio 76 del expediente, en el que habla de su derecho de traslado). Lo que implica que no pueden coexistir dos autorizaciones: una para la originaria y otra para la nueva, ya que la propia idea de transferencia de situación supone cancelación de la primera que pasa a convertirse en la otra con distinta ubicación. Se trata, por tanto, de una novación extintiva por cambio de objeto.
Por esta misma razón, no puede hablarse de que se ha producido una nulidad absoluta por prescindir del procedimiento legalmente establecido-art. 62.1.e) de la Ley 30/92, de Procedimiento Administrativo Común-, ya que no se trataba de revocar el acto administrativo anterior declarativo de derechos de 24 de enero de 1992, sino simplemente hacer cumplir lo que del propio acto implícitamente derivaba, cual era cerrar la antigua Estación de Servicios, cuando se abriera la nueva a cuya situación actual se trasladaba. Tampoco es posible hablar de incompetencia absoluta para dictar el acto, pues, aunque es cierto que la parte de carretera en que se encontraba la Estación de Servicios en su anterior ubicación había sido cedida al Ayuntamiento de Almansa, la resolución recurrida no actúa sobre esta vía, sino sobre los accesos de la nueva instalación, que si que corresponde tutelar a la Administración del Estado. Esta competencia viene además determinada por el interés publico que a la sazón suponía el restringir el establecimiento de gasolineras, limitando su número, y evitando que con una sola autorización se abriesen dos estaciones de servicios. De aquí que sea intranscendente la referencia que se hace al escrito de la Subdirección General de Conservación y Explotación, unido al folio 129 del expediente administrativo, pues aunque en él se hable de iniciación de los trámites del expediente de revocación, lo único que se ha hecho es exigir el cumplimiento de la condición implícita que el traslado llevaba consigo, el cierre del anterior establecimiento, que si no se cumple supondrá la clausura de los accesos de la actual instalación, lógicamente, mediante la tramitación del correspondiente procedimiento.
No se dan circunstancias de costas en la primera instancia, debiendo cada parte satisfacer las suyas en esta casación, de conformidad con el art. 139 de la Ley Jurisdiccional.
En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,
Que declaramos haber lugar y, por lo tanto, ESTIMAMOS el presente recurso de casación nº 242/2000, interpuesto por la Entidad CEPSA ESTACIONES DE SERVICIO, S.A., contra la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha, sede en Albacete, en fecha 11 de noviembre de 1999 y recaída en el recurso nº 636/1997, debemos revocar dicha sentencia; y declaramos no haber lugar al recurso contencioso administrativo interpuesto; sin expresa condena en costas de la instancia, debiendo cada parte satisfacer las suyas en esta casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. ÓSCAR GONZÁLEZ GONZÁLEZ, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.
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